Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marek Zirk-Sadowski, po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy Miasto [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 września 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 412/21 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Gminy Miasto [...] na czynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 24 maja 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 27 września 2021 r., I SA/Bd 412/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA) - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: Ppsa - odrzucił skargę Gminy Miasto [...] (dalej: Gmina) na czynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej: SKO) z dnia 24 maja 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji, biorąc pod uwagę zamknięty katalog aktów oraz czynności i bezczynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 2a Ppsa), wyjaśnił, że nie jest dopuszczalne rozpatrywanie skargi na pismo informacyjne organu (SKO), stanowiące odpowiedź na pismo Gminy sugerujące "rozważenie kwestii uchylenia decyzji". Zdaniem WSA, pismo wniesione przez skarżącą do SKO nie zawierało żądania wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 165 § 1 i 3 lub art. 248 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.).

W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia Gmina wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

- naruszenie art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa poprzez błędne przyjęcie, że pismo SKO odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji nie jest aktem administracyjnym podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej, podczas gdy w istocie jest to postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego;

- naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa poprzez błędne przyjęcie, iż pismo SKO nie jest czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej, podczas gdy jest to alternatywnie inna niż określona w pkt 1-3 tego paragrafu czynność lub akt, pozbawiający w swojej istocie skarżącą Gminę prawa do sądu, będącym czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień Gminy w zakresie umożliwiającym dochodzenie roszczeń odszkodowawczych;

- naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa poprzez błędne przyjęcie, iż pismo SKO nie jest czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej, podczas gdy pismo SKO odmawiające stwierdzenia nieważności jego własnej decyzji jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą postępowań prowadzonych na podstawie Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które to przepisy odwołują się do Ordynacji podatkowej;

- naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa w zw. z art. 61 § 1 i 61a § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, iż pismo SKO odmawiające stwierdzenia jego własnej decyzji nie jest postanowieniem odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego;

- naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa w zw. z art. 61 § 1 i 61a § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, iż pismo kierowane przez Gminę do SKO nie było wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego pochodzącym od strony w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej;

- naruszenie art. 25 § 2 w zw. z art. 32 Ppsa poprzez błędne przyjęcie, iż Gmina nie jest uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i nie jest uprawniona do żądania kontroli pisma SKO odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji;

- naruszenie art. 25 § 2 w zw. z art. 33 § 1 Ppsa poprzez błędne przyjęcie, iż Gmina nie ma legitymacji skargowej, a pochodzące od niej pismo kierowane do SKO nie jest wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji gdy Gmina nie mogła wnieść skargi na decyzję SKO zmieniającą decyzję Prezydenta Miasta [...], gdyż Prezydent Miasta [...] orzekał w sprawie jako organ I instancji;

- naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie skarżącej Gminy ochrony prawnej wobec orzeczniczych działań SKO, naruszających interesy skarżącej Gminy i powodujących powstanie po jej stronie szkody;

- naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie skarżącej Gminy prawa do sądu;

- naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uniemożliwienie wykonania kontroli sądowoadministracyjnej pisma SKO odmawiającego stwierdzenia nieważności jego własnej decyzji, a tym samym pozbawienie skarżącej Gminy możliwości dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 417 i 417¹ § 2 ustawy Kodeks cywilny.

W piśmie z dnia 4 listopada 2021 r. (wniesionym w terminie do złożenia skargi kasacyjnej) Gmina zmodyfikowała zarzut 4 i 5 w ten sposób, że zarzuciła:

- naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa w zw. z art. 165 § 1 i 165a § 1 Ordynacji podatkowej poprzez błędne przyjęcie, iż pismo SKO odmawiające stwierdzenia jego własnej decyzji nie jest postanowieniem odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego;

- naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 165 § 1 i 165a § 1 Ordynacji podatkowej poprzez błędne przyjęcie, iż pismo kierowane przez Gminę do SKO nie było wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego pochodzącym od strony w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań wyjaśnienia wymaga, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż ostateczną i prawomocną decyzją z dnia 19 czerwca 2020 r. SKO uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 marca 2020 r. i stwierdziło istnienie po stronie J. O. (mieszkańca [...]) nadpłaty w opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi (w związku z uprzednim prawomocnym orzeczeniem przez sąd administracyjny o nieważności uchwały określającej wysokość tych opłat). Pismem z dnia 10 lutego 2021 r. Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent) wniósł o "rozważenie kwestii uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego" z dnia 19 czerwca 2020 r., argumentując, że SKO orzekając o nadpłacie wydało decyzję w sprawie zastrzeżonej do kognicji sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. Zdaniem Prezydenta, wskazane okoliczności "zobowiązują do sformułowania wniosku kierowanego do SKO uchylenie swojej własnej decyzji, ewentualnie w przypadku braku reakcji, mają na celu zainicjowanie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji" (s. 3-1 akt administracyjnych). Kolejnym pismem z dnia 10 maja 2021 r., skierowanym do SKO, Prezydent poinformował o braku odpowiedzi na pismo z dnia 10 lutego 2021 r., prosząc o "zajęcie stanowiska i ustosunkowanie się do poruszanych w piśmie kwestii" (k. 4 akt administracyjnych). W odpowiedzi z dnia 24 maja 2021 r., adresowanej do Prezydenta, SKO odniosło się do twierdzeń zawartych w piśmie z dnia 10 lutego 2021 r., konkludując, że nie znajduje podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (k. 8-7 akt administracyjnych).

Na gruncie niniejszej sprawy zagadnieniem spornym pozostawała dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wskazane wyżej pismo SKO. W zaskarżonym orzeczeniu Sąd pierwszej instancji zakwestionował bowiem taką możliwość, przyjmując, że pismo z dnia 24 maja 2021 r. nie stanowiło aktu bądź czynności podlegających zaskarżeniu w świetle przepisów Ppsa. Powyższego ustalenia, będącego zasadniczą przesłanką odrzucenia skargi Gminy, nie mogły podważyć zarzuty sformułowane przez autora skargi kasacyjnej.

W rozpatrywanej sprawie jako całkowicie chybione należało ocenić twierdzenia Gminy dotyczące naruszenia art. 25 § 2 w związku z art. 32 i art. 33 § 1 Ppsa (zarzuty zawarte w tiret szóste i siódme petitum skargi kasacyjnej). Powołane przepisy, odnoszące się do statusu strony postępowania sądowoadministracyjnego, jej zdolności sądowej oraz praw uczestnika na prawach strony, nie były w ogóle analizowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Aspekt podmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego nie determinował w żadnej mierze odrzucenia skargi. W kontrolowanym postanowieniu badano bowiem przedmiot zaskarżenia. Z tego względu niezrozumiałe pozostawało wskazywanie na uchybienie powyższym regulacjom wskutek błędnego przyjęcia, że Gmina nie jest uprawniona do wniesienia skargi i nie ma legitymacji skargowej.

Zamierzonego przez skarżącą rezultatu nie mogły również odnieść pozostałe zarzuty. Mimo rozbudowanej treści sformułowanych podstaw kasacyjnych, ich istota sprowadzała się do twierdzenia, że sporne pismo SKO podlegało zaskarżeniu w świetle art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 4 Ppsa, gdyż stanowiło ono negatywne rozstrzygnięcie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO (zarzuty zawarte w tiret od pierwsze do trzecie petitum skargi kasacyjnej). U podstaw forsowanego stanowiska leżało zaś kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy założenie o błędnej kwalifikacji pisma Prezydenta z dnia 10 lutego 2021 r. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej wskazywał na naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa w związku z art. 165 § 1 i art. 165a Ordynacji podatkowej (zarzut z tiret czwarte i piąte petitum skargi kasacyjnej w wersji zmodyfikowanej pismem skarżącej z dnia 4 listopada 2021 r.). W jego ocenie, pismo z dnia 10 lutego 2021 r. powinno bowiem zostać potraktowane jako wniosek strony o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 czerwca 2020 r.

Zapatrywanie Gminy nie mogło prowadzić do zakwestionowania stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, przede wszystkim z uwagi na brak właściwie sformułowanego zarzutu kasacyjnego. Zastrzeżenia mógł budzić już sam brak konsekwencji w argumentacji skarżącej co do kwalifikacji pisma z dnia 10 lutego 2021 r. Forsując jako zasadniczą tezę skargi kasacyjnej konieczność uznania żądania Gminy zgłoszonego do SKO jako wniosku strony o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, skarżąca przyznała jednocześnie, że kierując pismo do SKO zakładała zainteresowanie tego organu wszczęciem postępowania z urzędu (zob. s. 7 skargi kasacyjnej i s. 3 pisma procesowego skarżącej z dnia 4 listopada 2021 r.). O bezskuteczności podniesionych w analizowanym zakresie zarzutów przesądzało jednak ostatecznie niepowołanie przez autora skargi kasacyjnej ani w petitum środka zaskarżenia, ani jego uzasadnieniu jakichkolwiek przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, mimo iż stosowna regulacja (art. 248 § 1 Ordynacji podatkowej) została wymieniona przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa oceny pisma Prezydenta. Wskazanie w ramach podstawy kasacyjnej jedynie ogólnych przepisów art. 165 § 1 i art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej było niewystarczające do podjęcia polemiki z ustaleniem, że pismo z dnia 10 lutego 2021 r. nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym. Sąd drugiej instancji nie mógł tym samym dokonać weryfikacji treści pisma z dnia 10 lutego 2021 r. w kontekście jego kwalifikacji jako wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w tym statusu Gminy jako podmiotu uprawnionego do zgłoszenia tego rodzaju żądania. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełnianie, czy też poprawianie zarzutów kasacyjnych. Takie działanie byłoby sprzeczne z podstawową zasadą rządzącą postępowaniem przed sądem odwoławczym, a mianowicie zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Ppsa).

Wobec niewykazania przez Gminę, że zgłoszone przez nią żądanie miało charakter prawny wniosku strony z art. 248 § 1 Ordynacji podatkowej, za prawidłową należało uznać konstatację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zgodnie z którą odpowiedź SKO z dnia 24 maja 2021 r. stanowiła jedynie pismo o charakterze informacyjnym i nie nosiło znamion aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Brak było w konsekwencji podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 i 4 Ppsa. W świetle powołanych unormowań kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty lub inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo z dnia 24 maja 2021 r., w którym SKO odniosło się do argumentacji Prezydenta poddającej pod rozwagę możliwość uchylenia decyzji z dnia 19 czerwca 2020 r., nie mogło zostać ze wskazanych wyżej względów uznane za jedną z form władczego działania przewidzianego w cytowanych przepisach.

Końcowo wyjaśnienia wymaga, że nie zasługiwały na uwzględnienie twierdzenia skarżącej dotyczące uchybień w zakresie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu, ochrony prawnej Gminy oraz odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej (zarzuty zawarte w tiret od osiem do dziesięć petitum skargi kasacyjnej). Miały one w istocie charakter subsydiarny względem zasadniczych zarzutów kasacyjnych, które z uwagi na wady konstrukcyjne nie doprowadziły do zakwestionowania prawidłowości przesłanek, które legły u podstaw rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 Ppsa.