Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B. S na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta C., działając na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. – zwanej dalej "prawo budowlane") w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn zm., dalej jako "k.p.a."), zatwierdził inwestorom D. i B. S. projekt budowlany dotyczący rozbudowy budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...], przy ul. [...] w C. – o zewnętrzną klatkę schodową, a także zezwolił inwestorom na przebudowę istniejącej zewnętrznej klatki schodowej oraz nałożył na nich obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że w dniu [...] czerwca 2012 r. zostało z urzędu wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych przez inwestorów w budynku mieszkalnym na wskazanej wyżej nieruchomości. W dniu [...] lipca 2012 r. pracownicy organu nadzoru budowlanego przeprowadzili oględziny podczas których stwierdzili, że do lokalu mieszkalnego znajdującego się na pierwszym piętrze budynku wykonano schody zewnętrzne o konstrukcji żelbetowej. Inwestycja ta została zrealizowana w 1997 r. we własnym zakresie, bez uzyskania pozwolenia na budowę.

Ponieważ prace zostały wykonane bez odpowiedniego nadzoru oraz pozwolenia na budowę, czyli w warunkach samowoli budowlanej, zaistniały wątpliwości odnośnie stanu technicznego dobudowanej do budynku zewnętrznej klatki schodowej. Z tego względu organ postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia oceny prawidłowości wykonania rozbudowy budynku mieszkalnego o zewnętrzną klatkę schodową. W odpowiedzi przedłożono ocenę techniczną sporządzoną przez uprawnionego inżyniera budownictwa, z której wynika, że schody nie spełniają warunków Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), z uwagi na niezgodną szerokość biegów schodowych z obowiązującymi przepisami, co rodzi konieczność opracowania dokumentacji technicznej dotyczącej przebudowy schodów zewnętrznych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie tej stwierdzono również, iż prace związane z wykonaniem schodów nie zostały zakończone, ze względu na brak barierki przy oknie na poziomie spocznika, pomiędzy parterem a piętrem. W takich okolicznościach inwestor został zobowiązany do przedstawienia odpowiednich dokumentów w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i dokumenty takie zostały dostarczone, co w procesie legalizacyjnym pozwoliło organowi na wydanie wskazanej na wstępie decyzji i nałożenie na inwestorów określonych w niej obowiązków.

Po rozpoznaniu odwołania B. S. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji, w tym to, że inwestycja była realizowana w 1997 r. i nie została zakończona, istotne jest, że miała ona miejsce bez uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem w warunkach samowoli budowlanej. Z tego względu postępowanie było niewadliwe, gdyż zmierza do legalizacji samowoli budowlanej, a więc doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Przedłożenie przez inwestora żądanych dokumentów dało podstawę do zastosowania art. 48 ust. 5 prawa budowlanego w sytuacji, kiedy budowa – w świetle tych dokumentów – nie została ukończona. Rok budowy obiektu ustalony został przez organ I instancji podczas przesłuchania stron postępowania administracyjnego, z których sporządzono stosowne protokoły będące dokumentami urzędowymi. Nie może tego ustalenia zmienić zaś późniejsze i przemyślane przez stronę wskazywanie innej korzystniejszej dla niej wersji dotyczącej czasu realizacji inwestycji.

W skardze z dnia [...] stycznia 2014 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na wskazaną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., skarżąca B. S. wniosła o jej uchylenie i zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest § 52 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, poprzez brak jego zastosowania w sprawie;

2) naruszenie prawa procesowego, to jest:

. art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak podjęcia przez organ czynności w kierunku bezspornego ustalenia daty zakończenia inwestycji oraz poprzez jednostronność postępowania wyjaśniającego bez uwzględnienia jej słusznego interesu;

. art. 8 k.p.a., poprzez jednostronną interpretację wątpliwości w sprawie wyłącznie na jej niekorzyść;

. art. 15 k.p.a., poprzez ograniczenie się przez organ II instancji jedynie do zbadania poprawności działań podjętych przez organ I instancji;

