Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 673/20 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2020 r. nr WOP.7721.68.2020.PG w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 673/20, oddalił skargę D. S., dalej: "skarżący", na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, dalej: "PWINB", z dnia 30 czerwca 2020 r., nr WOP.7721.68.2020.PG, w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zarzucił w niej naruszenie:

1) prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. poz. 229, ze zm.), dalej: "Prawo budowlane z 1974 r.", w związku wadliwością postępowania dowodowego, wynikającą z kolei z naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.;

2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu, który nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący - czym istotnie naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji podejmując decyzję w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. bez uwzględnienia i należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych przedwcześnie uznał, że określony w decyzji obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego jest zasadny; dokonana ocena materiału dowodowego była niepełna, a brak ten spowodował natomiast, że badana decyzja nie odpowiada też wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. i nie realizuje zasady przekonywania ustalonej w art. 11 K.p.a. a w świetle tych przepisów, obowiązkiem organów jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym pomimo wyraźnego sprzeciwu skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz błędne przedstawienie stanu faktycznego sprawy, m.in. niewłaściwe przyjęcie, iż skarżący miał pełną świadomość konieczności legitymowania się decyzją o warunkach zabudowy co do spornego obiektu budowlanego i wbrew tej świadomości nie podjął stosownych kroków prawnych, aby w wyznaczonym terminie przedłożyć organowi decyzję o warunkach zabudowy;

d) art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, ze zm.), dalej: "Konstytucja RP", stanowiącego, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa;

e) art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez brak rzeczywistej kontroli i badania przez Sąd I instancji czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;

f) art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., w ramach kontroli aktów organów administracji, tj. egzekwowanie od organów stosowania zasady praworządności (legalności), nakazującej organom administracji publicznej orzekanie z duchem i literą prawa (art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a.), w szczególności wobec uniemożliwienia skarżącemu aktywnego udziału w postępowaniu i obrony swoich praw wobec rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, pomimo wyraźnego sprzeciwu skarżącego.

Mając na uwadze wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 7 czerwca 2021 r. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. poz. 229, ze zm.), w związku wadliwością postępowania dowodowego, wynikającą z naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Na wstępie przypomnieć należy, że organy i Sąd pierwszej instancji były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1307/06. Zaznaczyć należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego kontrolowanego wówczas był zarówno obiekt rekreacji indywidualnej (będący obecnie przedmiotem sprawy II OSK 1498/21), jak i obiekt sanitariatu (będący przedmiotem niniejszej sprawy).

Krytycznie odnosząc się do oparcia zaskarżonej wówczas decyzji nakazującej rozbiórkę na przepisie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., bez podjęcia w pierwszej kolejności analizy przesłanek zawartych w art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sprawa powinna być rozpatrzona na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ewentualnie pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Stwierdził, że nie można jej rozstrzygnąć bez odniesienia się do ustaleń planu miejscowego obowiązującego w dacie budowy.

Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z tą częścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w której Sąd odwołał się do przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) dla wykazania, że budynki tymczasowe nie połączone w sposób trwały z gruntem, wymagały również uzyskania pozwolenia na budowę.

W konsekwencji, w postępowaniu wyjaśniającym należało wyjaśnić okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego, a więc przesłanek zawartych w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutowi sformułowanemu w punkcie II lit. a skargi kasacyjnej, trafnie ocenił, że w postępowaniu administracyjnym nie naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wyczerpująco zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Jest bezsporne, że obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję sanitariatu został wybudowany w 1994 r., wraz z obiektem pełniącym funkcje rekreacji indywidualnej, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązywał wówczas, w odniesieniu do działki nr [...], położonej w K. gmina K, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Krokowa, uchwalony uchwałą nr 162/XXXVI/93, Rady Gminy Krokowa z dnia 30 lipca 1993 r. Działka nr [...] znajdowała się w jednostce planistycznej obejmującej tereny łąk i upraw leśnych (Ł i Ls), z wyłączeniem możliwości zabudowy.

Zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sugestia, według której, "twierdzenie organu (co do takiej treści planu miejscowego) jest wysoce kategoryczne, nie poddawało się merytorycznej ocenie, ze względu na lakoniczność i brak przytoczenia podstaw prawnych", nie podważa jednoznacznego ustalenia co do określonego w Planie z 1993 r. przeznaczenia terenu i zakazu zabudowy.

