II SA/Bd 559/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-25	
Data wpływu	2025-08-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Halina Adamczewska-Wasilewicz
Leszek Kleczkowski /sprawozdawca/
Tomasz Wójcik /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 44; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wójcik Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2026 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 29 maja 2025 r. nr SKO-714-15/25 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz W. S. kwotę 530 zł (pięćset trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Prezydent M. T. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości, położonej w T. - oznaczonej przed podziałem jako działki nr [...] o pow. 0,6014 ha, [...] o pow. 0,0244 ha i [...] o pow. 0,2320 ha ujawnionych w księdze wieczystej [...], stanowiącej w chwili ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości własność W. S. i M. S. w udziałach po 1/2.

Decyzją z dnia [...] lutego 2025 r. Prezydent M. T. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości powyższej nieruchomości na kwotę [...]zł i rozdzielił ją na współwłaścicieli, przy zastosowaniu stawki opłaty adiacenckiej wynoszącej 30%, wynikającej z uchwały Rady Miasta Torunia nr 875/18 z dnia 21 czerwca 2018 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W. S..

Decyzją z dnia [...] maja 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podniosło, że w niniejszej sprawie podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej stanowił operat szacunkowy z dnia [...] maja 2024 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. D.. Ustaliła ona, że wartość działek powstałych w wyniku podziału wyniosła [...] zł. Mając na uwadze, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, to wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł.

Zdaniem organu odwoławczego, operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego - D. D., został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz nie zawiera pomyłek, które negatywnie wpływałyby na jego wartość dowodową. Posiada także wszystkie elementy treści wymagane przez obowiązujące przepisy prawa, a tym samym nie znaleziono podstaw do jego podważenia. Operat obejmuje badanie rynków nieruchomości, w szczególności w zakresie cen typowych najczęściej występujących na rynku, i uzasadnienie płynących z badania wniosków w przewidzianym przepisami prawa zakresie. Pozwala to organowi prześledzić cały proces wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz jej rezultat końcowy. Operat uwzględnia stan nieruchomości na dzień wydania i ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W tym stanie rzeczy organ uznał wiarygodność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i przyznał mu moc dowodową, umożliwiającą jego wykorzystanie w postępowaniu o ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca złożyła skargę do tut. Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") przez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] lutego 2025 r., mimo naruszenia przez powyższy organ administracji publicznej obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, przez przekazywanie obszernej korespondencji zawierającej niejasne informacje co do sposobu kwestionowania nieprawidłowego przebiegu postępowania administracyjnego oraz możliwości wskazania wadliwości opinii biegłego rzeczoznawcy, szczególnie pod kątem braku poinformowania strony o możliwości zwrócenia się w toku postępowania o dokonanie oceny prawidłowości opinii rzeczoznawcy w przedmiotowej sprawie przez organizacje zawodowe rzeczoznawców zawodowych albo przedstawienia kontroperatu w sytuacji, w której opłata adiacencka jest za wysoka;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

- art. 8 § 1 k.p.a. przez wykorzystanie niewiedzy strony co do skutków prawnych podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W razie zaś stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonej decyzji.

Dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji Sąd dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2025 r. Prezydent M. T., po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku jej podziału, ustalił współwłaścicielom M. S. oraz W. S. opłatę adiacencką w kwocie [...]zł i rozdzielił ją na współwłaścicieli stosownie do udziałów w podzielonej nieruchomości przez zobowiązanie M. S. do zapłaty [...] zł i W. S. do zapłaty [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. S.. Po jego rozpatrzeniu, decyzją z dnia [...] maja 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Należy zauważyć, że stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Bez wątpienia stronami postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej były M. S. oraz W. S.. Organ odwoławczy powinien zatem zapewnić im obydwu czynny udział w postępowaniu. Skonkretyzowana w treści art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym nakłada na organ prowadzący to postępowanie obowiązek zapewnienia stronie prawnych możliwości podejmowania wszelkich czynności, które mogą przyczynić się do obrony jej interesów (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 652/97). W myśl bowiem art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Wyrazem realizacji tej zasady jest regulacja zawarta w art. 131 k.p.a. W myśl tego przepisu o wniesieniu odwołania organ administracji publicznej, który wydał decyzję, zawiadomi strony. Obowiązek zawiadomienie wszystkich stron o wniesieniu odwołania ma na celu umożliwienie podjęcia w postępowaniu odwoławczym obrony przez strony swoich interesów prawnych. Strony powinny mieć zatem możliwość zapoznania się z treścią odwołań wniesionych przez inne strony i wypowiedzenia się co do ich treści. Organ administracji publicznej winien więc albo dołączyć do zawiadomienia odpis odwołania, albo wyznaczyć stronie termin zapoznania się z nim (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. W. Chróścielewskiego, Lex, Art. 131).

Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby po wniesieniu odwołania przez W. S. Samorządowe Kolegium odwoławcze zawiadomiło M. S. o wniesionym odwołaniu i umożliwiło jej wypowiedzenie się co do jego treści. Zawartość akt sprawy nie pozwala w ogóle uznać, aby Kolegium zagwarantowało M. S. możliwości udziału w postępowaniu odwoławczym i obrony przez nią swoich interesów prawnych, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 i art. 131 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Wprawdzie Kolegium wysłało wydaną przez siebie decyzję M. S., jednakże zastrzeżenia budzi skuteczność doręczenia tej decyzji. W tym względzie należy wskazać, że w aktach sprawy znajduje się koperta zaadresowana do M. S. zawierająca decyzję z dnia [...] maja 2025 r. Ze znajdujących się na tej kopercie adnotacji wynika, że przesyłka była awizowana w dniu [...] czerwca 2025 r., a jej zwrot nastąpił w dniu [...] czerwca 2025 r. Doręczenie tej decyzji miałoby zatem nastąpić w trybie zastępczym uregulowanym w art. 44 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1).

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

Procesowa instytucja doręczenia zastępczego uregulowana w art. 44 k.p.a. oparta jest na domniemaniu, iż nastąpiło doręczenie. Warunkiem jednak przyjęcia tego domniemania jest dysponowanie przez organ niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającym, że wszystkie przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia.

Podkreślenia wymaga ze znajdującej się w aktach koperty zaadresowanej do M. S. nie wynika, kiedy przesyłka zawierająca decyzję była po raz drugi awizowana, gdzie doręczyciel pozostawił zawiadomienie o przesyłce i gdzie ta przesyłka mogła być odebrana. Niewyjaśnienie przez organ tych okoliczności wyklucza możliwość uznania, że decyzja z dnia [...] maja 2025 r. została skutecznie doręczona M. S. w trybie określonym w art. 44 k.p.a. W powyższym zakresie organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jeżeli w ponownym postępowaniu ustalenie powyższych okoliczności nie będzie możliwe, organ powtórnie prześle decyzję M. S.. Na marginesie Sąd zauważa, że widniejący na kopercie adres M. S., na który została wysłana przez Kolegium przesyłka zawierającą decyzją (T. , ul. [...] - S. Y.), jak oświadczyła jej matka – W. S., jest już nieaktualny. W postępowaniu sądowoadministracyjnym M. S. była reprezentowana przez W. S. i na jej adres była kierowana korespondencja.

Ze względu na stwierdzone uchybienia przedwczesne byłoby wypowiadanie się co do zasadności zarzutów zawartych w skardze.

Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze wywody i wskazania Sądu zawarte w tym wyroku.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł.