II SA/Kr 242/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-05-08	
Data wpływu	2023-03-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa /sprawozdawca/
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Mirosław Bator	
Symbol z opisem	6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 2191/23
II OZ 615/23	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1186; art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 775; art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i 123; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)	
Sentencja
Dnia 8 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie nr 957/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2022 roku, znak: WOB.7722.67.2022.NOGI w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych skargę oddala	
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla powiatu nowosądeckiego postanowieniem z dnia 4 marca 2022 r. nr 65/2022 znak: OAE-530-216/21, na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., póz. 2351 z późn. zmian., w skrócie: "Pr. bud") w związku z prowadzonym z urzędu postępowaniem administracyjnym w sprawie samowolnej budowy budynku na terenie działki nr [...] w Krynicy Zdroju wstrzymał prowadzoną budowę ww. obiektu budowlanego na terenie działki nr [...] w Krynicy Zdroju (akta PINB, k: 67-69).

Rozstrzygnięcie zapadło wobec ustalenia w dniu 14 stycznia 2022 r. w trakcie kontroli, iż na terenie dz. nr [...] w m. Krynica-Zdrój "realizowany jest obiekt budowlany o konstrukcji murowanej, trzykondygnacyjny, kryty dachem płaskim, wyposażony w instalacje: wodną do wodociągu miejskiego, kanalizacyjną do sieci, elektryczną, gazową, c.o. - kocioł gazowy, instalacja pod klimatyzację". Ponadto, obecny w trakcie kontroli pełnomocnik Z. B. - R. N. wskazał do protokołu następująco: "Inwestorem i właścicielem obiektu jest Z. B., która do robót budowlanych przystąpiła w dniu 04.09.2020 r. po dokonaniu zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w trybie tzw. ustawy covidowej. Roboty te z założenia obejmować miały rozbudowę z przebudową pensjonatu "[...]", jednak z uwagi na stan techniczny elementów starego budynku o ich rozbiórce i odtworzeniu łącznie z fundamentami, gdyż po dokonaniu odkrywek okazało się że są one posadowione na głębokość 40 cm (miejscami) i nie miały zbrojeń (...). Roboty prowadzone są pod nadzorem kierownika budowy". Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną, szkic sytuacyjny oraz opinię adw. W. O. z 28 września 2020 r. (akta PINB, k: 36-56).

Organ podkreślił, iż sporna inwestycja nie spełnia przesłanek powoływanego przez inwestora art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. póz. 2095 z póżn. zm., dalej także jako: "CovidU"), gdyż zgłoszenie robót nastąpiło 8 września 2020r., a przepis ten stracił moc 5 września 2020r.

Na ww. postanowienie zażalenie złożyła Z. B., zarzucając iż zgłoszenie jest odformalizowanym środkiem prawnym – nie jest podaniem i nie wszczyna postępowania, nie prawidłowo tez ustalono termin rozpoczęcia robót.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 11 października 2022 r., nr 799/2022 znak: WOB.7722.67.2022.ABRO na podstawie art. 136 Kpa zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego poprzez pozyskanie i przesłanie: uwierzytelnionej kopii pisma inwestora z dnia 8 września 2020 r. przesłanego do Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu dot. informacji o prowadzeniu robót budowlanych "Rozbudowa i przebudowa pensjonatu [...]" na działkach nr [...], [...] [...] położonych w m. Krynica Zdrój, a także uwierzytelnionej kopii pisma Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu z dnia 16 września 2020 r., znak: BUD.6743.2028.2020 skierowane do pełnomocnika inwestora w odpowiedzi na złożone do Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu ww. pismo inwestora (akta MWINB, k: 39, 40). W dniu 26 października 2022 r. wpłynęło pismo PINB w Nowym Sączu dla powiatu nowosądeckiego z dnia 24 października 2022 r., znak: OAE-530-216/21 w ślad za którym przekazano uzupełniony materiał dowodowy (akta MWINB, k: 45).

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, postanowieniem z dnia 6 grudnia 2022r. nr 957/2022 Znak: WOB.7722.67.2022.NOGI, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. Bud., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W ocenie organu odwoławczego pełnomocnik inwestora, pismem z dnia 2 września 2020 r. (wpływ 8 września 2020r.), wniósł do Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu, że na podstawie art. 12 ust. 2 CovidU informuje o planowanym prowadzeniu robót budowlanych związanych z w/w inwestycją ze wskazaniem, że termin rozpoczęcia robót budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją to 5 września 2020 r. (akta PINB, k: 82-86).

Wobec powyższego, przedmiotowe pismo nie stanowi wymaganej treścią art. 12 CovidU informacji o realizowanych robotach budowlanych, zawierającej termin ich rozpoczęcia, lecz stanowi pismo informujące o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych. Treść art. 12 CovidU odnosi się bowiem do prowadzenia robót budowlanych i nie przewiduje instytucji "informacji o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych". Organ odwoławczy opierając się o wykładnię językową zauważył, że w sytuacji w której treść art. 12 CovidU w sposób czytelny, jednoznaczny i zrozumiały wskazuje na obowiązek wniesienia informacji o prowadzonych robotach budowlanych, wniesienie przez Spółkę informacji o zamiarze prowadzenia robót budowalnych nie czyni zadość treści art. 12 ust. 2 CovidU. Tym samym, w świetle wykładni językowej, w takiej sytuacji Inwestor skutecznie nie może powoływać się na wyłączenia przepisów ustawowych objętych treścią art. 12 ust. 1 CovidU. W takiej sytuacji organ I instancji, pomimo dokonania wadliwego w tej kwestii uzasadnienia, słusznie stwierdził, że w sprawie nie zachodzi określona treścią art. 12 CovidU przesłanka do wyłączenia stosowania przepisów Pr. budr i jako organ— właściwy z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego budynku.

Co więcej, wobec rozpoczęcia przedmiotowych robót w dniu 5 września 2020 r. Inwestor niezależnie od charakteru i etapu robót, nie był zwolniony od dostosowania się do wymogów ustawy - Prawo budowlane wobec utraty mocy obowiązującej art. 12 CovidU. Powyższej okoliczności nie zmienia fakt, iż zgodnie z zapisami dziennika budowy przedmiotowej inwestycji już w dniu 4 września 2020 r. dokonano "demontażu instalacji elektrycznej istniejącego budynku". Należy bowiem wskazać, iż dziennik budowy to dokument prywatny, który musi odpowiadać określonym normatywnie wymogom. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Pr. bud. stanowi on potwierdzenie przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Wartość dowodową tego dokumentu można podważyć tylko przy pomocy innych dowodów, z których jednoznacznie będzie wynikać, że stan faktyczny odzwierciedlony w dzienniku budowy nie odpowiada stanowi przeprowadzonych w sprawie robót budowlanych. Nadto jest to dowód przedkładany przez strony, a zatem podlega wszystkim regułom wynikającym ze swobodnej oceny dowodów i może być konfrontowany z pozostałymi dowodami, o ile takie pozyska organ bądź zostaną przedłożone przez stronę postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 894/18). Zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych ustawą Prawo budowlane było przewidziane wyłącznie na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie przedmiotowego przepisu i ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12. W ocenie MWINB brak wprowadzenia w tym zakresie przepisów przejściowych jasno wskazuje, że treścią art. 12 CovidU Ustawodawca objął te inwestycje, które były prowadzone przed 5 września 2020 r. i służąc przeciwdziałaniu COVID-19 mogą być zrealizowane w szybkim tempie. Zważyć należy, że pojęcie przeciwdziałanie COVID-19 należy powiązać z ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a później stanu epidemii ogłoszonego z powodu SARS-CoV-2. Tym samym roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 specustawy są podejmowane doraźnie dla zrealizowania określonego celu. Mając na uwadze powyższe nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, iż rozbiórka istniejącego budynku pensjonatu a następnie jego budowa od podstaw może być uznana za przeciwdziałanie epidemii, gdyż musi być wyraźnie zachowany związek przyczynowo - skutkowy między danym działaniem a tym, czy ono zwalcza, ogranicza bądź broni przed COVID-19. Tym samym PINB słusznie zauważył, że Inwestor nie ma podstaw prawnych do realizacji przedmiotowej inwestycji na podstawie art. 12 specustawy. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 547/21, wykluczone jest objęcie tą regulacją np. budowy budynków zamieszkania zbiorowego, w tym hoteli, pensjonatów, schronisk, domów opieki, internatów itd., nawet jeśli przewiduje się w nich podejmowanie działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, w tym możliwość odbywania kwarantanny.

