Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia NSA Dariusz Zalewski po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. Sp. k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 740/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wałczu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 11 lipca 2024 r. nr SKO.4120.2170.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu oddala skargę kasacyjną.

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 740/24, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Wałczu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 11 lipca 2024 r. w przedmiocie stwierdzenia braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o rejestracji pojazdu, uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

Starosta Wałecki (dalej: starosta, organ I instancji) decyzją z dnia 1 lipca 2021 r., wydaną na podstawie art. 73 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 450; dalej: p.r.d.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), w wyniku rozpoznania wniosku K. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. (dalej: spółka, uczestnik postępowania), zarejestrował pojazd marki [...], o numerze nadwozia [...], wydając dowód rejestracyjny oraz tablice rejestracyjne.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2023 r. Prokurator Rejonowy w Wałczu złożył sprzeciw od decyzji o rejestracji pojazdu, w którym wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając rażące naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d., polegające na wydaniu decyzji bez zgromadzenia wszystkich wymaganych prawem dokumentów stanowiących podstawę rejestracji pojazdu, w tym bez uzyskania – "świadectwa zgodności WE albo świadectwa zgodności wraz z oświadczeniem zawierającym dane i informacje o pojeździe niezbędne do rejestracji i ewidencji pojazdu, dopuszczenia jednostkowego pojazdu, decyzji o uznaniu dopuszczenia jednostkowego pojazdu albo świadectwa dopuszczenia indywidualnego WE pojazdu – jeżeli są wymagane". W ocenie Prokuratora, w stosunku do przedmiotowego ciągnika rolniczego dokument taki był wymagany, gdyż pojazd ten był rejestrowany po raz pierwszy na terenie państwa członkowskiego Unii Europejskiej, a został sprowadzony z terenu państwa niebędącego członkiem UE.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (dalej: organ odwoławczy, Kolegium, SKO) decyzją z dnia 11 lipca 2024 r., wydaną na podstawie art. 157, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem SKO starosta powinien odmówić dokonania rejestracji ciągnika z uwagi na brak dokumentów homologacji. Zatem brak odmowy stanowił naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d., jednakże nie w sposób rażący. Proste zestawienie treści decyzji organu I instancji z treścią przepisów p.r.d. nie wykazuje, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Sprzeczność ujawnia się dopiero po dokonaniu wykładni przepisów krajowych z przepisami unijnymi.

II

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając zaskarżoną przez Prokuratora Rejonowego w Wałczu decyzję uznał za bezsporne, że przedmiotowy pojazd podlegał procesowi rejestracji i wcześniej nie był zarejestrowany w Polsce, lecz na Białorusi. W takiej sytuacji zastosowanie miały przepisy art. 71–72 p.r.d., przy czym katalog dokumentów określonych w art. 72 ust. 1 p.r.d. ma charakter zamknięty i kumulatywny. W sytuacji gdy pojazd nie był wcześniej zarejestrowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obowiązek przedstawienia dokumentu homologacji w rozumieniu art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. miał charakter bezwzględny. Uchybienie starosty było zatem oczywiste i możliwe do stwierdzenia poprzez zestawienie przepisów prawa krajowego z bezpośrednio stosowanymi regulacjami unijnymi, tj. rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 167/2013 z dnia 5 lutego 2013 r. w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów rolniczych i leśnych (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 60 str. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie 167/2013). Znajomość i stosowanie tych przepisów stanowiło obowiązek organu rejestrującego.

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że samo stwierdzenie naruszenia prawa, nawet jasnego i oczywistego, nie oznacza jeszcze jego rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O takim naruszeniu można mówić dopiero wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: po pierwsze – uchybienie jest ewidentne, po drugie – dotyczy przepisu jednoznacznego, a po trzecie – wywołuje skutki społeczno-gospodarcze, które czynią niemożliwym do zaakceptowania utrzymanie decyzji (postanowienia), w obrocie prawnym jako wydanego przez organy praworządnego państwa. Zdaniem Sądu to właśnie ta trzecia przesłanka ma znaczenie decydujące, gdyż przesądza o kwalifikowanym charakterze naruszenia prawa. Nie każde oczywiste naruszenie przepisu będzie więc jednocześnie rażące – takim staje się dopiero wtedy, gdy prowadzi do skutków gospodarczych, ekonomicznych i społecznych, których akceptacja byłaby sprzeczna z podstawowymi zasadami państwa prawa.

Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że SKO, przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinno uwzględnić przedstawioną ocenę prawną, a w szczególności rozważyć, czy stwierdzone w sprawie niewątpliwe naruszenie prawa miało rażący charakter. Organ powinien również zbadać, czy decyzja ta nie spowodowała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

III

Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi Prokuratora Rejonowego w Wałczu poprzez jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

– na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d. jak również w związku z art. 2 pkt 62 oraz art. 1 ust. 1 i art. 33 ust. 1 rozporządzenia 167/2013 poprzez błędną wykładnię, w ramach której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wadliwie uznał, że stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenie przez organ I instancji art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d. było oczywiste i świadczyło o rażącym naruszeniu prawa, w sytuacji gdy naruszenie to nie miało charakteru rażącego, a jego wystąpienie wynikało z wątpliwości interpretacyjnych wymienionych przepisów prawa poprzedzonych złożonym procesem wykładni;

– na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie zaskarżonym orzeczeniem przepisów postępowania, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. poprzez orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie o uchyleniu zaskarżonej skargą decyzji organu odwoławczego z uwagi na zarzucone jej wydanie z naruszeniem innych przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, jednak bez jednoczesnego wykazania przez sąd prawdopodobieństwa oddziaływania naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na wynik sprawy administracyjnej, a w szczególności, że w następstwie zbadania przez organ odwoławczy społeczno-ekonomiczno-gospodarczych skutków wydania decyzji o rejestracji przedmiotowego ciągnika rolniczego przez organ I instancji bez zażądania przedłożenia dokumentu homologacji może nastąpić wydanie decyzji o odmiennej niż dotychczas treści.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mając na uwadze, że wnosząca ten środek odwoławczy spółka zrzekła się rozprawy, a Prokurator Rejonowy w Wałczu i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie nie zażądali jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, wymienionych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, przez ich błędną wykładnię polegającą przede wszystkim na wadliwym uznaniu przez WSA, że stwierdzone przez SKO naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d. było oczywiste i świadczyło o rażącym naruszeniu prawa. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, jakkolwiek stwierdzone naruszenie zaistniało, to jednak nie miało charakteru rażącego, a jego wystąpienie wynikało z wątpliwości interpretacyjnych powołanych przepisów prawa, których zastosowanie musiało zostać poprzedzone złożonym procesem wykładni, co wyklucza istnienie wady kwalifikowanej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia prawa materialnego jest niezasadny.

Należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że naruszenie przez starostę art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d. było "oczywiste".

Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji o zarejestrowaniu pojazdu, dokumentem stwierdzającym dopuszczenie do ruchu był i jest dowód rejestracyjny (art. 71 ust.1 p.r.d.). Przepis art. 72 p.r.d. zawiera katalog dokumentów stanowiących podstawę do rejestracji, przy czym w odniesieniu do dokumentów, o których mowa w ust. 1 pkt 3 powołanego przepisu, stanowi, że wymagania te nie dotyczą pojazdu, który był już zarejestrowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d.). Żaden z powołanych przepisów prawa krajowego, regulujących dopuszczenie do ruchu pojazdu, czy też dokumentów wymaganych do jego rejestracji, nie odsyła ani też nie posługuje się pojęciem "nowego pojazdu", do którego odnosi się Samorządowe Kolegium Odwoławcze i skarżąca kasacyjnie.

W nawiązaniu do podnoszonej w skardze kasacyjnej sprzeczności definicji "nowego pojazdu" w prawie krajowym i unijnym trzeba wyjaśnić, że definicja "nowego pojazdu" zawarta w art. 2 pkt 62 p.r.d. odnosi się do wszelkiego rodzaju pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym, a więc środków transportu przeznaczonych do poruszania się po drodze oraz maszyn lub urządzeń do tego przystosowanych (art. 2 pkt 31 p.r.d.). W przypadku pojazdów rolniczych takich jak zgłoszony do rejestracji, w zakresie ich homologacji, zastosowanie mają natomiast przepisy rozporządzenia 167/2013, w tym także definicje legalne. Wobec takich zakresów regulacji prawa krajowego i unijnego nie sposób przyjąć, by zachodziła tu sprzeczność, o której mowa w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze, że w tej konkretnej sprawie nie miało zastosowania wyłączenie, o którym mowa w art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d., to nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że w świetle przepisów obowiązującego od 1 stycznia 2016 r. rozporządzenia 167/2013, dokument o którym mowa w art. 72 ust.1 pkt 3 p.r.d. był wymagany przy rejestracji ciągnika rolniczego. Rozporządzenie to definiuje pojęcie nowego pojazdu (pojazd, który nigdy wcześniej nie był rejestrowany ani dopuszczony) i pojęcie dopuszczenia, które oznacza "pierwsze wykorzystanie w Unii pojazdu" (odpowiednio art. 3 pkt 37 i pkt 40 rozporządzenia). Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 38 omawianego rozporządzenia rejestracja oznacza administracyjne zezwolenie na dopuszczenie pojazdu, w tym do ruchu drogowego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niewątpliwe jest, że w dacie zgłoszenia do rejestracji pojazd marki [...], o numerze nadwozia [...] był, w rozumieniu przepisów rozporządzenia 167/2013, pojazdem nowym, albowiem przed tą datą nie był on wykorzystywany w UE i nie wydano administracyjnego zezwolenia na dopuszczenie tego pojazdu, w tym do ruchu drogowego. Rozporządzenie 167/2013 ustanawia wymogi administracyjne i wymagania techniczne w zakresie homologacji typu wszystkich nowych pojazdów, układów, komponentów i oddzielnych zespołów technicznych, o których mowa w art. 2 ust. 1 (art. 1 ust. 1 rozporządzenia). Producent nowych pojazdów, które mają być wykorzystane po raz pierwszy w Unii, ma obowiązek uzyskania homologacji, zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu 167/2013 (art. 8 ust. 1 rozporządzenia). Obowiązki producentów mają także zastosowanie do importerów i dystrybutorów, w przypadkach określonych w art. 15 rozporządzenia nr 167/2013, w tym wówczas gdy importer lub dystrybutor udostępnia na rynku lub rejestruje pojazdy. Z kolei organy państw członkowskich UE, zgodnie z art. 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia, zezwalają na wprowadzenie do obrotu, rejestrację lub dopuszczenie tylko takich pojazdów, komponentów i oddzielnych zespołów technicznych, które spełniają wymogi rozporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie należało zatem dokonać wykładni art. 72 ust.1 pkt 3 w zw. z ust. 2 pkt 1 p.r.d. i omówionych powyżej przepisów rozporządzenia unijnego. Rezultat tej wykładni przy zastosowaniu reguł językowych i systemowych jest jednoznaczny i w istocie niesporny – dokument, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. był wymagany dla uzyskania decyzji o rejestracji ciągnika rolniczego.

"Skomplikowany proces wykładni" eksponowany tak w skardze kasacyjnej, jak i przez Kolegium, którego działanie kontrolował Sąd I instancji nie jest tym samym co istotne wątpliwości interpretacyjne, ograniczające możliwość orzekania o rażącym naruszeniu prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i do których odnoszą się powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Istotne wątpliwości interpretacyjne występują wówczas, gdy na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesu wykładni, możliwe są do przyjęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w znacznej mierze przeciwstawne wyniki wykładni i gdy weryfikacja celowościowo-funkcjonalna i aksjologiczna odwołuje się do tak istotnych celów, skutków czy wartości społecznych, przeważających wyniki wykładni językowo-systemowej, że ich nieuwzględnienie naruszałoby stan praworządności. Istotne wątpliwości interpretacyjne w powyżej zaprezentowanym rozumieniu w tej sprawie nie wystąpiły.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że przed wejściem w życie rozporządzenia 167/2013, w okresie obowiązywania Dyrektywy 2003/37/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. w sprawie homologacji typu ciągników rolniczych i leśnych omawiane zagadnienie budziło wątpliwości interpretacyjne, które zostały rozstrzygnięte wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z 15 czerwca 2017 r., C-513/15, który orzekł, że dyrektywa powinna być interpretowana w ten sposób, że wprowadzenie do użytku i zarejestrowanie w państwie członkowskim używanych ciągników przywiezionych z państwa trzeciego jest uzależnione od spełnienia wymogów technicznych przewidzianych w tej dyrektywie. Jednakże orzeczenie to i powstałe wątpliwości obejmowały, co raz jeszcze należy wyraźnie podkreślić, inny stan prawny, a obowiązujące obecnie przepisy rozporządzenia 167/2013 są w tej kwestii jednoznaczne.

Przystępując do oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie o uchyleniu zaskarżonej skargą decyzji organu odwoławczego z uwagi na zarzucone jej wydanie z naruszeniem innych przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, jednak bez jednoczesnego wykazania przez sąd prawdopodobieństwa oddziaływania naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na wynik sprawy administracyjnej, należy zauważyć, że powołany ostatni przepis nie należy do przepisów regulujących postępowanie administracyjne, lecz stanowi materialnoprawną podstawę aktu stwierdzającego nieważność decyzji (postanowienia). Wobec tego w przypadku stwierdzenia przez wojewódzki sąd administracyjny naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podstawę prawną wyroku powinien stanowić art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd nie ma obowiązku wykazania, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tak jak jest to w przypadku uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W związku z tym oczekiwania spółki odnośnie do spełnienia przez Sąd I instancji obowiązku wykazania "prawdopodobieństwa oddziaływania naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na wynik sprawy administracyjnej" nie mają podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji powołując w podstawie prawnej wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie wskazał żadnego przepisu postępowania, który został naruszony przez SKO. To uchybienie, wobec wynikającego z art. 183 § 1 p.p.s.a. związania granicami skargi kasacyjnej, nie podlegało jednak ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.