. art. 10 k.p.a., poprzez brak wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w jej ocenie inwestycja polegająca na wybudowaniu zewnętrznej klatki schodowej została zrealizowana w roku 1993. Ustalenie daty realizacji inwestycji ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem w razie przyjęcia, że inwestycja została zrealizowana w 1993 r. zastosowanie do niej będzie miała ustawa Prawo budowlane z 1974 r. oraz rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zgodnie z jej zapisami minimalna szerokość użytkowa biegu chodów (w budynkach jednorodzinnych) wynosiła 0,8 m. W związku z tym wybudowane schody spełniały wymagania techniczne i nie ma potrzeby ich przebudowy, a organ I instancji winien zalegalizować samowolę budowlaną. Skarżąca powołała się na fakt sprzecznych oświadczeń co do daty wybudowania schodów (zewnętrznej klatki schodowej), składanych w trakcie przeprowadzanych oględzin przez strony oraz uczestników postępowania administracyjnego. Wskazała, że wraz z mężem złożyła zeznania pod wpływem sugestii pracownika prowadzącego postępowanie, który wprowadził ich w błąd i zastraszył. W ocenie skarżącej postępowanie odnośnie ustalenia daty wybudowania schodów zostało przeprowadzone wadliwie, czym naruszono przywołane w zarzutach skargi ogólne zasady postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zwrócił uwagę, że skarga powiela zarzuty odwołania, do których organ ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Trzeba w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę, że nie było ani w skardze, ani w toku całego postępowania administracyjnego kwestionowane to, że – między innymi – skarżąca B. S. jako inwestor dokonała w przeszłości dobudowy do istniejącego już budynku mieszkalnego schodów zewnętrznych o konstrukcji żelbetowej prowadzących do lokalu mieszkalnego usytuowanego na pierwszym piętrze tego budynku, na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej przy ul. [...] w C. – w warunkach samowoli budowlanej, polegającej na braku uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W omawianym przypadku na zrealizowanie tego rodzaju inwestycji pozwolenie na budowę wymagane było zarówno na podstawie obecnie obowiązującego art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej jako "prawo budowlane"), jak też na podstawie nieobowiązującego już art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Dla oceny zatem, czy w okolicznościach tej sprawy chodzi o samowolę budowlaną, okres jej realizacji nie miał znaczenia.

Ustalenie zatem, że przedmiotowa inwestycja stanowiła samowolę budowlaną jest prawidłowe i bezsporne oraz stanowiło podstawę tego, aby przeprowadzić przewidziany prawem proces jej sanowania (legalizacji), a więc doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ tryb przeprowadzenia legalizacji samowoli budowlanej, który jest przedmiotem tej skargi, uzależniony jest zaś od okresu w jakim inwestycja miała miejsce, wpływa bowiem na reguły, które winny zostać w takim przypadku zastosowane, to należy zaakcentować, że elementarną kwestią dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji były ustalenia faktyczne w tym zakresie (dotyczące m.in. okresu realizacji inwestycji). Tego rodzaju ustalenia faktyczne determinowały bowiem tryb postępowania legalizacyjnego, albo na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., albo na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r.

Wynika to z tego, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, w odniesieniu do obiektów budowlanych, które powstały przed dniem 1 stycznia 1995 r. w warunkach samowoli budowlanej (lub wobec których wszczęto postępowanie administracyjne przed tą datą), na mocy przepisów art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nie ma zastosowania przepis art. 48 tej ustawy, mają natomiast zastosowanie przepisy dotychczasowe, czyli ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Jeżeli zaś inwestycja miała miejsce po dniu 1 stycznia 1995 r., wówczas stosuje się reguły przewidziane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w tym przepis art. 48 tej ustawy.

Prowadzone przez organy postępowanie w omawianym zakresie, w tym dokonane w tej sprawie ustalenia faktyczne nie są dotknięte wadami, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania.

Organy prawidłowo ustaliły, że inwestycja została zrealizowana w 1997 r., choć nie została zakończona, z uwagi na brak barierki przy oknie na poziomie spocznika, pomiędzy parterem a piętrem. Ustalenia w tym zakresie zostały należycie udokumentowane, ocenione i uzasadnione zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., co oznacza, że zawarte w skardze zarzuty nie są zasadne. W świetle tych niewadliwych ustaleń uzasadnione było stosowanie reguł legalizacji określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w tym przepis art. 48 tej ustawy. Tym samym nie był również uzasadniony zarzut naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, gdyż w tej sprawie nie było podstaw do stosowania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane oraz Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Według art. 48 ust. 2, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

– właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Zgodnie z art. 48 ust. 3 prawa budowlanego, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 prawa budowlanego).

Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 prawa budowlanego).