W konsekwencji, legalizacji obiektu budowlanego nie można było oprzeć na ustaleniach planu miejscowego obowiązującego w dacie wykonania samowolnej budowy.

Odnotować należy, że już po wydaniu poprzedniego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, podjęta została uchwała NSA z dnia 16 grudnia 20913 r., sygn. akt II OPS 2/13 (ONSA i wsa 2014/6/89). Zgodnie z ta uchwałą, Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Uwzględniając wskazanie co do dalszego postępowania, a także związanie treścią uchwały, wynikające z dyspozycji art. 269 § 1 P.p.s.a., należało zbadać przeznaczenie terenu po dacie budowy obiektu budowlanego.

Takie ustalenie zostało w niniejszej sprawie dokonane.

W trakcie postępowania administracyjnego oraz sądowego skarżący nie podważył ustalenia o wykonaniu robót budowlanych w 1994 r., a zatem w trakcie obowiązywania planu miejscowego Gminy Krokowa, uchwalonego uchwałą nr 162/XXXVI/93, Rady Gminy Krokowa z dnia 30 lipca 1993 r. W związku z tym nie odpowiada stanowi rzeczywistemu twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że roboty zostały rozpoczęte wcześniej.

Jest niewątpliwe, że wobec oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1307/06, a także w świetle uchwały NSA z dnia 16 grudnia 20913 r., sygn. akt II OPS 2/13, bezzasadna jest teza kasacji, zgodnie z którą, nieuwzględnienie postanowień Planu uchwalonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia 23 marca 1978 r., nr II/13/78, stanowiło naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Natomiast organy i Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, że z uwagi na utratę mocy obowiązującej planu miejscowego z 1993 r. (art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej:"u.p.z.p."), a także nieuchwalenie nowego planu miejscowego, zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można wykazać poprzez uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy terenu (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/16).

Zgodność budowy z planem miejscowym organ nadzoru budowlanego może ustalić z urzędu w ramach toczącego się postępowania opartego na art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 64 ust. 1 w związku z art. 52 u.p.z.p.). To inwestor, chcący zalegalizować wybudowany samowolnie obiekt, powinien przedłożyć decyzję o warunkach zabudowy i wykazać w ten sposób, że obiekt budowlany znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę.

Należy zgodzić się z wyrażonym w orzecznictwie stanowiskiem, według którego, podjęcie przez organ nadzoru czynności ustalenia wystąpienia przesłanek dopuszczalności sanacji samowoli budowlanej jest obligatoryjne. Stanowi o tym expressis verbis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., przyjmując obowiązek stwierdzenia, czy obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Daje to podstawę do nałożenia na właściciela, jak i użytkownika wieczystego obowiązku wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu. Jednak jest niewątpliwe, że legalizacja samowoli budowlanej jest prawem inwestora. Konsekwencją niewykonania obowiązku wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu jest podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki (patrz: powołany wyżej wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/16).

Ustalony przez organ termin przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy lub dokumentu wskazującego na wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien być taki aby inwestor miał realną możliwość wykonania nałożonego obowiązku.

Wbrew zarzutom kasacji, skarżący miał możliwość wykazania, poprzez przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy zgodności obiektu budowlanego, w postaci sanitariatu, z przeznaczeniem terenu. Miał także możliwość ewentualnego przedłożenia dokumentu o złożeniu wniosku o wydanie takiej decyzji.

Jak zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, postępowanie toczy się od 2004 r. W piśmie z 2 września 2010 r. organ I instancji zwrócił się do skarżącego z pytaniem, czy w sprawie niniejszej inwestycji wydana została decyzja o warunkach zabudowy, ewentualnie – czy toczy się postępowanie w sprawie wydania tych warunków.

Podobnie, w piśmie z 7 lutego 2019 r. organ I instancji zwrócił się do skarżącego z pytaniem, czy ubiegał się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla spornego obiektu budowlanego, informując jednocześnie, że skutkiem braku tej decyzji może być orzeczenie o rozbiórce. Organ wyznaczył jednocześnie skarżącemu termin na złożenie decyzji lub kopii wniosku o jej wydanie – do 8 marca 2019 r. W powołanym piśmie PINB pouczył także skarżącego, że zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., istnieje możliwość zapoznania się w każdym stadium postępowania z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w sprawie (po uprzednim umówieniu się z osobą prowadzącą sprawę).

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że nie jest skuteczna argumentacja skarżącego, według której, w piśmie organu pierwszej instancji z dnia 7 lutego 2019 r. zabrakło wyjaśnienia, że z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien wystąpić zarówno dla domku drewnianego rekreacyjnego, jak i dla obiektu pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.). Pisma organu z 2010 r. oraz z 2019 r. dotyczyły "samowolnej budowy" na działce nr [...], a więc także znajdującego się tam sanitariatu.

W piśmie z 7 lutego 2019 r. skarżący poinformował, że w Urzędzie Gminy Krokowa toczy się postępowanie administracyjne dotyczące legalizacji postawionego bez pozwolenia domku na działce nr [...]. Jak ustalił organ, po zwróceniu się do tego ostatniego Urzędu, we wskazanym okresie nie toczyło się żadne postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy, zainicjowane z wniosku skarżącego. Powyższe potwierdza również załączenie do skargi wniosku o wydanie warunków zabudowy, który jest opatrzony datą 5 maja 2019 r. Skarżący zatem wystąpił wprawdzie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale znacząco po terminie wyznaczonym przez organ i po okresie wskazanym przez skarżącego w piśmie z dnia 7 lutego 2019 r.

Dla oceny o niewywiązaniu się przez skarżącego z obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla "samowolnej budowy", a więc także sanitariatu, nie ma znaczenia, że jego wniosek z 5 maja 2019 r. został zatytułowany jako wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla domku drewnianego rekreacyjnego. W warunkach, w których samowolnie wykonany został obiekt główny z towarzyszącym obiektem sanitariatu, a także w sytuacji, w której w poprzednim okresie postępowanie wobec obu obiektów toczyło się wspólnie, istotne było zainicjowanie postępowania lokalizacyjnego dla samowolnie wykonanych obiektów.

Z akt nie wynika aby skarżący powiadomił PINB, przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki, o złożeniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja PINB o nakazie rozbiórki została wydana 10 marca 2020 r., a więc po upływie jednego roku od powiadomienia skarżącego przez organ o konieczności przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy oraz po upływie 10 miesięcy od daty złożenia przez skarżącego wniosku z dnia 5 maja 2019 r. Odnotować należy, że ten brak informacji ze strony skarżącego, w sytuacji gdy sprzeczna ze stanem rzeczywistym okazała się treść pisma skarżącego z dnia 7 lutego 2019 r. o toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, uprawniał organ wydający decyzję w dniu 3 marca 2020 r., do przyjęcia, że skarżący nie złożył wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Konieczne jest odnotowanie, że pismem z dnia 6 listopada 2019 r. PINB ponownie poinformował skarżącego, że istnieje możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżący nie skorzystał z tego prawa do czasu wydania decyzji przez PINB.

W rezultacie, bezzasadny jest także zarzut (punkt II lit. c skargi kasacyjnej) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz błędne przedstawienie stanu faktycznego sprawy. W świetle dokonanych przez organ czynności procesowych polegających na zawiadomieniu skarżącego o konieczności przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, a także złożenia przez skarżącego wniosku w dniu 5 maja 2019 r., bezpodstawny jest omawiany zarzut także w zakresie posiadania przez skarżącego wiedzy o konieczności przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy.

Abstrahując zaś nawet od tego, czy organy miały obowiązek, w drodze dopytywania się, do czasu zakończenia postępowania administracyjnego, czy skarżący dysponuje decyzją o warunkach zabudowy lub czy trwa stosowne postępowanie w tym przedmiocie, skonstatować można, że takiej decyzji skarżący nie przedłożył także w trakcie postępowania sądowego.

Nie są zasadne zarzuty II lit. b i f skargi kasacyjnej, podnoszące naruszenie polegające na rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, mimo żądania rozpoznania sprawy na rozprawie.

Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.

Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w stanie faktycznym istniały takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (patrz: uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, ONSA i wsa 2021/3/35).

Odnotować również warto, że nie została podważona zgodność z Konstytucją RP normy art. 10 P.p.s.a., zgodnie z którą, rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Rozważając dopuszczalność rozpoznania sprawy ze skargi na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie można abstrahować od tego, że ustawodawca nie wyklucza, nawet w stanach zwyczajnych, rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na posiedzeniach niejawnych.

Powyższe uwagi uprawniają do stwierdzenia, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut (punkt Ii lit. d skargi kasacyjnej) naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, stanowiących, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, do którego to naruszenia miałoby dojść, jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na skutek rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, a nie na rozprawie.

