Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 9 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 447/15 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestników A. Cz., A. Cz. i M. Cz. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 447/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę A. K., na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania jest budowa garażu na nieruchomości położonej w K., przy ul. [...] (działka 424/5), której właścicielem jest skarżący. Właściciel sąsiedniej nieruchomości A. C., zam. w K. przy ul. [...] podjął interwencję u Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach w sprawie oddziaływania nieruchomości A. K. na jego nieruchomość (ze względu na parkujące tam autobusy skarżącego). WIOŚ przekazał sprawę Wójtowi Gminy Porąbka, a ten ostatni Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Bielsku Białej.

Dnia 24 lutego 2009 r. zostały w sprawie przeprowadzone oględziny, z których wynika, iż dobudowany do budynku gospodarczego garaż na autobus został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej. Przeprowadzona została również rozprawa administracyjna.

PINB w Bielsku Białej, postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1a ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentacji niezbędnej do dokonania legalizacji spornego garażu tj. projektu budowlanego (łącznie z projektem zagospodarowania działki) oraz oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], PINB w Bielsku Białej ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25000 zł.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego PINB nie rozważył przede wszystkim kwestii legalności budynku, który podlegał rozbudowie i nadbudowie.

W trakcie ponownych oględzin przeprowadzonych, dnia 23 lipca 2013 r., PINB w Bielsku Białej ustalił, że na nieruchomości do budynku gospodarczego został dobudowany garaż o wysokości 4,04 m i wymiarach 13,68 m x 6.23 metrów. Od strony południowej jest zlokalizowany 2.1 m od granicy sąsiedniej nieruchomości. Sam budynek gospodarczy o wymiarach 6,77 m x 6,14 m został wybudowany w latach 1979/80, a garaż został rozbudowany o 4 metry w 1990 r. Właściciele sąsiednich nieruchomości oświadczyli zaś, że rozbudowa garażu miała miejsce w latach 2003-2004.

Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 3 marca 2014 r. A. C. oświadczył, że budowa tzw. "małego garażu" nastąpiła w latach 1984-85, zaś rozbudowa w 2004 r. W ramach postępowania wyjaśniającego przesłuchano 6 świadków, z których wszyscy, poza M. C. oświadczyli, że rozbudowa garażu nastąpiła w 1992 r. Przesłuchany na tę okoliczność inwestor oświadczył zaś, że garaż został dobudowany do budynku gospodarczego w 1978 r. zaś jego rozbudowa nastąpiła w 1992 r.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r., działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bielsku Białej nakazał A. K. wykonanie, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami przeróbki garażu zlokalizowanego na działce nr 424/5, robót polegających na zamurowaniu otworów okiennych w ścianie południowej, wzmocnienie stropodachu i wykonanie wentylacji zgodnie z załączonym do decyzji projektem budowlanego garażu w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się ww. decyzji.

Odwołanie od tej decyzji złożyli A. C., M. C. i A. C. Zarzucili naruszenie art. 7-8, 75 § 1, 77, 80, 84 § 1 K.p.a., art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji powinien przede wszystkim rozważyć, czy zaistniały przesłanki przewidziane w art. 37 ustawy, a dopiero po ich wykluczeniu, rozważyć możliwość legalizacji samowoli. Organ winien również wyjaśnić kwestię, czy w spornym garażu były prowadzone naprawy pojazdów wykorzystywanych przez inwestora do prowadzenia działalności gospodarczej oraz jednoznacznie ustalić daty rozbudowy spornego garażu.

W skardze na powyższą decyzje A. K. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia organu drugiej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu;

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 140 K.p.a. poprzez błędną ocenę okoliczności przedmiotowej sprawy w tym w zakresie prowadzenia w spornym garażu działalności gospodarczej oraz dat wykonywania robót budowlanych, które zostały ustalone w oparciu o zeznania świadków;

- art. 8 w zw. z art. 11 i 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niedostatecznie wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej decyzji.

Skarżący wniósł również o przeprowadzenie szeregu dowodów z dokumentów (faktur VAT) na okoliczność, iż napraw swojego taboru dokonywał poza garażem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. w przypadku samowoli budowlanej winien w pierwszym rzędzie dokonać oceny przesłanek określonych w art. 37 ustawy i dopiero w razie stwierdzenia, że w konkretnym przypadku one nie występują, może podjąć dalsze działania, zmierzające do legalizacji obiektu. Z akt administracyjnych wynika zaś jednoznacznie, że ustaleń takich organ pierwszej instancji nie dokonał. Nie mogą one być również przeprowadzone przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, już ta okoliczność uzasadniała wydanie orzeczenia kasatoryjnego

W ocenie Sądu, zasadne są również podniesione przez organ II instancji zarzuty dotyczące niewyjaśnienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bielsku Białej istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności oparcie się, w zakresie dokonywania ustalenia dat prowadzenia robót budowlanych, tylko na zeznaniach świadków (które zresztą nie są w pełni zgodne). Organ pierwszej instancji winien pogłębić ustalenia w tym zakresie, gdyż dopiero bezsporne ustalenie tych dat pozwoli ustalić, jakie przepisy winny zostać w sprawie zastosowane. Sąd uznał, że organ drugiej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na :

