Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. T. i K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 879/14 w sprawie ze skargi I. T. i K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.

Sygn. I OSK 1046/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 879/14 oddalił skargę I. T. i K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...]Prezydent Miasta G. odmówił I.i K. T. przyznania pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego.

W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 104 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 1, art. 38 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2013, poz. 182 ze zm.). Organ uznał, że wnioskodawcy spełniają warunki przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego, w tym kryterium dochodowe. Jednak z zebranej dokumentacji wynika, że od dłuższego czasu rodzina nie wykorzystuje własnych możliwości i uprawnień. Do dnia orzekania nie została załatwiona sprawa świadczenia pielęgnacyjnego dla K. T. na córkę A. oraz zasiłku pielęgnacyjnego dla córki A. (wnioski zostały złożone w 2011 r. i powinny zostać uzupełnione o aktualne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności). Ponadto, opieka ze strony jednego członka rodziny nad pozostałą dwójką niepełnosprawnych członków rodziny jest wystarczająca. Tym samym córka M. mogłaby podjąć kroki w celu znalezienia zatrudnienia, chociaż brak tych działań tłumaczy oczekiwaniem na rozstrzygnięcie odwołania w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką I. T. (wniosek został złożony w 2012 r.).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. i I. T. wskazując, że w czteroosobowej rodzinie, trzy osoby są przewlekle chore, w tym dwie niepełnosprawne wymagające stałej opieki i leczenia. Odwołujący przede wszystkim zaprzeczyli, aby rodzina nie współpracowała w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej. Sprawa dotycząca ustalenia stopnia niepełnosprawności córki A.jest obecnie w sądzie, gdzie oczekuje na rozpatrzenie. Zatem nieprawdą jest, że córka posiada prawomocne orzeczenie o niepełnosprawności, gdyż wniesiono od niego odwołanie, córka nie stawiła się na komisję lekarską z powodu choroby, a fakt ten nie spowodował uprawomocnienia się orzeczenia. Niesłuszne są też zarzuty dotyczące braku współdziałania ze strony córki M., która opiekuje się chorą matką i dlatego nie może podjąć pracy zarobkowej. Córka M. oczekuje na rozstrzygnięcie w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, o które wystąpiła w związku ze sprawowaniem tej opieki. Tylko ona jedna z całej rodziny jest zdrowa, więc ciężar tej opieki spada na nią. Ponadto K. T. podał, że także choruje przewlekle, więc nie jest w stanie opiekować się dwiema osobami niepełnosprawnymi.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Uzasadniając decyzję kasacyjną organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji nie uzasadnił w sposób dostateczny i wyczerpujący, aby za odmową przyznania wnioskowanego świadczenia przemawiał brak współdziałania rodziny. Tylko jednoznaczne i wyczerpujące ustalenia mogą stanowić podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Takiego ustalenia wymaga rozstrzygnięcie kwestii świadczenia pielęgnacyjnego, o które wystąpiła córka M. w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Odnośnie wnioskowanego przez K. T. świadczenia pielęgnacyjnego na córkę A. oraz wniosku o zasiłek pielęgnacyjnego dla niej, to wobec posiadania informacji o prawomocnym zakończeniu postępowania w przedmiocie orzeczenia o niepełnosprawności A. T., organ powinien wydać rozstrzygnięcie uwzględniając tą okoliczność. Organ odwoławczy odwołał się również do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażonego w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 30/14 w analogicznych okolicznościach sprawy. Podsumowując organ stwierdził, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, zwłaszcza wobec zarzutów odwołania, wymaga poczynienia nie budzących wątpliwości ustaleń.

W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. i K. T. wskazali, że w sprawie nie występują żadne braki, które stanowiłyby przeszkodę dla przyznania zasiłku okresowego, a przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wydłuża okres, przez który członkowie rodziny nie otrzymują należnej pomocy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G.wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga jest niezasadna.

Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy trafnie wskazał, że zebrany materiał dowodowy w sprawie nie pozwala na dokonanie kontroli i oceny czy zasadnie odmówiono wnioskodawcom przyznania zasiłku okresowego. Przede wszystkim jednak organ ten prawidłowo podniósł, że organ I instancji nie uzasadnił w sposób dostateczny i wyczerpujący, iż za odmową przyznania wnioskowanego świadczenia przemawia brak współdziałania rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (co stanowi niewątpliwe naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a.). Jak podniósł organ odwoławczy przywołane w uzasadnieniu decyzji okoliczności wobec argumentów podniesionych w odwołaniu nie mogą świadczyć o zasadności decyzji, a tylko jednoznaczne i wyczerpujące ustalenia mogą stanowić podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że takiego ustalenia wymaga rozstrzygnięcie kwestii świadczenia pielęgnacyjnego, o które wystąpiła córka wnioskodawcy M. w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką I. T.. Skoro powyższe postępowanie jest w toku, to powołane w decyzji argumenty o braku podejmowania jakichkolwiek działań w kierunku zatrudnienia przez córkę M., uznać należy za przedwczesne. Dopiero zakończenie tego postępowania może dać podstawy do formułowania ostatecznych wniosków. Odnośnie wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o które wnosił K. T. z uwagi na sprawowanie opieki nad córką A. oraz zasiłku pielęgnacyjnego dla córki A., to organ odwoławczy podniósł, że skoro organ I instancji posiada informacje o prawomocnym zakończeniu postępowania w przedmiocie orzeczenia o niepełnosprawności A. T., powinien wydać rozstrzygnięcie uwzględniające stan sprawy.

Zdaniem Sądu niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych, które stanowiły podstawę odmowy przyznania świadczenia, narusza zasadę prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a., a także przepis art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Podsumowując Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji wykazał potrzebę przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie naruszając dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej okoliczności przekonują o zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie. Oczywiste jest, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. I tak, organ I instancji jest zobowiązany, uwzględniając omówione powyżej wskazania organu odwoławczego, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, poczynić niezbędne ustalenia i dopiero wtedy ocenić, czy okoliczność braku podejmowania przez rodzinę działań w celu polepszenia własnej sytuacji bytowej została udowodniona, gdyż będzie to miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd podał, że znane jest mu z urzędu stanowisko, przywołane przez organ odwoławczy, zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 02 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 30/14 wyrażone w sprawach dotyczących odmowy przyznania wnioskodawcom zasiłku okresowego. Nie wyjaśnienie przez organy m.in. ww. okoliczności skutkowało uchyleniem zapadłych decyzji na skutek kontroli sądowej.

Niniejsza sprawa będzie przedmiotem ponownego postępowania przed organem I instancji, w wyniku którego zostanie wydana decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli I. i K. T.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili naruszenie przepisów postępowania :

1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.138 §2 i art.136 k.p.a. w zw. z art.151 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi ( podczas gdy powinna być uwzględniona) na decyzję [...] września 2014 r., nr 6437/2013, w wyniku niezasadnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że organ odwoławczy nie naruszył dyspozycji art.138 §2 w zw. z art.136 k.p.a., podczas gdy organ ten niesłusznie zaniechał przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie bądź też nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji, w konsekwencji niesłusznie wydał decyzję kasacyjną zamiast merytorycznej zgodnie z żądaniem wnioskodawców,

2. art.145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art.151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono obszerne fragmenty poglądów doktryny i piśmiennictwa, a także uzasadnień wyroków sądów administracyjnych dla wykazania, że wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy, a niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art.138 §2 k.p.a. W ocenie skarżących brak było jakichkolwiek przeszkód, aby organ odwoławczy, korzystając z możliwości jakie daje art.136 k.p.a. przeprowadził z urzędu dodatkowe postępowanie, bądź zlecił przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji i wydał merytoryczną decyzje w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i podnosi zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie mógł być uwzględniony zarzut drugi skargi kasacyjnej określony, jako naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art.151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia. Są to bowiem dwa wzajemnie się wykluczające przepisy określające jedynie wynik rozstrzygnięcia i podniesienie wyłącznie takich przepisów bez powiązania ze stosownymi przepisami k.p.a. lub p.p.s.a. czyni tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nieskutecznym.

Odnośnie natomiast do zarzutu naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.138§2 i art.136 k.p.a. w zw. z art.151 p.p.s.a. sprowadza się on do zakwestionowana stanowiska Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej zamiast decyzji merytorycznej w sprawie.

Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dopuszczalne było wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odmawiające przyznania zasiłku okresowego.

Zgodnie z art.138 §2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. To nowe brzmienie przytoczonego przepisu, wprowadzone ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zmienia w sposób zasadniczy dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego decyzją kasacyjną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Nowa konstrukcja prawna tego rodzaju decyzji opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie: po pierwsze - postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wymaga to wykazania w oparciu o regulację materialnoprawną. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również przytoczone w skardze kasacyjnej poglądy doktryny i orzecznictwa co do tego, że wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy, jak również co do tego, że art.138 §2 k.p.a. nie można interpretować w sposób rozszerzający. Rzecz jednak w tym, że powyższe poglądy a także możliwość zastosowania bądź niezastosowania art.138 §2 k.p.a. należy odnosić do okoliczności, które wystąpiły w konkretnej sprawie.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organ pierwszej instancji uznał, że wnioskujący o przyznanie zasiłku okresowego spełniają kryterium dochodowe, jednakże z uwagi na brak współdziałania z ich strony w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej, odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że rodzina nie wykorzystuje własnych możliwości i uprawnień. Nie została załatwiona sprawa świadczenia pielęgnacyjnego dla K. T. na córkę A. oraz zasiłku pielęgnacyjnego dla córki A. (wnioski zostały złożone w 2011 r. i powinny zostać uzupełnione o aktualne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności). Ponadto, opieka ze strony jednego członka rodziny nad pozostałą dwójką niepełnosprawnych członków rodziny jest wystarczająca. Tym samym córka M. mogłaby podjąć kroki w celu znalezienia zatrudnienia, chociaż brak tych działań tłumaczy oczekiwaniem na rozstrzygnięcie odwołania w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką I. T. (wniosek został złożony w 2012 r.). Jak natomiast wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego – decyzji korzystnej dla skarżących- organ ten uznał, że wydając decyzję Prezydent miasta Gdyni nie uzasadnił w należyty i wyczerpujący sposób swego stanowiska co do braku współdziałania skarżących w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenia wymaga rozstrzygnięcie kwestii świadczenia pielęgnacyjnego, o które wystąpiła córka wnioskodawcy M. w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką I. T., a także postępowania w przedmiocie orzeczenia o niepełnosprawności A. T.. Mając na uwadze przedstawiony zakres koniecznego postępowania dowodowego słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa i zasadnym było zastosowanie w niniejszej sprawie art.138 §2 k.p.a. Trzeba mieć na względzie, że organ pierwszej instancji posiada informacje w związku z zakończeniem spraw sygn. III SA/Gd 452/13, III SA/Gd 30/14, jak też - co wynika z uzasadnienia decyzji - posiada informacje na temat orzeczenia o stopniu niepełnosprawności A. T. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy to organ pierwszej instancji powinien w sposób rzetelny i niebudzący żadnych wątpliwości ustalić stan faktyczny sprawy i wydać decyzję. Rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy mogłoby w okolicznościach niniejszej sprawy naruszać zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż jeśliby organ odwoławczy czynił ustalenia zamiast organu pierwszej instancji i w oparciu o nie wydał niekorzystną dla strony decyzje, to zakwestionowanie tych okoliczności nie mogłoby nastąpić w ramach postępowania administracyjnego, lecz dopiero w skardze do sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny.