Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 140/24 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie w przedmiocie postępowania kontrolnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 24 lipca 2024 r., II SAB/Wa 140/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie w przedmiocie postępowania kontrolnego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 27 listopada 2023 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie wystawił upoważnienie nr rej.: [...] do przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy - Fundacji [...] z siedzibą w W. Upoważnienie zostało udzielone J.D., starszemu inspektorowi pracy, oraz S.R., inspektorowi pracy. Zgodnie z punktem E. ww. upoważnienia datę rozpoczęcia kontroli określono na 30 listopada 2023 r., zaś przewidywany termin zakończenia kontroli na 30 grudnia 2023 r. W punkcie A. upoważnienia jako podstawę prawną przeprowadzenia kontroli wskazano:

- art. 10, art. 22, art. 24 i art. 25 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1614; dalej "ustawa o PIP");

- art. 38 ust. 2 pkt 2 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2021 r. poz. 1344, z późn. zm.);

- art. 58 ust. 2 pkt 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (Dz. U. z 2022 r. poz. 5. z późn. zm.);

- art. 62zc ust. 2 pkt 2 i art. 62zł ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r.

o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 204, z późn. zm.);

- art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 180, z późn. zm.);

- art. 45-65 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162, z późn. zm.; dalej "u.p.p."), z wyjątkiem art. 48, art. 50, art. 54 i art. 55 ust. 1.

Pismem z 30 listopada 2023 r. organ kontroli wezwał skarżącą do przedstawienia dokumentów i złożenia wyjaśnień. W dniu 1 grudnia 2023 r. skarżąca wniosła sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania kontroli z naruszeniem przepisów ustawy u.p.p. w zakresie czasu trwania kontroli. Zdaniem skarżącej kontrola winna się zakończyć 15 grudnia 2023 r., stosownie do art. 55 ust. 1 pkt 1 u.p.p.

Postanowieniem z 5 grudnia 2023 r., nr WA-0423.53.60.2023.6, UNP: WA-23-118788, wydanym przez starszego inspektora pracy upoważnionego do prowadzenia kontroli, postanowiono kontynuować czynności kontrolne. Postanowienie doręczono stronie 7 grudnia 2023 r. W uzasadnieniu wskazano, że do kontroli prowadzonych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy (w tym przypadku inspektora pracy) nie stosuje się ograniczeń wynikających z art. 55 ust. 1 u.p.p.

Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie.

Postanowieniem z 15 grudnia 2023 r., nr: WA-0532.5112.14.2023.2, UNP: WA-23-122098, Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie inspektora pracy.

Zawiadomieniem z 3 stycznia 2024 r. nr rej.: Wa-O-0130-Kp07534-01/23 (doręczone 22 stycznia 2024 r.) Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy ds. Nadzoru, działając na podstawie art. 55 ust. 3 u.p.p., przedłużył termin zakończenia kontroli

i wyznaczył nowy termin na 29 lutego 2024 r. W uzasadnieniu wskazał, że zmiana przewidywanego terminu zakończenia czynności kontrolnych spowodowana jest zawieszeniem postępowania kontrolnego w związku z wniesionym przez skarżącą sprzeciwem.

Pismem z 22 stycznia 2024 r. skarżąca wniosła ponaglenie do Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie. Następnie pismem z 24 stycznia 2024 r. skarżąca wniosła sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli dalszych czynności w stosunku do skarżącej przez wydanie zawiadomienia z 3 stycznia 2024 r. o przedłużeniu terminu kontroli. Zdaniem skarżącej narusza to przepisy określające maksymalny czas prowadzenia kontroli.

Postanowieniem z 25 stycznia 2024 r., nr WA-0423.53.60.2023.10, wydanym przez inspektora pracy, postanowiono kontynuować czynności kontrolne. Postanowienie zostało doręczone skarżącej 30 stycznia 2024 r.

W dniu 26 stycznia 2024 r. do Okręgowego Inspektoratu Pracy w Warszawie wpłynął kolejny sprzeciw skarżącej. W sprzeciwie podniesiono, że w stosunku do skarżącej toczy się postępowanie kontrolne prowadzone przez Naczelnika Łódzkiego Urzędu Celno-Skarbowego w Łodzi, a jak wynika z treści art. 54 ust. 1 u.p.p. nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy.

Postanowieniem z 26 stycznia 2024 r. nr WA-0423.53.60.2023.10, inspektor pracy postanowił kontynuować czynności kontrolne.

Pismem z 30 stycznia 2024 r. skarżąca wniosła zażalenie na ww. postanowienie z 25 stycznia 2024 r., zaś pismem z 1 lutego 2024 r. wniosła zażalenie na postanowienie z 26 stycznia 2024 r.

Postanowieniem z 5 lutego 2024 r., nr WA-0532.5112.2.2024.2, Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Warszawie z 25 stycznia 2024 r.

