Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - skargę oddala -

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania J.G. (dalej: "Skarżąca"), od decyzji Wójta Gminy (dalej: "Wójt") z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Budowa parkingu przy budynku Urzędu Gminy wraz z infrastrukturą na działkach nr [...] i [...] dla Gminy" – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje.

W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Wójt ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i wskazano, że planowane przedsięwzięcie leży na terenie, gdzie brak obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że inwestycja jest funkcjonalnie powiązaną i niezbędną dla funkcjonowania Urzędu Gminy. W odwołaniu Skarżącą podniosła brak posiadania przez inwestora zgody na dysponowanie prawem własności do gruntów objętych postępowaniem. Wskazała nadto, że miejsca na istniejącym parkingu nie są zajmowane w 100 procentach.

Kolegium, opisaną na wstępie decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4 oraz art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Mając na uwadze dotychczasowy tok postępowania, w tym wyrok WSA z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. II SA/Rz 687/18 Kolegium stwierdziło, że zasadniczą kwestią było ustalenie, czy budowa parkingu dla Urzędu Gminy wpisuje się w regulację inwestycji celu publicznego. Prawidłowo wykonana przez Wójta analiza porównawcza dotycząca rzeczywistej liczby miejsc parkingowych i faktycznego zapotrzebowania na miejsca parkingowe wykazała nasycenie budynkami użyteczności publicznej i deficyt miejsc parkingowych. Inwestor wskazał, iż teren planowany pod inwestycję stanowi zaplecze logistyczne urzędu i jest związany funkcjonalnie z zadaniami wykonywanymi przez organ administracji, przez stworzenie miejsc parkingowych dla pracowników i klientów urzędu. W ocenie Kolegium, taki charakter planowanego zadania inwestycyjnego wpisuje się w definicję celu publicznego określonego w art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, dalej: "u.g.n.") stanowiącego, że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, uczelni publicznych, federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki, o których mowa w art. 165 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668, ze zm.), szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo- wychowawczych, obiektów sportowych. Wójt dla oceny wniosku sporządził prawidłową analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu zawierającą kompletne wyjaśnienie parametrów przewidzianej inwestycji a stan faktyczny i prawny został w postępowaniu ustalony poprawnie. Analiza wniosku wskazuje, iż inwestor przewidział miejsca postojowe dla zabezpieczenia funkcjonowania Urzędu Gminy, co uzasadnia inwestycję publiczną na planowanym terenie. W konkluzji Kolegium wskazało, że w postępowaniu toczącym się na wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ani też rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). W toku prowadzonego postępowania nie ustalono również, aby planowane zamierzenie skutkowało szkodliwością dla zdrowia i życia ludzi. Przedsięwzięcie nie należy do instalacji, dla których wymagane jest wydanie decyzji środowiskowej.

Skarżąca w skardze podtrzymała uprzednio wyrażane stanowisko, że jest właścicielką działki, na której już jest zbudowany parking. Organy nie wyjaśniły tej kwestii. Gmina upatruje źródła prawa własności działki nr [...] w umowie zamiany z [...] września 2017 r., przy czym Skarżąca nie ma wiedzy na temat drugiej strony tej umowy i dokumentów dotyczących zamiany. Skarżąca przez lata użytkowała działkę i płaciła podatki. Wbrew stanowisku Kolegium stan faktyczny i prawny nie został w postępowaniu ustalony poprawnie. W piśmie z [...] września 2020 r. Skarżąca podtrzymała stanowisko w zakresie spornych okoliczności a to pozbawienia jej własności działek objętych wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest nieuzasadniona.

I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. Gmina (inwestor) zwróciła się do Wójta z wnioskiem o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie parkingu przy budynku Urzędu Gminy wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości S. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], Wójt ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Decyzja ta została w postępowaniu odwoławczym uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Ostatnia z wymienionych decyzji została następnie uchylona wyrokiem tut. Sądu z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 678/18. W uzasadnieniu Sąd wskazał na przepis art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 u.g.n. i stwierdził, że organy poprzestały jedynie na stwierdzeniu, że planowana budowa parkingu przy budynku urzędu gminy mieści się w katalogu celów publicznych z art. 6 u.g.n., bez szczegółowego określenia i konkretyzacji celu publicznego. Kwestia ta wymaga więc wyjaśnienia. Jeżeli natomiast chodzi o zarzuty Skarżącej dotyczące spornego statusu własnościowego działek o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...], to w tym zakresie Organy orzekające w sprawie – w razie ustalenia, że planowane przedsięwzięcie ma charakter inwestycji celu publicznego – zobligowane zostały do dokonania ich oceny. W następstwie uprawomocnienia się powołanego wyżej wyroku Kolegium, decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], uchyliło decyzję Wójta z dnia [...] marca 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla objętej wnioskiem inwestycji. Wskazano, że działka nr [...] przeznaczona pod budowę parkingu przylega bezpośrednio do działki nr [...], na której zlokalizowany jest budynek urzędu i stanowi jego zaplecze logistyczne i zapewne w tym celu została zakupiona. Cel publiczny polegający na budowie i utrzymywaniu pomieszczeń dla urzędów organów władzy wiąże się nierozerwalnie z koniecznością zapewnienia infrastruktury technicznej, drogowej i parkingowej umożliwiającej korzystanie z tych obiektów mieszkańcom, dla których są przeznaczone. Odnosząc się do wskazań wyroku WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 678/18 uznano, iż planowana inwestycja jest funkcjonalnie powiązana i niezbędna dla funkcjonowania Urzędu Gminy. Kolegium, po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję; rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi.

II. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: "P.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z przepisu tego wynika zakaz formułowania przez organy i sąd nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym oraz zobowiązanie do podporządkowania się im w pełnym zakresie. Ocena prawna może dotyczyć m.in. stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie administracyjnej. Z kolei wskazania są konsekwencją wyrażonej oceny prawnej odnośnie do dotychczasowego postępowania i zawierają wytyczne co do sposobu postępowania w przyszłości (tak NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 403/19).

III. Uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w sprawie sygn. II SA/Rz 678/18 organy badały czy budowa parkingu dla urzędu gminy stanowi realizację inwestycji celu publicznego. W tym celu wykonana została analiza porównawcza pomiędzy rzeczywistą ilością miejsc parkingowych w otoczeniu Urzędu Gminy, a faktycznym zapotrzebowaniem (z dnia [...] maja 2019 r.). Analiza wykazała nasycenie budynkami użyteczności publicznej (Urząd Gminy, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, Szkoła Podstawowa, Zakład Wodociągów i Kanalizacji, Centrum Usług Wodnych, Straż Gminna, Poczta, Bank) oraz deficyt miejsc parkingowych. Wykazano, że teren planowany pod inwestycję stanowi zaplecze logistyczne urzędu i jest związany funkcjonalnie z zadaniami wykonywanymi przez organ administracji, przez stworzenie miejsc parkingowych dla pracowników i klientów urzędu. W podsumowaniu analizy stwierdzono, że suma miejsc postojowych przeznaczonych do parkowania wynosi 67, co nie jest w stanie obsłużyć wszystkich pracowników okolicznych instytucji (łącznie 152 pracowników) oraz osób korzystających z tych instytucji, których łączna liczba kilkukrotnie przekracza dostępne miejsca parkingowe. Uwzględniając tę analizę organy zasadnie przyjęły, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie parkingu stanowi realizację inwestycji celu publicznego. W konsekwencji tych ustaleń, wobec braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych, prawidłowo ustaliły stan własnościowy działek objętych postępowaniem. Dla działki nr [...] własność wynika z aktualnego stanu ujawnionego w księdze wieczystej nr [...], natomiast w odniesieniu do działki nr [...] – z danych z ewidencji gruntów i budynków oraz zamkniętej księgi LWH nr [...] i aktu notarialnego objętego Rep. A nr [...].

W świetle powyższego Sąd stwierdza, że organy, zgodnie ze wskazanym art. 153 P.p.s.a., zastosowały się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku sygn. II SA/Rz 678/18. Poczynione ustalenia nie budzą żadnych wątpliwości, przy czym stwierdzenie to dotyczy zarówno charakteru zamierzenia (inwestycja celu publicznego), jak i stanu własnościowego działek objętych tych zamierzeniem. Jeśli chodzi o stan własnościowy przedmiotowych działek to Sąd stwierdza, że Skarżąca odmiennych twierdzeń od ustaleń organów, nie poparła żadnym dowodem. Tym samym przywołane wyżej dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych jednoznacznie wskazują, że formułowane w skardze wątpliwości i zarzuty, są niezasadne.

IV. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd, zgodnie z art. 145 P.p.s.a., zobowiązany jest do ich uchylenia, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził opisanych wyżej wad i naruszeń.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.