Nadto pismo pełnomocnika inwestora wniesione do Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu nie stanowiło w swej istocie żądania wszczęcia postępowania, bowiem opierało się ono na przepisie art. 12 ust. 2 CovidU, a zatem wolą Inwestora było poinformowanie organu administracji architektoniczno-budowlanej o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, a nie zgłoszenie budowy obiektu budowlanego. Dopiero treść art. 12 ust. 4 CovidU określała, w zakresie odnoszącym się do zadań organów administracji publicznej, że w sytuacji prowadzenia robót budowlanych związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 w sposób powodujący zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwym w sprawie jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. Przepisy CovidU nie odnoszą się zatem do pozostałych, powszechnie obowiązujących unormowań określających zasady działania organów administracji architektoniczno-budowlanej.

W konsekwencji, skoro wykonanie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył inwestor zarzucając naruszenie:

- art. 6 KPA w zw. z art. 156 §1 pkt 3 KPA poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie zaskarżonego postanowienia organu I instancji w mocy, w sytuacji gdy zostało ono wydane bez podstawy prawnej, albowiem ustawodawca nie przyznał kompetencji jakiemukolwiek organowi, aby przeprowadził ocenę oświadczenia, o którym mowa w art. 12 CovidU, a nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie przewidziane prawem dotyczące prawdziwości złożonej informacji przez inwestora.

- art. 12 CovidU poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że informacja złożona przez R. N. reprezentującego inwestora Z. B. nie stanowi informacji wymaganej treścią art. 12 CovidU informacji o realizowanych robotach budowlanych, podczas gdy wykładnia teleologiczna każe uznać w/w pismo z dnia 2 września 2020 r. za spełniające warunki przewidziane w art. 12 CovidU

- art. 7 KPA, art. 77§ 1 KPA, art. 80 KPA poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego polegające na uchybieniu zasadom logiki oraz doświadczenia życiowego oraz poczynienie dowolnych ustaleń polegające na błędzie w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że przedmiotowe roboty budowlane rozpoczęły się w dniu 5 września 2020 r., podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że roboty rozpoczęły się w dniu 4 września 2020 r., a więc w czasie obowiązywania przepisu art. 12 CovidU.

- art. 7 KPA, art. 77§ 1 KPA, art. 80 KPA poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego polegające na uchybieniu zasadom logiki oraz doświadczenia życiowego oraz poczynienie dowolnych ustaleń polegające na błędnej interpretacji faktu, że brak przepisów przejściowych powoduje konieczność ukończenia budowy w okresie obowiązywania art. 12 CovidU, podczas gdy zgodnie ze stanowiskiem Głównego Inspektora Budowlanego roboty mają jedynie rozpocząć się w okresie obowiązywania w/w przepisu.