Pismem z 8 lutego 2024 r. Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy udzielił skarżącej odpowiedzi na pismo z 22 stycznia 2024 r. zatytułowane ponaglenie.

Postanowieniem z 12 lutego 2024 r., nr WA-0532.5112.3.2024.2, Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Warszawie z 26 stycznia 2024 r.

W dniu 9 lutego 2024 r. skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania kontrolnego. Jako organ, którego dotyczy skarga, wskazała "Państwową Inspekcję Pracy Okręgowy Inspektorat Pracy w Warszawie".

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ustawy o PIP organami Państwowej Inspekcji Pracy są: 1) Główny Inspektor Pracy; 2) okręgowi inspektorzy pracy; 3) inspektorzy pracy, działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych inspektoratów pracy. Stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy o PIP kontrole przeprowadzają inspektorzy pracy, działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych inspektoratów pracy. Zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawy kontrola u skarżącej przeprowadzana była przez inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Warszawie. W stosunku do tego organu można zatem było sformułować zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania kontrolnego. Tymczasem w skardze skarżąca jako organ, którego dotyczy skarga wskazała "Państwową Inspekcję Pracy Okręgowy Inspektorat Pracy w Warszawie." Podmiot wskazany przez skarżącą, jako organ, którego dotyczy skarga, nie jest zatem organem prowadzącym kontrolę u skarżącej. Skarga jest więc niezasadna już choćby z tego względu, bowiem sąd uwzględniając skargę nie mógłby zastosować środków wskazanych w art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w stosunku do podmiotu, który nie prowadził kontroli.

W ocenie sądu I instancji niezależnie od powyższego skarga jest również niezasadna z tego względu, że na dzień wniesienia skargi nie można było uznać, iż postępowanie kontrolne było prowadzone przewlekle. Przede wszystkim niezasadna jest argumentacja skarżącej wskazująca, iż w sprawie miał zastosowanie przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 u.p.p. stanowiący, że czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców nie może przekraczać 12 dni roboczych. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organu, zgodnie z którym przepis ten nie miał w sprawie zastosowania z uwagi na treść art. 55 ust. 2 pkt 1 u.p.p. Zgodnie z tym przepisem przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli ratyfikowane umowy międzynarodowe albo bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej stanowią inaczej. W przypadku kontroli przeprowadzanej przez inspektora pracy, znajdują zastosowanie przepisy Konwencji MOP będącej (jako ratyfikowana umowa międzynarodowa) częścią porządku prawnego Rzeczpospolitej Polskiej (od 2 czerwca 1996 r.). W myśl art. 16 Konwencji MOP przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych. Powołany przepis wyłącza zatem stosowanie art. 55 ust. 1 u.p.p. m.in. w zakresie czasu trwania kontroli. Prowadzący kontrolę inspektorzy pracy nie byli zatem związani maksymalnym czasem kontroli określonym w tym przepisie.

Sąd ten stwierdził również, że w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli u skarżącej, w części A, wskazano, iż do kontroli mają zastosowanie mają przepisy art. 45-65 u.p.p. z wyłączeniem przepisów art. 48, art. 50, art. 54 i art. 55 ust. 1. Nawet jeżeli w upoważnieniu tym wprost nie wskazano, że w sprawie ma zastosowanie art. 16 konwencji MOP, to przepis ten i tak wiązał organ, jako przepis stanowiący część polskiego porządku prawnego. Chybiona jest przy tym argumentacja skarżącej wskazująca na wadliwość upoważnienia, czy też niezgodne z prawem uzupełnienie tego upoważnienia, co zdaniem skarżącej nastąpiło w drodze postanowienia wydanego w trybie art. 59 ust. 7 pkt 2 u.p.p. Zdaniem sądu kwestie te nie mają żadnego znaczenia przy ocenie, czy postępowanie kontrolne prowadzone jest przewlekle.

Zdaniem sądu I instancji, skoro w związku z wniesionym sprzeciwem z 1 grudnia 2023 r. nastąpiło wstrzymanie czynności kontrolnych, za uzasadnione należy uznać przedłużenie okresu kontroli do 29 lutego 2024 r., o czym skarżąca została zawiadomiona 3 stycznia 2024 r. Wniesienie sprzeciwu i konieczność jego rozpoznania było okolicznością niewątpliwie niezależną od organu kontroli. Przedłużenie kontroli miało zatem umocowanie w art. 55 ust. 3 zdanie pierwsze u.p.p., który stanowi, że przedłużenie czasu trwania kontroli jest możliwe jedynie z przyczyn niezależnych od organu kontroli i wymaga uzasadnienia na piśmie. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca w dniach 24 i 26 stycznia 2024 r. wniosła kolejne sprzeciwy. Sprzeciwy te zostały rozpoznane postanowieniami z 25 oraz 26 stycznia 2024 r. Postanowieniami z 5 oraz 12 lutego 2024 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienia. Czynności kontrolne w tym przypadku zostały zatem wstrzymane na okres od 24 stycznia do 13 lutego 2024 r. Skierowana do sądu skarga na przewlekłość została zaś wniesiona 9 lutego 2024 r.

Zdaniem sądu I instancji, biorąc pod uwagę działania organu oraz uwzględniając wnoszone przez skarżącą sprzeciwy, nie sposób uznać, że postepowanie kontrolne było prowadzone przewlekle. Trudno bowiem stwierdzić aby organ kontroli w niniejszej sprawie działał opieszałe, niesprawne i nieskutecznie. Sąd nie dopatrzył się też tego, aby podejmowane przez organ czynności i działania nosiły znamiona niecelowości lub pozorności. Nie można też uznać, że sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również, że przedłużanie terminu kontroli było nieuzasadnione. Na czas przeprowadzenia kontroli niewątpliwie miały wpływ wnoszone przez skarżącą sprzeciwy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok

w całości. Wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Nadto zrzekła się rozprawy i wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez nieumorzenie postępowania w części dotyczącej wniosku o zobowiązanie do zakończenia postępowania kontrolnego prowadzonego za upoważnieniem nr rej.: [...] z 27 listopada 2023 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem w sprawie, podczas gdy w momencie orzekania przez sąd I instancji postępowanie kontrolne było już zakończone, co powinno skutkować umorzeniem postępowania w ww. części na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowego;

- art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. przez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy zasługiwała na uwzględnienie, albowiem organ dopuścił się prowadzenia postępowania kontrolnego w sposób przewlekły, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i z rażącym naruszeniem prawa, tj. znacznie przekraczającym terminy, o których mowa w art. 55 ustęp 1 u.p.p.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Jako pierwszy zostanie rozpoznany zarzut drugi, który jest dalej idący. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu I instancji, iż skarga była całkowicie pozbawiona podstaw. Kontrola u skarżącej została wszczęta 30 listopada 2023 r. i miała początkowo zakończyć się 30 grudnia 2023 r. Wniesiony przez skarżącą 1 grudnia 2023 r. sprzeciw spowodował wstrzymanie z mocy prawa czynności kontrolnych do 15 grudnia 2023 r. Zasadne w takiej sytuacji stało się przedłużenie czynności kontrolnych do 29 lutego 2024 r. Pokreślić należy, że wstrzymanie czynności kontrolnych nastąpiło w momencie dokonywania pierwszych czynności kontrolnych. Zawiadomienie o przedłużeniu kontroli zostało skarżącej doręczone 3 stycznia 2024 r. W dniach 24 i 26 stycznia 2024 r. skarżąca wniosła kolejne sprzeciwy, a czynności kontrole w konsekwencji ich wniesienia zostały wstrzymane na okres od 24 stycznia do 13 lutego 2024 r. Skarga do sądu wpłynęła 9 lutego 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż żaden fakt nie wskazuje na przewlekłe prowadzenie kontroli. Nie sposób w działaniach organu dopatrzeć się takich, które byłyby podejmowane dłużej niż jest to niezbędne do przeprowadzenia kontroli. Skorzystanie z praw procesowych przez skarżącą powodowało wstrzymywanie czynności kontrolnych organu, uniemożliwiając jej zakończenie w początkowo wyznaczonym terminie. W działaniach organu nie sposób zaś dopatrzeć się opieszałości w przeprowadzeniu czynności objętych zakresem kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu I instancji, iż w sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 u.p.p., z uwagi na wyłączenie jego zastosowania z mocy art. 55 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 16 Konwencji MOP. Do czasu kontroli pracodawców będących mikroprzedsiębiorcami nie uwzględnienia się ilości dni kontroli prowadzonych w związku z art. 16 Konwencji MOP.

Zarzut pierwszy jest nieuzasadniony. Z treści rozpoznawanego zarzutu wynika, że skarżący kasacyjnie domaga się umorzenia postępowania w części dotyczącej wniosku o zobowiązanie do zakończenia postępowania kontrolnego w związku z tym, iż w chwili wyrokowania postępowanie było już zakończone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest pozbawiony podstaw, gdyż rozważanie umorzenia w tej część żądania byłoby aktualne tylko wówczas, gdyby skarga była uzasadniona. Gdyby zatem były podstawy do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a przed wydaniem wyroku doszłoby do jego zakończenia, wówczas należałoby postępowanie w części zobowiązania organu do jego zakończenia w terminie 14 dni od zwrotu akt z wyrokiem umorzyć. W sytuacji bezzasadności skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości, sąd oddalając skargę stwierdza, że postępowanie prowadzone jest w zgodzie z przepisami procesowymi, co też sąd I instancji uczynił. Tym samym zarzut ten jest nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.