Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3357/24 w zakresie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 15 października 2024 r. nr POD.503.233.2021.KSI.10 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 15 października 2024 r. nr POD.503.233.2021.KSI.10 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, skarżący R. N. wystąpił z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek skarżący wskazał, że za jego zasadnością przemawia niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w postaci: utraty płynności finansowej, koszty utrzymania zamkniętej apteki, konieczność natychmiastowej spłaty kredytu kupieckiego, łączne koszty zaprzestania działalności apteki, łączne koszty uwzględniające wszystkie pozycje kosztowe. Wskazał również na nieodwracalne skutki wykonania decyzji, tj. przeterminowanie produktów leczniczych i ryzyko trwałej utraty pacjentów i personelu apteki. Do skargi skarżący załączył dokumenty na poparcie wniosku.

Pismem procesowym z dnia 27 listopada 2024 r. skarżący uzupełnił skargę, w tym argumentację wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Skarżący podniósł, że za uwzględnieniem wniosku przemawiają następujące okoliczności: utrudnienie dostępu do apteki lokalnej społeczności, konieczność zwolnienia pracowników, trudność w ewentualnym odzyskaniu pozycji rynkowej w miejscowości, wysokie koszty w czasie niefunkcjonowania apteki, utrata płynności finansowej, konieczność spłaty kredytu kupieckiego po zaprzestaniu działalności, koszt utylizacji magazynu apteki, konieczność ponoszenia wysokich kosztów stałych (koszty: najmu, ogrzewania, energii elektrycznej, opłaty handlowej, obsługi skomputeryzowanego systemu aptecznego, usług telekomunikacyjnych, materiałów biurowych, obsługi księgowej, pracownicze). Łącznie według szacunków skarżącego, suma kosztów i utraconych korzyści (braku możliwości realizacji sprzedaży) wynoszą 4 259 071 zł rocznie. Powyższe rodzi zdaniem skarżącego ryzyko konieczności ogłoszenia upadłości. Do pisma skarżący załączył dokumenty na poparcie przedstawionych argumentów.

Odpowiadając na skargę, Główny Inspektor Sanitarny wniósł m.in. o odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu administracji podstawami wstrzymania wykonania decyzji nie mogą być okoliczności wskazujące typowe skutki wykonania decyzji cofającej zezwolenie. Wskazał, że utrata korzyści, czy konieczność zwolnienia pracowników stanowią normalne następstwa tego typu decyzji. Organ podniósł, że skarżący do wniosku nie dołączył istotnych dowodów obrazujących jego sytuację finansową, tj. rachunku zysków i strat, wyciągów z rachunków bankowych, stanu kas, czy deklaracji podatkowych. Skarżący podał tylko dowody dotyczące zobowiązań. Następnie organ podniósł, że skarżący prowadzi jeszcze inną aptekę w Warszawie i jak wynika z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej prowadzi również szereg innych działalności, co jest istotne dla oceny sytuacji finansowej skarżącego. Ponadto zdaniem organu dołączone do wniosku faktury i potwierdzenia przelewów nie pozwalają na ustalenie faktycznych kosztów związanych z apteką, ponieważ jako nabywca usługi jest na nich wskazany skarżący wraz z adresem innym, niż apteka objęta decyzją, lub brak jest na nich w ogóle adresu nabywcy (dot. dokumentów: zakupy biurowe porządkowe do apteki, telefon play, sysnet informatycy, G. op. zakupowa mies., księgowość). Zdaniem organu dokumenty te mogą dotyczyć innych działalności skarżącego i zawyżają wartość wskazanych przez niego kosztów.

W piśmie procesowym z dnia 4 grudnia 2024 r. Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał dotychczasowe argumenty przemawiające za odmową wstrzymania wykonania decyzji i przedstawił ich uzupełnienie. Organ wskazał, że skarżący jest dyrektorem w spółce prowadzącej szereg działalności biznesowych. Organ podniósł, że przedstawione przez skarżącego faktury VAT dotyczące kosztów oleju opałowego, najmu lokalu, energii elektrycznej zostały wystawione przez spółkę z tożsamym numerem NIP, jak ten wspomnianej spółki, w której skarżący jest dyrektorem. Dodatkowo organ podniósł, że z przedstawionej przez skarżącego listy płac nie wynika, że wskazani w niej pracownicy rzeczywiście byli pracownikami apteki, której dotyczy decyzja. Organ poddał w wątpliwość, że w tej aptece pracowało 19 osób, podczas gdy była ona czynna 6 dni w tygodniu.

Pismem z dnia 28 listopada 2024 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wstąpił do postępowania w zakresie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, przedstawił swoje stanowisko oraz wniósł o jej wstrzymanie.

W piśmie procesowym z dnia 17 grudnia 2024 r. skarżący wskazał, że jeśli apteka nie wznowi działalności przed końcem 2024 r., to utraci dotychczasowe warunki handlowe i udział w realizacji tzw. kontraktów, co spowoduje wzrost cen nabywanych towarów. Dodał, że każdy dzień roboczy zamknięcia apteki kosztuje skarżącego już 26 550 zł, a miesięczne zobowiązania przedsiębiorstwa wynoszą ponad 50 tys. zł netto, przy czym dochód za rok poprzedni wyniósł 39 tys. zł, co doprowadzić może do bankructwa całego przedsiębiorstwa. Skarżący wskazał, że apteka w G. jest jego głównym źródłem utrzymania, natomiast nie pobierał i nie pobiera wynagrodzenia z H. Prosta Spółka Akcyjna. Do pisma skarżący załączył dokumenty na poparcie przedstawionych argumentów.

W piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2025 r. skarżący podał, że dalsze ponoszenie wydatków spowoduje ogłoszenie bankructwa na dzień 25 lutego 2025 r. poprzez całkowity brak możliwości regulowania zobowiązań oraz, że zamknięcie apteki generuje koszty całkowite na poziomie 2 286 000 zł w ciągu czterech miesięcy od zamknięcia. Wskazał również, że ze względu na inwestycje dochód w roku ubiegłym wyniósł tylko 39 tys. zł przy obrocie rocznym ponad 4 000 000 zł.

Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 3357/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 15 października 2024 r. znak POD.503.233.2021.KSI.10 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oraz decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 20 lipca 2021 r. nr WIF.WA.II.8520.5.4.2020.MA.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że wniosek skarżącego zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie był kluczowy jej charakter, który co do zasady powoduje skutek prawno-materialny w postaci wstrzymania działalności apteki (cofnięcie zezwolenia na jej prowadzenie). Istotne zdaniem Sądu były powołane w uzasadnieniu wniosku szczególne okoliczności jak i znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, które w sposób wystraczający uprawdopodobniały przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu I instancji skarżący szeroko uzasadnił wniosek i uprawdopodobnił, że w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd podniósł, że zastosowanie ochrony tymczasowej nie wymaga przedstawienia dowodu na to, że rzeczywiście przesłanki się ziszczą w skutek wykonania decyzji – gdyż są to zdarzenia przyszłe i jako takie nie mają przymiotu pewności, a jedynie uprawdopodobnienia ich zaistnienia. Wystarczające jest wykazanie okoliczności, że wydanie decyzji ostatecznych cofających zezwolenie na prowadzenie apteki w danym stanie faktycznym doprowadzi do sytuacji nieodwracalnej w przypadku późniejszego uwzględnienia skargi.

Jak wynikało z dołączonych do wniosku informacji księgowych, zawartych przez skarżącego stałych umów związanych z prowadzoną działalnością oraz z zestawienia stanu magazynowego, wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej może spowodować zdaniem Sądu I instancji dla skarżącego trudne do odwrócenia skutki.

Sąd I instancji uznał, że za uwzględnieniem wniosku przemawiały takie okoliczności, jak trudności w ponownym pozyskaniu pracowników punktów aptecznych na terenie gminy G., jak i trudne do odwrócenia skutki związane z utylizacją znacznej ilości produktów leczniczych (o wartości 393 384,96 zł). Zdaniem Sądu I instancji skarżący uprawdopodobnił, że natychmiastowe zaprzestanie prowadzenia apteki oznacza dla niego utratę przychodów i płynności finansowej, przy jednoczesnym ponoszeniu stałych kosztów utrzymania działalności. Skarżący nadesłał dokumenty potwierdzające wysokość stałych kosztów oraz kosztów utylizacji posiadanych leków.

W rekapitulacji Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarżący uprawdopodobnił, że w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Główny Inspektor Sanitarny, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymanie wykonania decyzji. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, organ administracji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji pomimo, że wniosek strony skarżącej nie miał usprawiedliwionych podstaw. Ponadto zarzucono naruszenie art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w oparciu o które dokumenty i wyjaśnienia skarżącego Sąd uznał, że skarżący uprawdopodobnił, że w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy jednoczesnym ogólnym stwierdzeniu Sądu, że "wystarczające uprawdopodobnienie stanowi w tej kwestii wykazanie okoliczności, iż wydanie decyzji ostatecznych cofających zezwolenie na prowadzenie apteki w danym stanie faktycznym doprowadzi do sytuacji nieodwracalnej w przypadku późniejszego uwzględnienia skargi"; brak szczegółowego uzasadnienia Sądu w tym zakresie nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie.