- art. 7 KPA, art. 77§ 1 KPA, art. 80 KPA poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego polegające na uchybieniu zasadom logiki oraz doświadczenia życiowego oraz poczynienie dowolnych ustaleń polegające na błędzie w ustaleniach faktycznych polegający na nieuprawnionym przyjęciu, że nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy przedmiotową inwestycją a przeciwdziałaniem COVID-19, podczas gdy w rzeczywistości związek ten zachodzi na skutek przystosowania budynku do celów kwarantannowo - rehabilitacyjnych po przebytym zakażeniu

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych, a niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się z jednej strony do oceny kwalifikacji spornej inwestycji dokonanej przez organ, tj. czy stanowiła ona tzw. inwestycję covidową oraz dodatkowo kwestii związanych ze zgłoszeniem rozpoczęcia robót budowlanych, które zdaniem organów nastąpiło już po 5 września 2020r., a zatem po uchyleniu obowiązywania przepisu tj. art. 12 CovidU, który mógł stanowić podstawę tzw, inwestycji covidowej, stąd dotyczyło robót kontynuowanych po dacie uchylenia obowiązywania spornego przepisu.

Wobec wyjątkowego charakteru w.w normy w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż musi być ona wykładana ściśle., stąd zachodzi obowiązek po stronie organów zbadania wywiązania się inwestora z obowiązków określonych w art. 12 ust. 2 ustawy COVID19, wskazanym w art. 84a ust. 1 i 2 Pb, co w kontrolowanej sprawie nastąpiło prawidłowo. Znaczenie przedmiotowej kontroli jest dla zgodności z prawem procesu budowlanego tym bardziej istotne, że w przeciwieństwie do procedury zgłoszeniowej, ustawodawca nie przewidział żadnych instrumentów prawnych, które przewidywałyby możliwość zakwestionowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej złożonych w trybie art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19 informacji (por. postanowienie NSA z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt II OW 4/22). Brak reakcji organu administracji architektoniczno-budowlanej nie oznacza zatem nabycia przez inwestora prawa do wykonania całości zamierzonych, a nawet rozpoczętych przed dniem 5 września 2020 r. robót budowlanych. Inwestor uzyskuje zatem prawo do budowy, w okresie obowiązywania art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19, w zakresie w jakim budowa odpowiadała wymogom hipotezy z art. 12 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19 (por. wyroki NSA: z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2192/21, z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2191/21, z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 1945/21).

Wobec wyżej zarysowanych kwestii spornych istotne w kontrolowanej było, iż przepis art. 12 ustawy COVID-19 obowiązywał od 31 marca 2020 r. do 4 września 2020 r. Po utracie mocy ww. przepisu w odniesieniu do wszelkich robót budowlanych, a więc także kontynuowanych, zwolnienie z art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 nie obowiązywało (por. wyroki NSA: z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2192/21, z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2191/21, z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 1945/21). Także brak wprowadzenia w tym zakresie przepisów przejściowych jasno wskazuje, że treścią art. 12 ustawy COVID-19 ustawodawca objął te inwestycje, które były prowadzone przed 5 września 2020 r. i służąc przeciwdziałaniu COVID-19, mogą być zrealizowane w szybkim tempie.

Stąd niezwykle istotna i przeważająca jest kwestia, iż zgłoszenie rozpoczęcia robót stanowiące de facto pismo informujące o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych, nastąpiło w dniu 8 września 2020r.(data wpływu do organu), kiedy w/w przepis art. 12 ustawy COVID-19 już nie obowiązywał. Zasadnie organ przyjął przy tym, iż treść art. 12 ustawy COVID-19 odnosi się do prowadzenia robót budowlanych i nie przewiduje instytucji "informacji o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych". W sytuacji w której treść art. 12 ustawy COVID-19 w sposób czytelny, jednoznaczny i zrozumiały wskazuje na obowiązek wniesienia informacji o prowadzonych robotach budowlanych, wniesienie przez inwestora informacji o zamiarze prowadzenia robót budowalnych nie czyni zadość treści art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19. W takiej sytuacji inwestor nie może skutecznie powoływać się na wyłączenie objęte treścią art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19. Co więcej, wobec kontynuowania przedmiotowych robót po dniu 5 września 2020 r. inwestor niezależnie od charakteru i etapu robót, nie był zwolniony od dostosowania się do wymogów ustawy - Prawo budowlane wobec utraty mocy obowiązującej art. 12 ustawy COVID-19.