- braku ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podnoszonych w skardze, dotyczących chociażby oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ustalenia okoliczności stanu faktycznego, tudzież zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, które wskazywały wprost na bezzasadność stosowania art. 138 § 2 K.p.a. w odniesieniu do decyzji PINB z dnia [...] października 2014 r.;

- braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia dotyczącej w szczególności interpretacji przesłanek określonych w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a zwłaszcza polegającego na przyjęciu, iż organ nadzoru budowlanego I instancji nie dokonał oceny wystąpienia przesłanek określonych w ust. 1 pkt. 1 i 2 ww. przepisu, w sytuacji gdy w pierwotnej decyzji PINB w sposób wyraźny stwierdził, iż w przedmiotowym wypadku nie zachodzą okoliczności określone w tym przepisie, gdyż obiekt nie spowodował niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak również nie spowodował niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia;

- braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiającym się zwłaszcza w błędnym przyjęciu, iż organ I instancji nie dokonał ustaleń w zakresie okoliczności określonych w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w sytuacji gdy swoje spostrzeżenia i oceny zawarte w decyzji z dnia [...] października 2014 r., oparł min. na protokołach kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Katowicach, jak również odpowiednich dokumentach z Urzędu Gminy w Porąbce, które wydane zostały właśnie w następstwie ustalenia, iż obiekt, będący przedmiotem postępowania nie spowodował niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia;

- braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej nieuwzględnienia zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organ przepisów art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. art. 140 K.p.a.;

- braku ustosunkowania się przez Sąd do twierdzeń i dowodów zaprezentowanych w skardze, zgłoszono w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., a które wskazywały wprost na zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i błędność decyzji od której wniesiono skargę;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., mimo że decyzja organu wydana została naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 138 § 2 K.p.a., co wskazywały twierdzenia skargi, jak również zawnioskowane przez skarżącego dowody, które Sąd pominął;

3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a. polegające na zaniechaniu ustosunkowania się do zawnioskowanych w skardze dowodów z dokumentów, nieprzeprowadzenia dowodu z ich treści, w sytuacji gdy miały one istotne znaczenie w sprawie w tym sensie, iż potwierdzały prawidłowość stanowiska zajętego przez organ pierwszej instancji w decyzji PINB z dnia [...] października 2014 r., a jednocześnie wykazywały błędność rozumowania organu drugiej instancji;

w sytuacji gdy uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ich następstwie doszło do nieprawidłowej oceny stanowiska strony skarżącej odnośnie tego, że decyzja administracyjna narusza prawo.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że decyzja organu wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Najpierw odnotować należy, że organ odwoławczy stosował powołany przepis w brzmieniu obowiązującym do wejścia w życie przepisów art. 136 § 2-4 K.p.a. oraz art. 138 § 2a i 2b K.p.a. W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Niezależnie od pozostałych okoliczności, które mogłyby okazać się istotnymi z punktu widzenia prawa materialnego, w niniejszej sprawie konieczne jest na wstępie ustalenie daty wykonania robót budowlanych, w wyniku których doszło do powstania obiektu budowlanego będącego przedmiotem sprawy. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W przypadku rozbudowy obiektu budowlanego, co do zasady, za zakończenie budowy, w rozumieniu art. 103 ust. 2, przyjmuje się datę zakończenia rozbudowy obiektu budowlanego (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 837/15). Ustalenie tej okoliczności ma przesądzające znaczenie dla wyboru norm materialnoprawnych stanowiących podstawę orzekania. Ustalenie to musi być jednoznaczne. Tymczasem, w zakresie okresu dokonania rozbudowy garażu stanowisko organu pierwszej instancji nie było jasne. W jednym miejscu uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Bielskiego stwierdzono, ze nie udało się w sposób jednoznaczny ustalić terminu rozbudowy garażu. Druga wypowiedź organu w tej mierze polegała na wskazaniu, że organ uznał twierdzenia inwestora i świadków niespokrewnionych z inwestorem za bardziej wiarygodne oraz ustalił, że obiekt został rozbudowany w 1992 r. W dalszej argumentacji, w nawiązaniu do daty przebudowy budynku gospodarczo-garażowego i adaptacji pomieszczeń gospodarczych na cele mieszkalne przez A. C. (sąsiada skarżącego), organ stwierdził, że przebudowa ta i powstanie w rezultacie budynku mieszkalnego A. C nastąpiła na podstawie decyzji z dnia 27 lutego 2006 r., a więc znacznie później, niż budynek garażu, nawet gdyby przyjąć, że rozbudowa spornego garażu nastąpiła w 2004 r. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie odniesiono się do ustaleń rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 7 września 2009 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Bielsku-Białej, z udziałem A. K., A. C., M. C. i M. C., przed T. R. W protokole rozprawy znajduje się zapis, według którego A. K. oświadczył, że w 2004 r. garaż został powiększony przez wydłużenie o ok. 4 m oraz podwyższenie o ok. 1,5 m, bez pozwolenia na budowę.

W tej sytuacji stanowisko organu odwoławczego o naruszeniu przepisów postępowania i konieczności jednoznacznego ustalenia daty rozbudowy pozostaje w zgodzie z art. 138 § 2 K.p.a.

Organ odwoławczy trafnie zauważył również, że w ramach procedury z art. 37 oraz art. 40-42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa w przypadku wykluczenia okoliczności negatywnych określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. W przypadku obu przesłanek istotne znaczenie ma ustalenie rzeczywistej funkcji obiektu budowlanego. Skoro zatem w postępowaniu wyjaśniającym pojawiły się kontrowersje do rzeczywistej funkcji obiektu, należało przesądzić, z jakim obiektem mamy do czynienia: czy jest to garaż na autobus, czy jest to garaż pełniący także funkcję warsztatu, w którym wykonywane są naprawy pojazdów. Organ pierwszej instancji stwierdził kategorycznie, że obiekt spełnia wymagania wynikające z zapisów planu miejscowego, a także nie spowodował niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, jak również nie spowodował niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wypowiedź ta nie była jednak wynikiem rozważenia innej funkcji, niż funkcja garażowa. Organ pierwszej instancji nie brał innej funkcji, tj. warsztatowej, pod uwagę i nie wyjaśnił powodu, dla którego wykluczył tę funkcję. Nie odniósł się także do materiału dowodowego wskazującego na wykonywanie w garażu napraw pojazdów.

Ewentualne zastosowanie przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. powinno być zatem poprzedzone ustaleniami przyjmującymi bądź wykluczającymi funkcję warsztatową spornego obiektu budowlanego. Bez tych ustaleń, stwierdzenie braku przesłanek negatywnych z art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. było przedwczesne.

Dowody wnioskowane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mogą być przeprowadzone w ponownym postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Przypomnieć warto utrwalony pogląd, według którego, przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu (art. 106 § 3 P.p.s.a.) jest dopuszczalne w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem tego postępowania nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (patrz: wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSA i wsa 2006/2/45). Materiał dowodowy zebrany przez sąd administracyjny nie służy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, lecz weryfikacji kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy oraz prawidłowości opartych na nich ustaleń organu administracji publicznej w zakresie stanu faktycznego (A. Bińczyk, "O znaczeniu akt sprawy dla wyniku sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej", ZNSA 2013/3/ s. 125–137). Złożony w skardze do Sądu pierwszej instancji wniosek dowodowy, na okoliczność okazjonalnego charakteru wykonywanych w garażu napraw, w istocie zmierzał do wykazania, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym wymagał uzupełnienia.

W konsekwencji, aprobata Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dla decyzji kasacyjnej nie naruszała art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 138 § 2 K.p.a. Z powyższych uwag wynika również, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się do zawnioskowanych w skardze dokumentów. Od razu trzeba dodać, że zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a., w sytuacji, gdy nie przeprowadzono w postępowaniu sądowym żadnego dowodu z dokumentów jest bezprzedmiotowy (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06).

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy najpierw zauważyć, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39).

Takie stanowisko uzasadnienie zaskarżonego zawiera. Sąd pierwszej instancji, jak wynika z powyższych rozważań, wyraził akceptację dla oceny organu odwoławczego, który zakwestionował rezultaty ustaleń faktycznych dokonanych przez organ pierwszej instancji. To właśnie kwestie związane z ustaleniami faktycznymi, czyli konieczność przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, są istotą stanowiska organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji. Teza kasacji, według której, Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz ustalenia okoliczności stanu faktycznego jest więc bezpodstawna.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, dotyczącej w szczególności interpretacji przesłanek określonych w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd przedstawił stanowisko, zgodnie z którym, o podstawie rozstrzygnięcia będzie można mówić, gdy zostaną ustalone w sposób prawidłowy okoliczności warunkujące wybór podstawy materialnoprawnej usuwania samowoli budowlanej (art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. albo art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.). Sąd wskazał także na przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., zauważając, że w razie zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., podjęcie działań zmierzających do legalizacji obiektu będzie możliwe po stwierdzeniu braku przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2. Również więc w tym zakresie wywiązał się z obowiązku przedstawienia podstawy rozstrzygnięcia. Konieczne jest jeszcze stwierdzenie, że w sytuacji, gdy spór ma charakter procesowy, związany z brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, kwestie materialnoprawne mogą być przesądzone tylko w wymiarze niezbędnym dla oceny, w jakim zakresie, z uwagi na uwarunkowania materialnoprawne, ma być przeprowadzone (uzupełnione) postępowanie dowodowe.

Zarzuty polegające na niewłaściwym przedstawieniu podstawy rozstrzygnięcia dotyczą właściwie trafności wyroku, a tego rodzaju zagadnienia nie mogą być podnoszone z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nieusprawiedliwione są zarzuty braku ustosunkowania się do twierdzeń i zarzutów skargi. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia tak rozumiany obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi, podania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odmowa zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników postępowania wynika z tego, że przepisy art. 203 oraz art. 204 P.p.s.a. nie przewidują możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, który był uczestnikiem także w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

.