W niniejszej sprawie inwestor, celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. został wezwany do przedłożenia oceny technicznej prawidłowości wykonania rozbudowy budynku mieszkalnego o zewnętrzną klatkę schodową (k. 39 akt administracyjnych). Postanowienie to nie było przedmiotem zaskarżenia. Inwestor spełnił ten obowiązek przedkładając w dniu [...] października 2012 r. ocenę techniczną mgr inż. J. K. (k. 45-57 akt adm.), którą następnie uzupełniono w dniu 21 listopada 2012 r. (k. 66-68 akt adm.) i 20 grudnia 2012 r. (k. 79-88). Z przełożonej opinii wynika, że będące przedmiotem postępowania schody nie spełniają warunków Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), z uwagi na niezgodną szerokość biegów schodowych z przepisami oraz koniecznością opracowania dokumentacji technicznej dotyczącej przebudowy schodów zewnętrznych zgodnie z obowiązującym prawem. W opinii tej stwierdzono również, iż prace związane z wykonaniem przedmiotowych schodów nie zostały zakończone, a w ostatnim z uzupełnień znalazło się odnotowane oświadczenie inwestora odnośnie okresu realizacji inwestycji wskazujące na 1993 r., co w okolicznościach tej sprawy wskazuje, że trafnie organy obu instancji ustaleń w tym zakresie dokonały na podstawie innych wiarygodnych dowodów, a przede wszystkim pierwotnych wyjaśnień samej skarżącej.

W prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C. posłużył się również środkiem dowodowym w postaci oględzin przeprowadzonych dnia [...] lipca 2012 r. na działce nr [...], przy ul. [...] w C., z których sporządzono protokół odczytany skarżącej B. S., na którym złożyła ona swój podpis. Z przeprowadzonych oględzin wynika, że inwestycja nie została ukończona, gdyż przy schodach stanowiących zewnętrzną klatkę schodową stwierdzono brak balustrady na drugim spoczniku na odcinku 0,4 m (protokół oględzin – k. 8 akt adm.). Nieprawdziwy jest zatem zawarty w skardze zarzut, że okoliczność braku barierki organ przyjął wyłącznie na podstawie sporządzonej opinii technicznej mgr inż. J. K., co swoją drogą, zgodnie z obowiązującą na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów przez organ oraz zasadą prawdy materialnej, mogłoby zostać uznane za wystarczające dla stwierdzenia tego faktu.

Skarżąca zakwestionowała poprawność oceny dokonanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] odnośnie tego, że decyzja organu I instancji została wydana niewadliwie, zarzucając w szczególności wadliwość przeprowadzonego w toku legalizacji samowoli budowlanej postępowania dowodowego. Tymczasem jak już wyjaśniono, niewadliwie dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy ustalenia faktyczne, w tym wskazujące na rok 1997 jako okres realizacji samowolnej inwestycji, doprowadziły organy obu instancji do prawidłowych wniosków odnośnie podstaw prawnych, jakie należało stosować w procesie legalizacyjnym.

Przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym jest badanie zgodności ostatecznej decyzji administracyjnej z prawem obowiązującym w chwili wydania decyzji. Dla organu wydającego decyzję miarodajny jest – co do zasady –stan prawny z chwili jej wydania. Decyzja została wydane na podstawie 49 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 49 ust. 1 ustawy (co w niniejszej sprawie nastąpiło, bowiem skarżąca przedłożyła przewidziane prawem dokumenty), właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót.

Wydanie decyzji na tej podstawie było zatem prawidłowe w sytuacji, kiedy inwestycja nie była zakończona, a dopuszczalna szerokość użytkowa schodów, które zostały samowolnie wybudowane i podlegają legalizacji jest zbyt mała. Dlatego celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem winny zostać one przebudowane w taki sposób, aby odpowiadały wymogom § 68 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zatem szerokość użytkowa schodów zewnętrznych do budynku powinna w tym przypadku wynosić co najmniej 1,2 m. Jak wynika z opisu technicznego sporządzającego opinię techniczną, szerokość biegu wynosi do 100 cm w konstrukcji, a pomiędzy barierkami 90 cm, tak więc organ nie mógł dokonać legalizacji takiego stanu, bez nałożenia na inwestora określonych decyzją obowiązków. Należy również dodać, że skarżąca nie kwestionowała poprawności opinii technicznej mgr inż. J. K. w przedstawionym zakresie.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie dopatrzył się też innego rodzaju naruszeń prawa przez organy prowadzące postępowanie, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji stwierdzić należało, iż w okolicznościach tej sprawy nie było podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wprawdzie zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czego w tej sprawie zaniechano, jednakże uchybienie to nie wpłynęło na wynik sprawy. Należało bowiem uwzględnić, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia tego przepisu, poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Tego skarżąca w ogóle nawet nie próbowała wykazać, a w prowadzonym postępowaniu brała aktywny udział.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).