Nadto zauważyć należy, że podnosząc zarzut braku możliwości wysłuchania, skarżący nie wykazał, że w trakcie rozprawy przedstawiłby decyzję o warunkach zabudowy. Przyczyny braku takiej decyzji, abstrahując od znaczenia tej okoliczności, mógł zaś podać w drodze pisma, czego nie uczynił ani przed wydaniem zaskarżonego wyroku, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zaakcentować jednak przede wszystkim trzeba, że teza, według której, w postępowaniu sądowym należało ustalić, w drodze przesłuchania skarżącego, przyczyny nieuzyskania przezeń decyzji o warunkach zabudowy, nie jest skuteczna.

Sprawa była rozpoznawana przez Sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym. Z posiedzenia niejawnego nie sporządza się protokołu. Nie oznacza to, że sąd rozpoznający skargę nie może odpowiednio zastosować art. 106 § 3 P.p.s.a. Nadto, w takiej sytuacji procesowej, tzn. w razie wyrokowania na posiedzeniu niejawnym, tak samo jak w przypadku orzekania na rozprawie, obowiązuje norma zawarta w dyspozycji z art. 133 § 1 P.p.s.a., orzekania na podstawie akt sprawy. Wynika z niej przede wszystkim obowiązek uwzględnienia materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na ocenę legalności według stanu prawnego z daty wydania ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego. Jest jednak niewątpliwe, że sąd orzekający ma obowiązek zapoznania się z aktami sądowymi, w tym także ze skargą. Wynika to także z art. 141 § 4 P.p.s.a., który zobowiązuje sąd m.in. do zwięzłego przedstawienia stanu sprawy.

Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oznaczało niezbadanie w jakimkolwiek zakresie stanu faktycznego. Nie uniemożliwiało także zastosowania art. 106 § 3 P.p.s.a., a więc powołania dodatkowych dowodów.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zapoznał się z dołączonym do skargi wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze nie złożono wniosku o odebranie od skarżącego dodatkowych wyjaśnień. Niezależnie od tego, w okresie kilku miesięcy po wniesieniu skargi, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, skarżący miał możliwość sformułowania na piśmie wyjaśnień. Mógł także uzupełnić twierdzenia skargi poprzez wskazanie podstawy prawnej i faktycznej swych żądań i wniosków.

Zauważyć warto, że informację o skierowaniu sprawy do załatwienia na posiedzeniu niejawnym doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 13 stycznia 2021 r. Posiedzenie niejawne wyznaczono na dzień 24 lutego 2021 r. Informację o dacie posiedzenia niejawnego można było uzyskać poprzez BIP WSA w Gdańsku, o czym strony zostały powiadomione wraz z informacją skierowaniu sprawy do załatwienia na posiedzeniu niejawnym.

Konieczne jest nadto spostrzeżenie, że opisy naruszenia norm z zakresu postępowania wyjaśniającego, sformułowane w omawianych zarzutach wskazują na błędne rozumienie przez skarżącego funkcji postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. Celem tego postępowania nie jest dokonywanie ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Dowody przeprowadzone w warunkach art. 106 § 3 P.p.s.a. są jednym z instrumentów umożliwiających ocenę, czy organy administracji państwowej ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom (patrz: Hanna Knysiak-Sudyka [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. T. Wosia, WK 2016, pkt 6 do art. 106; wyrok NSA z dnia 14 lutego 1984 r., sygn. akt SA/Wr 765/83, ONSA 1984/1/14).

Kolejny raz powtórzyć należy, że istotny z punktu widzenia prawa materialnego fakt nieuzyskania przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy terenu, jest bezsporny. Podkreślić trzeba, że mimo złożenia wniosku w dniu 5 maja 2019 r., skarżący pośrednio przyznał w skardze, że nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy.

Pomijając zaś nawet powyższą argumentację, skonstatować można, że błędna jest teza kasacji, według której, okoliczność w postaci przyczyny nieuzyskania decyzji o warunkach zabudowy, miała w niniejszej sprawie istotne znaczenie.

W konsekwencji, nie są zasadne zarzuty II lit. b i f skargi kasacyjnej także w aspekcie uniemożliwienia skarżącemu, na skutek przeprowadzenia posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy, złożenie wyjaśnień co do przyczyn braku decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy wyznaczonych zaskarżoną decyzją. Nie ograniczył się do zarzutów i wniosków skargi. Bezzasadny jest więc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a., oznaczony jako punkt II lit. e skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.