Odpowiadając na zażalenie skarżący wniósł o oddalenie go w całości, utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 3 marca 2025 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców przedstawił swoje stanowisko oraz wniósł o oddalenie zażalenia w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie jest zasadne i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji służy ochronie tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby wywołać decyzja ostateczna, zanim zostanie przeprowadzona sądowoadministracyjna kontrola jej legalności. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, okoliczności i faktów, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 marca 2024 r., sygn. I GZ 321/24; 26 listopada 2007 r., sygn. II FZ 338/07; 10 maja 2011 r., sygn. II FZ 106/11; 28 września 2011 r., sygn. I FZ 219/11).

W tej mierze, z ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., pierwsza z wymienionych przesłanek – mianowicie, przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody – aktualizuje się w odniesieniu do szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego, co nastąpi w wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (zob. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04; zob. również, jako jedne z wielu, np. postanowienia NSA z dnia: 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GZ 94/23; 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GZ 149/23; 7 grudnia 2022 r., sygn. akt III FZ 648/12). Spowodowanie zaś trudnych do odwrócenia skutków odnosi się do takich skutków prawnej lub faktycznej natury, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10).

Wskazać również należy, że dla wykazania wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony lub sam wniosek złożony w skardze. Wniosek ten musi zostać uzasadniony, a jego uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności stanowiących podstawę oceny, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności – z uwagi właśnie na te okoliczności – jest uzasadnione (zob. np. postanowienia NSA z dnia: 28 lipca 2009 r., sygn. akt I FSK 450/09; 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GZ 76/22; 23 czerwca 2023 r., sygn. akt I FZ 198/23 i przywołane tam orzecznictwo oraz z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II GZ 6/23).

Podnieść również należy, że w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. funkcja uzasadnienia wyroku – a zgodnie z art. 166 p.p.s.a. również uzasadnienia postanowienia - wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie środka zaskarżenia, jego kontroli. Jak przyjęto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ogólnikowe uzasadnienie stanowi uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a co za tym idzie – pozbawia ją możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 r., I FSK 550/05).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na bliżej nieskonkretyzowanych okolicznościach, które wystąpiły albo miałyby nastąpić w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji, tj. trudnościach w ponownym pozyskaniu pracowników punktów aptecznych na terenie gminy G., trudnych do odwrócenia skutkach związanych z utylizacją znacznej ilości produktów leczniczych, utracie przychodów i płynności finansowej, przy jednoczesnym ponoszeniu stałych kosztów utrzymania działalności. Jednakże Sąd I instancji nie wyjaśnił szczegółowo motywów rozstrzygnięcia, tj. jakie konkretne właściwości stanów lub zdarzeń przedstawionych we wniosku miałyby świadczyć o realnym zaistnieniu niebezpieczeństwa powstania znacznej szkody lub trudno odwracalnych (nieodwracalnych) skutków.

Ponadto Sąd I instancji nie odniósł się do wyjaśnień organu administracji zawartych w pismach procesowych (odpowiedź na skargę oraz pismo z dnia 4 grudnia 2024 r.), który negował związek niektórych z przedstawionych przez wnioskodawcę okoliczności z wystąpieniem przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Ustalenia faktyczne i rozważania prawne Sądu należy uznać zatem za niewystarczające do stwierdzenia, że kompetencja określona w art. 61 § 3 p.p.s.a. została wykonana w granicach dopuszczonej przez prawo swobody orzeczniczej.

W świetle powyższego i nie przesądzając jednocześnie o zasadności oraz potrzebie udzielenia stronie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, należałoby stwierdzić, że rozpatrując wniosek strony z dnia 18 listopada 2024 r. – uzupełniony pismami procesowymi skarżącego - ocenę przedstawionych w nim argumentów Sąd I instancji powinien przeprowadzić z perspektywy przesłanek art. 61 § 3 p.p.s.a., a co za tym idzie wykazania uprawdopodobnienia zaktualizowania się ich w odniesieniu do strony skarżącej, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia, które czynić powinno zadość wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W związku z powyższym, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.