Nadto inwestor nie miał podstaw prawnych do realizacji przedmiotowej inwestycji na podstawie art. 12 ustawy COVID-19. Aby skarżący mógł skorzystać z preferencyjnych warunków specustawy jego inwestycja musiała być związana z przeciwdziałaniem COVID-19, które zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 2 ustawy covidowej. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w specustawie jest mowa o przeciwdziałaniu COVID-19 rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w art. 12 ust. 1. (tj. wywołanej wirusem SARS-CoV2). O ile ustawodawca przyjął bardzo szeroką definicję tego pojęcia, to jednak należy go wykładać ściśle. W tym zakresie skarżony organ prawidłowo ocenił, iż rozbiórka istniejącego budynku pensjonatu a następnie jego budowa od podstaw nie może być uznana za przeciwdziałanie epidemii, gdyż musi być tu wyraźnie zachowany związek przyczynowo – skutkowy między danym działaniem a tym, czy ono zwalcza, ogranicza bądź broni przed COVID-19. Wykluczone jest objęcie tą regulacją np. budowy budynków zamieszkania zbiorowego, w tym hoteli, pensjonatów, schronisk, domów opieki, internatów itd., nawet jeśli przewiduje się w nich podejmowanie działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, w tym możliwość odbywania kwarantanny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 547/21). Budowa związana z przeciwdziałaniem COVID - 19, co wynika z celu ustawy, powinna zmierzać do minimalizacji zagrożenia dla zdrowia publicznego, a nie wprowadzać udogodnień dla przedsiębiorców w zakresie prowadzenia hoteli, pensjonatów. O ile ustawodawca przyjął bardzo szeroką definicję tego pojęcia, co wynikało z faktu, że w dacie uchwalania tego przepisu nie można było przewidzieć, jakie obiekty będą potrzebne, aby skutecznie przeciwdziałać COVID-19, a taki był sens i cel wprowadzenia tej regulacji, i w efekcie skierował ten tryb szczególny do wszystkich podmiotów, tj. zarówno przez przykładowo jednostki Skarbu Państwa, samorządu terytorialnego, jak i inwestorów prywatnych, które bez naruszenia prawa własności, w związku ze stwierdzoną koniecznością przeciwdziałania COVID-19 były uprawnione do prowadzenia robót budowlanych lub do dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, i nałożony został obowiązek niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o fakcie ich prowadzenia, określeniem rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz terminu ich rozpoczęcia, to wykładnia tego przepisu musi jednak prowadzić do wniosku, iż tylko jeśli w czasie pandemii zajdzie konieczność wzniesienia np. budowy tymczasowego szpitala, budowy obiektów na cele kwarantanny, budowy zewnętrznej poczekalni dla chorych, adaptacji hali widowiskowo-sportowej na cel szpitalny czy też otwarcia linii produkcyjnej płynu do dezynfekcji lub bądź maseczek w hali magazynowej, to przedmiotowe regulacje umożliwiają dowolną lokalizację takiego obiektu oraz dowolność w ustaleniu jego parametrów. Tym samym celem szczególnej procedury było odformalizowanie procesu budowlanego, ale jego głównym powodem była walka z czasem, bowiem stosowanie standardowych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych potrzebnych do walki z COVID-19 nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. Nadto jak wyżej wskazano, wykładnia tego przepisu musi prowadzić do wniosku, iż opisana regulacja jest wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane, zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy trzymać się zasady, że wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Dodatkowo, co już wskazano, zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych ustawą prawo budowlane było przewidziane na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie przedmiotowego przepisu, a ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12. Tym samym uzasadniona była ocena organu, iż skoro ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych, aby te inwestycje, które rzeczywiście służą przeciwdziałaniu COVID-19, były realizowane w szybkim tempie do 5 września 2020r., to wskazanie ograniczonego okresu obowiązywania regulacji może świadczyć o tym że art. 12 ustawy covidowej był skierowany do obiektów budowlanych o przeznaczeniu przejściowym, tymczasowym. Pojęcie przeciwdziałanie COVID-19 należy powiązać z ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a później stanu epidemii ogłoszonego z powodu SARS-CoV-2. Stan ten jest stanem, co do zasady przejściowym. Zwalczenie tej choroby spowoduje odwołanie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a tym samym nie będzie potrzeby istnienia oraz wykorzystywania tego rodzaju obiektów na wspomniany wyżej cel. Tym samym roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 specustawy są podejmowane tylko doraźnie dla zrealizowania określonego celu.

Zatem w odniesieniu do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów procedury, należy podkreślić, iż w ramach zakończonego postępowania skarżone organy dokonały szczegółowej analizy i poprawnego uzasadnienia skarżonego postanowienia, nie pomijając żadnego z aspektów sprawy oraz zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą, uzasadniając motywy, jakimi kierowały się przy wydawaniu postanowienia. Prawidłowo oceniono, iż rozpoczęta inwestycja nie jest tzw. inwestycją "covidową". Ustawa covidowa miała natomiast na celu ułatwienie działań podejmowanych dla ratowania zdrowia i życia ludzkiego, a nie ułatwienie działalności indywidualnej inwestorów pozwalającej bez wymogów stawianych ustawą prawo budowlane wybudowanie innego budynku. Wobec powyższego dokonane ustalenia rodziły obowiązek wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Z powodu wyżej opisanego braku spełnienia przez inwestycję wymogów w zakresie kwalifikacji inwestycji jako covidowej, w tym także dokonanie pisemnego zgłoszenia już po uchyleniu obowiązywania art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19, podnoszone zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie miały wpływu na wynik sprawy. Kwestie ustalenia stanu robót czy zapisów w dzienniku budowy wobec niewątpliwego niespełnienia zarówno wymogów materialnych jak i formalnych (niezachowania terminu czasu realizacji inwestycji – kontynuowanie robót po przestaniu obowiązywania przepisu) nie miały w sprawie znaczenia. Ponadto niezasadna jest także argumentacja odnosząca się do braku kompetencji i niejako właściwości rzeczowej badania złożonej informacji przez inwestora w zakresie realizacji inwestycji w ramach tej specustawy. Wyłączenie stosowania w konkretnych przypadkach ustawy Prawo budowlane nie ogranicza uprawnień organów nadzoru budowlanego do przeprowadzenia kontroli legalności prowadzonych robót budowlanych. Ocena legalności robót budowlanych znajduje się bowiem w zakresie kompetencji tych organów niezależnie od tego, na jakiej podstawie te roboty są prowadzone. Organ nadzoru budowlanego w ramach przeprowadzanej kontroli ustala zatem, czy do budowy obiektu budowlanego mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane, czy też nie (np. z uwagi na art. 12 ustawy COVID-19). Jeśli organ ustali, że ma zastosowanie Prawo budowlane, a budowa rozpoczęła się bez wymaganego pozwolenia na budowę (ewentualnie bez wymaganego zgłoszenia albo mimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia), będzie zobligowany wszcząć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na podstawie ustawy prawo budowlane. Treść art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wskazuje, iż zadaniem organów nadzoru budowlanego jest sprawdzenie, czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, w związku z treścią powołanego wyżej art. 12 ustawy covidowej, było wyłączone spod działania przepisów ustawy Prawo budowlane. Treść tego przepisu ogranicza kompetencje określonych organów, ale tylko w sytuacji realizowania tzw. inwestycji covidowej. Powinnością organu nadzoru budowlanego było zatem wszczęcie postępowania administracyjnego i w konsekwencji wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę