II OSK 2851/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-10-15	
Data wpływu	2017-10-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska - Rzepecka /sprawozdawca/
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 247/17	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1186; art. 34, 35, 51; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 138 §2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Artur Patalan po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 247/17 w sprawie ze skargi B. S. i T. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 247/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi B. S. i T. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] grudnia 2016 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w C. – oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającej go decyzji organu drugiej instancji w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego oraz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1) naruszenie przepisu prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy w sposób nieodpowiadający stanowi rzeczywistemu poprzez wskazanie, że w aktach sprawy znajduje się plan zagospodarowania działki, stanowiący załącznik do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z [...] marca 1984 r., na który naniesiono projektowany budynek mieszkalny, a z którego miało wynikać, iż budynek miał być zlokalizowany tuż przy granicy z działką nr [...] w C., podczas, gdy w rzeczywistości dokument ten nie jest załącznikiem do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a planem inwentaryzacji porealizacyjnej na co wskazuje fakt, że uwzględnia on ganek budynku, którego w pierwotnym projekcie nie było;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy prawo budowlane w związku z art. 34 ust. 1 i 35 ust 1 pkt 1 i 2 PrBud poprzez przyjęcie, iż pomimo braku wykonania przez uczestniczkę obowiązku przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 PrBud, brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki obiektu w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego nie pozawalają na dopuszczenie możliwości ustalenia stanu zgodnego z prawem w sytuacji przeprowadzenia prac opisanych w projekcie zamiennym;

3) naruszenie przepisu prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 51 ust. 5 prawa budowlanego w związku z art. 34 i 35 PrBud poprzez przyjęcie, iż pomimo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę decyzją Starosty Nowosądeckiego, organ I instancji przy ocenie zgodności z prawem projektu zamiennego powinien ograniczyć się wyłącznie do tych elementów projektu, które stanowią odstępstwo od pierwotnego projektu budowlanego;

4) naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakich powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z Uchwałą nr IX/61/2003 Rady Gminy Chełmiec z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 5 PrBud poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż pomimo zrealizowania przez uczestniczkę inwestycji podlegającej ocenie zgodności z prawem w sposób naruszający normę wyrażoną opisanym przepisem, brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki obiektu;

5) naruszenie przepisu art. 64 ust. 3 w zw. z art. 64 ust 2 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię, przy przyjęciu przez Sąd, że decyzja organu I instancji nakazująca rozbiórkę, naruszała ponad dopuszczalną ustawą miarę prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] wobec faktu, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności – w sytuacji, gdy organ I instancji, działając w oparciu o przepisy ustawowe miał zarówno podstawę prawną, jak i faktyczną do nakazania rozbiórki obiektu.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że wskazane naruszenia prawa materialnego skutkowały błędnym zastosowaniem art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a oraz art. 151 p.p.s.a poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zachodziła podstawa do uchylenia skarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono m.in., że w sprawie w sposób nieprawidłowy ustalono stan faktyczny, opierając się na załączniku do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z [...] marca 1984 r., na który naniesiono projektowany budynek mieszkalny. W ocenie skarżącego kasacyjnie dokument ten stanowi w istocie inwentaryzację stanu po wzniesieniu budynku, w ramach planu porealizacyjnego, ponieważ widać na nim ganek, zaprojektowany i wybudowany dopiero po wykonaniu domu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro przedmiotowa inwestycja została zrealizowana niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie przedstawił projektu zamiennego, który pozwalałby na wprowadzenie zmian doprowadzających zrealizowaną inwestycję do stanu zgodnego z prawem, to decyzja o nakazie rozbiórki była prawidłowa, a wyrok sądu wojewódzkiego należy uchylić.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, M. T. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu upatrywać trzeba w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, przeanalizował uzasadnienie zaskarżonego wyroku i nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji ma rację, przede wszystkim, twierdząc, że plan zagospodarowania działki stanowi załącznik do wydanej przez Naczelnika Gminy w C. w dniu [...] marca 1984 r. decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (wynika to z akt administracyjnych). To, że sąd wojewódzki nie uzasadnił wyroku w sposób taki, jakby tego sobie życzył wnoszący skargę kasacyjną, nie stanowi o naruszeniu ww. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. podkreślić należy, że jest on nieuzasadniony. Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., tylko art. 151 p.p.s.a., zatem ten ostatni przepis powinien zostać powiązany z odpowiednimi przepisami, które w ocenie strony zostały naruszone. W konsekwencji nietrafny jest też zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji, jednocześnie, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jako wzajemnie wykluczających się podstaw prawnych – pierwszy z tych przepisów sąd stosuje oddalając skargę, drugi – uwzględniając ją. Są to przepisy wynikowe, regulujące jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi i nie mogą być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, a więc dla potwierdzenia ich zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów. Pamiętać przy tym należy, że sąd wojewódzki kontrolował decyzję kasacyjną, jednak zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. nie został w skardze kasacyjnej postawiony.

Decyzja kasacyjna, wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., jest rozstrzygnięciem procesowym i nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej – nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji, gdzie sprawa toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2347/17, LEX nr 2 716 150, oraz wyrok z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 623/18, LEX nr 2 619 478).

W niniejszej sprawie należy przypomnieć, że kontrolowaną przez sąd wojewódzki decyzją z [...] grudnia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości, do ponownego rozpoznania, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2016 r., nakazującą M. T. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w C.

W sprawie należy bezspornie wyjaśnić, czy możliwe jest doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem. Organy orzekły, że skoro budynek jest w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...], to należy nakazać całkowitą jego rozbiórkę. Z takim rozumowaniem nie sposób się zgodzić, tym bardziej, że inwestor w chwili budowy dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto, projekt budowlany zamienny przewiduje rozbiórkę wiatrołapu i przebudowę ściany zewnętrznej od granicy z ww. działką do parametrów ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności pożarowej REI 60 poprzez zamurowanie znajdujących się w niej dwóch otworów okiennych i zastosowanie odpowiednich materiałów. Z projektu budowlanego zamiennego wynika bez wątpienia, że po wykonaniu ww. prac, budynek zlokalizowany na działce o nr [...], nie spowoduje ograniczeń w dopuszczalnej zabudowie działki sąsiedniej o nr [...] i nie będą naruszone interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji zupełnie zignorował złożony przez inwestora projekt budowlany zamienny, który winien być przez niego zbadany. Nakaz rozbiórki jest ostatecznością i można go wydać wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, więc w niniejszej sprawie, z uwagi na potrzebę dokonania dodatkowych ustaleń, prawidłowo organ drugiej instancji wydał decyzję kasacyjną.

Nietrafny jest zatem zarzut skarżącego kasacyjnie, odnoszący się do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 34 ust. 1 i 35 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, art. 51 ust. 5 w związku z art. 34 i 35 Prawa budowlanego czy zarzut naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z uchwałą nr IX/61/2003 Rady Gminy Chełmiec z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Słusznie sąd pierwszej instancji wskazał, że mając na uwadze okoliczność, że inwestor otrzymał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego w zbliżeniu do działki nr [...], wykonanych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, które nie polegały na zmianie położenia budynku względem granic działki, nie można karać nakazem rozbiórki z tej przyczyny, że nie są zachowane odległości przewidziane przepisami rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uwzględniając zmiany, wprowadzone projektem budowlanym zamiennym, rację ma sąd wojewódzki twierdząc w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w niniejszej sprawie kwestia badania zgodności lokalizacji budynku z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania jest o tyle bezprzedmiotowa, że nawet jeśli wynik tego badania nie jest pozytywny, to nie może mieć to negatywnego wpływu na prawo inwestora do pomyślnego zakończenia postepowania naprawczego. Skoro ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę zezwalała na budowę budynku mieszkalnego w odległości 1,5 m od granicy z działką o nr [...], to nawet jeśli decyzja ta nie była zgodna z wówczas obowiązującymi przepisami, to za fakt ten nie może obecnie odpowiadać inwestor i to w najsurowszym zakresie, bo poprzez nakaz rozbiórki budynku mieszkalnego.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia przepisu art. 64 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że decyzja organu pierwszej instancji, nakazująca rozbiórkę, naruszała ponad dopuszczalną ustawą miarę prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...]. Należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że prawo zabudowy jest jednym z najistotniejszych elementów prawa własności nieruchomości, a nakaz rozbiórki jest instytucją przewidzianą w prawie budowlanym jako rozwiązanie ostateczne i stosowane tylko wówczas, gdy wyczerpane zostały wszelkie możliwości legalizacji. Organ pierwszej instancji, swoją decyzją, opartą na błędnej interpretacji obowiązujących przepisów i stanu prawnego sprawy, sprzeciwił się nie tylko zasadzie ochrony prawa własności (art. 64 Konstytucji RP), ale też zasadzie działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Za sądem pierwszej instancji należy podkreślić, że ww. zasady odnoszą się do uprawnień obu stron postępowania, i w równym stopniu je chronią, nie można więc jednej z nich traktować w sposób uprzywilejowany kosztem drugiej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.