Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 829/22 w sprawie ze skargi A.Ł. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr WS-VI.7534.3.149.2021.BP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 829/22, oddalił skargę A.Ł., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na decyzję Wojewody Małopolskiego, zwanego dalej "Wojewodą", z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr WS-VI.7534.3.149.2021.BP, w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Od powyższego wyroku A.Ł. wywiodła skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi skarżącej i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi skarżącej i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji - Sąd I instancji błędnie nie uznał, że organ pierwszej i drugiej instancji niezasadnie odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], obręb [...] (mały) [...], mimo iż nieruchomość nie została wykorzystana na cel wskazany w wywłaszczeniu jakim zgodnie z umowa notarialną z dnia 15 września 1976 r. była budowa bloków mieszkalnych jakich nie wybudowano;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi skarżącej i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji - Sąd I instancji błędnie nie uznał, że organ pierwszej i drugiej instancji niezasadnie odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], obręb [...] (mały) [...], mimo iż nieruchomość nie została wykorzystana na cel wskazany w wywłaszczeniu jakim zgodnie z umowa notarialną z dnia 15 września 1976 r. była budowa bloków mieszkalnych jakich nie wybudowano.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi skarżącej i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi skarżącej i nieuchyleniu decyzji zaskarżonej przez skarżącą - Sąd I instancji błędnie nie uznał, że organ pierwszej i drugiej instancji niezasadnie odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], obręb [...] (mały) [...], mimo iż nieruchomość nie została wykorzystana na cel wskazany w wywłaszczeniu jakim zgodnie z umową notarialną z dnia 15 września 1976 r. była budowa bloków mieszkalnych jakich nie wybudowano;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi skarżącej i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji - Sąd I instancji błędnie nie uznał, że organ pierwszej i drugiej instancji niezasadnie odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], obręb [...] (mały) [...], mimo iż nieruchomość nie została wykorzystana na cel wskazany w wywłaszczeniu jakim zgodnie z umowa notarialną z dnia 15 września 1976 r. była budowa bloków mieszkalnych jakich nie wybudowano;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi skarżącej i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi skarżącej i nieuchyleniu decyzji zaskarżonej przez skarżącą - Sąd I instancji błędnie nie uznał, że organ pierwszej i drugiej instancji niezasadnie odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], obręb [...] (mały) [...], mimo iż nieruchomość nie została wykorzystana na cel wskazany w wywłaszczeniu jakim zgodnie z umową notarialną z dnia 15 września 1976 r. była budowa bloków mieszkalnych jakich nie wybudowano;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi skarżącej i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji - Sąd I instancji błędnie nie uznał, że organ pierwszej i drugiej instancji niezasadnie odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], obręb [...] (mały) [...], mimo iż nieruchomość nie została wykorzystana na cel wskazany w wywłaszczeniu jakim zgodnie z umowa notarialną z dnia 15 września 1976 r. była budowa bloków mieszkalnych jakich nie wybudowano;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi skarżącej i nieuchyleniu decyzji zaskarżonej przez skarżącą - Sąd Instancji błędnie nie uznał iż organ I i II instancji niezasadnie przyjął za podstawę ustaleń faktycznych co do celu wywłaszczenia planszę zespołu osiedli mieszkaniowych "[...]" i opracowanie Krakowskiego Biura Projektowo Badawczego Budownictwa Ogólnego a nie umowę notarialną z dnia 15 września 1976 r., mimo iż to ta umowa odnosiła się konkretnie do wywłaszczonej nieruchomości i to umowa winna być podstawą ustalenia jaki był cel wywłaszczenia tej działki.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie w razie zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 29 kwietnia 2022 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 30 czerwca 2021 r., znak: GN.I.ŁM.72211-308b/05, Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie treść zarzutów postawionych w obu grupach jest identyczna. W ocenie składu orzekającego, nie może być tak, że zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie posiadają identyczną treść jak zarzuty naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów opartych na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. godzi się jednak zauważyć, że jakkolwiek dwie postacie naruszenia prawa materialnego - przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie - w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 1610/23). Zarzucane postacie naruszenia prawa materialnego winny być wyraźnie wskazane i uzasadnione. Błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego obejmuje nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Natomiast gdy chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania, to przez wymieniony w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. "wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były - co trzeba podkreślić - na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny.

Treść zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej w obu grupach świadczy, że istota sporu sprowadza się do oceny tego, czy nieruchomość położona w K., oznaczona jako część działki nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], w granicach wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], obręb [...] (mały) [...] została wykorzystana zgodnie z celem, dla którego została ona wywłaszczona, a w konsekwencji - czy zasadnie odmówiono skarżącej zwrotu tej nieruchomości. Z tego względu zarzuty te zostaną rozpoznane łącznie.

W sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa działka stanowi własność Gminy Kraków i jest na niej ustanowione prawo użytkowania na rzecz K1. W umowie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 15 września 1976 r., Rep. [...], na podstawie której własność nabył Skarb Państwa wskazano, że działka ta leży na terenach przeznaczonych pod budowę bloków mieszkalnych zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan zagospodarowania osiedla [...], wydaną przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Krakowa z dnia 12 stycznia 1974 r., nr BUA-60/S/99/73. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że pomimo kwerendy w archiwach miejskich oraz w Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", nie udało się odnaleźć planu realizacyjnego wskazanej inwestycji, czy też innych dokumentów precyzujących cel wywłaszczenia. Wobec powyższego organ pierwszej instancji dokonał ustaleń na podstawie planszy podstawowej zespołu osiedli mieszkaniowych "[...]" oraz planszy użytkowania terenu zespołu osiedli mieszkaniowych [...] z października 1975 r., z których wynika, że na terenie osiedla przewidziano powstanie osiedlowego parku sportowego, który miał się znaleźć w centrum osiedla. Zaprojektowano także powstanie typowej dla każdego osiedla zabudowy wielorodzinnej w postaci bloków mieszkalnych, szkół, przedszkoli i innych obiektów. Na podstawie pozyskanych planów organ ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości planowano osiedlowy park sportowy z pasem zieleni pośrodku osiedla. Potwierdza to analiza zdjęć lotniczych, które wskazują, że przed wywłaszczeniem teren był zagospodarowany jako nieruchomości rolne, wraz z domami, których większość wyburzono w 1975 roku. Natomiast już w 1982 roku zrealizowano wysokie bloki mieszkalne, a na terenie w którym znajduje się wywłaszczona nieruchomość, widoczne były boiska trawiaste. Ponadto, na zdjęciu z 1982 roku widoczne są pozostałości po zburzonym budynku mieszkalnym (który z kolei jest widoczny na zdjęciu z 1975 roku). Podczas rozprawy administracyjnej ustalono jeszcze, że część zawnioskowanej do zwrotu działki stanowi obszar drogi wewnętrznej z kostki brukowej i trawnika, który służy celom komunikacyjnym dla osób korzystających z budynku położonego przy ul. [...]. Budynek wraz z otaczającym go terenem stanowi część osiedla mieszkaniowego.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut dotyczący wadliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w kontekście osiągnięcia celu wywłaszczenia. Okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone i ocenione w sposób kompletny i rzetelny w granicach materialnych sprawy wyznaczonych przepisami art. 136-137 u.g.n., co znalazło odzwierciedlenie w wielowątkowych uzasadnieniach zarówno decyzji, jak i wyroku, sporządzonych z pełnym poszanowaniem reguł wyznaczonych treścią art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w umowie sprzedaży zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, powinny być oceniane w procesie kontroli decyzji w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwzględnieniem standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili zawierania tej umowy, a nie z daty dokonywania tej kontroli. Standardy te odbiegały od poziomu dziś obowiązującego, bowiem w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia (nabycia nieruchomości) tym ogólniej mógł być on ujęty w umowie lub w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Dotyczy to zwłaszcza osiedli mieszkaniowych, które są traktowane jako swego rodzaju mikroorganizm urbanizacyjny, rządzący się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia trzeba brać pod uwagę kontekst czasu, w jakim był zatwierdzany plan zagospodarowania osiedla oraz to jaka była precyzja określania celu wywłaszczenia w latach 70. ubiegłego wieku. Istotna jest przyjęta koncepcja urbanistyczna, gdyż przez jej pryzmat należy patrzeć na realizację celu wywłaszczenia na konkretnej działce. Tak określony cel wywłaszczenia może mieścić w sobie wiele funkcji, które takie osiedle powinno spełniać. Ponadto nie można pomijać historycznych uwarunkowań oraz innych standardów prawnych, w których wydawano decyzje wywłaszczeniowe albo stosowne umowy. Jeżeli celem wywłaszczenia było osiedle mieszkaniowe, to nie jest konieczne ścisłe ustalenie celu wywłaszczenia w sensie ustalenia lokalizacji konkretnych obiektów (budynków, bloków) lub elementów infrastruktury, które miały powstać na nieruchomości wywłaszczanej. Dlatego też nawet pewne modyfikacje w ramach tak określonego celu wywłaszczenia nie zmieniają jego istoty. W konsekwencji – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – cel określony w umowie zawartej w dniu 15 września 1976 r., jako budowa bloków mieszkalnych należy interpretować – podobnie jak uczyniły to orzekające w sprawie organy i zaakceptował Sąd I instancji – w ten sposób, że na wywłaszczonych działkach miało powstać osiedle mieszkaniowe, a nie konkretnie blok mieszkalny. Realizacja osiedla mieszkaniowego oznacza, że teren osiedlowy nie musi być w całości pokryty inwestycjami budowlanymi o charakterze mieszkalnym. Tereny zielone, boiska i obiekty sportowe, obiekty handlowo-usługowe, parkingi, drogi wewnętrzne należy również zaliczyć do inwestycji osiedla mieszkaniowego stanowiących integralną jego część i służącą jego mieszkańcom. Dodatkowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci planszy zespołu osiedli mieszkaniowych "[...]" oraz opracowania Krakowskiego Biura Projektowo-Badawczego Budownictwa Ogólnego z 1975 r. wskazuje, że na przedmiotowej działce miał zostać zrealizowany pas zieleni, teren rekreacyjno-sportowy i boisko, która to infrastruktura – leżąca w centrum osiedla – miała służyć jego mieszkańcom. Jak wskazuje dokumentacja fotograficzna boisko powstało na wywłaszczonej nieruchomości co najmniej w 1982 r. Z tego względu sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego poprzez nieustalenie, że cel wywłaszczenia został osiągnięty okazały się chybione.

W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. Przepisy te nie mogły bowiem znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie skoro organy administracji prawidłowo ustaliły, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie 184 P.p.s.a.