II SA/Lu 615/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-11-08	
Data wpływu	2012-07-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Iwona Tchórzewska
Joanna Cylc-Malec /sprawozdawca/
Witold Falczyński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 428/13	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 102 poz 651;  art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 3a; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zarządzeniem z dnia 9 lipca 1977 r. Naczelnik Miasta B. działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) orzekł o ustaleniu terenu budownictwa jednorodzinnego w mieście B. o pow. 25 ha i nazwie "S." oraz o podziale tego terenu na normatywne działki budowlane.

W skład tego terenu weszły m.in. wydzielone działki nr [...] o pow. 2721 m2 i nr [...] o pow. 308 m2, stanowiące własność M. W. i Z. S., za które Naczelnik Miasta B. decyzjami z dnia 19 grudnia 1977 r. nr [...] i nr [...] i z dnia 12 marca 1981 r. przyznał byłym właścicielom odszkodowanie.

Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność wyżej wymienionych decyzji dotyczących odszkodowania za przejęte pod budowę osiedla budownictwa jednorodzinnego grunty. Uwzględniając powyższe B. W. (następca prawny M. W.) oraz K. S. i Z. S. (następcy prawni Z. S.) wnieśli o ponowne ustalenie odszkodowania za ww. wywłaszczone tereny.

Po przeprowadzeniu wieloletniego postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia Starosta B. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. ustalił wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (dz. nr [...] i nr [...]) na łączną kwotę 299.077,00 zł w tym na rzecz B. W. w kwocie 149.538,50 zł oraz Z. S. i K. S. w kwocie po 74.769,25 zł.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji opisując przebieg dotychczasowego postępowania odszkodowawczego stwierdził, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego. Kwota ta dodatkowo została w myśl art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pomniejszona o zwaloryzowaną wartość wypłaconego uprzednio byłym właścicielom odszkodowania.

Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody wniósł B. W. wyrażając stanowisko, że organ wadliwie dokonał pomniejszenia ustalonego odszkodowania o wartość zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego byłym właścicielom wywłaszczonej nieruchomości. Jego zdaniem organ nie może bowiem waloryzować kwoty wcześniej wypłaconego odszkodowania, na co wskazał WSA w Lublinie w wyroku z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 665/03. Jak bowiem stanowi art. 409 k.c. obowiązek zwrotu korzyści lub zwrotu jej wartości wygasa, jeżeli ten kto korzyść uzyskał, zużył ją lub utracił w taki sposób, że nie jest już wzbogacony (uchwała SN z dnia 27 kwietnia 1995 r., sygn. akt III CZP 46/95). Tak też jest w sprawie, bowiem zarówno Z. S., jak i M. W. wydały w całości pobrane odszkodowanie na zaspokojenie bieżących potrzeb życiowych i na leczenie. Nadto jego zdaniem takie działanie organu narusza regułę nie działania prawa wstecz, która może być nie stosowana jedynie wyjątkowo, gdy istnieją ważne powody i gdy takie wsteczne działanie prawa wynika z brzmienia przepisów i nie pogarsza sytuacji obywateli. W związku z tym wniósł o uchylenie decyzji w części dotyczącej potrącenia z ustalonego odszkodowania kwoty zwaloryzowanego odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie bezsporne jest, iż odszkodowanie ustalone decyzjami wyeliminowanymi następnie z obrotu prawnego zostało wypłacone. W sytuacji więc, gdy doszło następnie do zwiększenia kwoty tego odszkodowania, zobowiązany do odszkodowania winien jest wypłacić tylko różnicę, a nie ponownie wykonać zobowiązanie w całości. W części bowiem, w jakiej zobowiązanie zostało już wykonane, wygasło i nie może być dochodzone ponownie. Tym samym organ odwoławczy nie podzielił poglądu odwołującego, że w sprawie ma zastosowanie uchwała 7 sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., OPS 12/00, uchwała SN z dnia 27 kwietnia 1995 r., III CZP 46/95 i wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2004 r., II SA/Lu 665/03. Uchwała składu 7 sędziów NSA została bowiem podjęta w czasie nieobowiązywania art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązujące natomiast obecnie brzmienie tego przepisu jednoznacznie zaś wskazuje na obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, w sytuacji gdy decyzja przyznająca odszkodowanie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ winien zatem zaliczyć na poczet należnego odszkodowania wypłaconą już kwotę zwaloryzowanego odszkodowania. Prawidłowo również zdaniem organu dokonano wyceny przedmiotowej nieruchomości. Na zakończenie organ odwoławczy dodał, że organem właściwym do wypłaty ww. odszkodowania jest Starosta B., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł B. W. w dalszym ciągu podważając zasadność zaliczenia w poczet ustalonego odszkodowania kwoty zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego byłym właścicielom wywłaszczonych gruntów. Działanie takie narusza bowiem art. 5 i art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 2 i art. 203 ust. 2 Konstytucji RP. W tym zakresie skarżący ponownie powołał się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego przywołane w odwołaniu, dowodząc, że waloryzacja świadczenia pieniężnego z uwagi na zmianę siły nabywczej pieniądza jest wyjątkiem od zasady nominalizmu, który musi wynikać jednoznacznie z przepisu prawa. Również zastosowanie nowego przepisu, a takim jest art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami do stanów faktycznych istniejących przed wejściem jego w życie narusza zasadę nie działania prawa wstecz. W dalszej części skargi skarżący opisując cały dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym przekroczeniem przepisów zobowiązujących organ do rozpatrzenia sprawy. Sprawa jest bowiem załatwiana od 2000 r., co udaremnia realizację nakazu prawa. Orzeczenie, które w pewnym momencie mogło mieć realną wartość społeczną lub indywidualną, staje się bezprzedmiotowe w momencie późniejszym. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie decyzji obu instancji w części dotyczącej potrącenia z ustalonego odszkodowania kwoty zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 23.723,00 zł.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powołując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Wojewody L. z dnia [...] maja 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] lutego 2012 r., ustalającą na rzecz B. W., Z. S. i K. S. odszkodowanie z tytułu przejęcie przez Skarb Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta B. z dnia 9 lipca 1977 r. o ustaleniu terenu budownictwa jednorodzinnego w mieście B. działek nr 4079/1 o pow. 2721 m2 i nr [...] o pow. 308 m2. Bezsporne bowiem jest, że decyzje przyznające byłym właścicielom tych działek odszkodowanie z tytułu ich przejęcia przez Skarb Państwa zostały w trybie postępowania nieważnościowego wyeliminowane z obrotu prawnego. To zaś skutkowało koniecznością przeprowadzenia przedmiotowego postępowania bez względu na fakt, że odszkodowanie przyznane wyrugowanymi z obrotu prawnego decyzjami zostało już raz wypłacone. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji ma bowiem charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek ex tunc. Decyzja taka stwierdza, że zaskarżona decyzja jest nieważna z mocy samego prawa od początku, to jest od daty jej wydania.

Nie może również budzić wątpliwości, iż stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie na podstawie nieobowiązujących już przepisów, powoduje konieczność jego ponownego ustalenia w oparciu o obecnie obowiązujące regulacje prawne, które zawarte są w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "u.g.n.".

Wywłaszczenie nieruchomości możliwe jest bowiem jedynie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 128 ust.1 u.g.n.). W tym zakresie podnieść należy, że zarówno przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, jak i ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywały wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, która w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości do tej pory nie została wydana. Skoro tak, to nie było żadnych przeszkód, aby kwestia ta została rozstrzygnięta obecnie. Podstawą prawną dla takiego działania jest przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. Zgodnie z jego treścią starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124-126, a także w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Dla niniejszej sprawy, właśnie ta końcowa część ww. przepisu ma zasadnicze znaczenie. Jak wyżej zostało to wyjaśnione, wypłacenie odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpić powinno na podstawie przepisów o wywłaszczaniu. Instytucja wywłaszczenia również aktualnie występuje w ustawodawstwie i przewiduje obowiązek ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.

Zarzuty skarżącego nie dotyczą jednak zasadności przeprowadzenia postępowania i wysokości ustalonego w wyniku szacowania nieruchomości odszkodowania, lecz odnoszą się wyłącznie do dokonanego przez organ pomniejszenia ustalonego odszkodowania o kwotę odszkodowania wypłaconego byłym właścicielom na podstawie decyzji, których nieważność została stwierdzona. Jak bowiem wynika z treści decyzji organ ustaloną łączną kwotę odszkodowania (322.800,00 zł) pomniejszył o zwaloryzowaną na dzień wydania decyzji wartość wypłaconego odszkodowania (23.723,00 zł). Jako podstawę prawną tego działania organ wskazał art. 132 ust. 3a u.g.n. Przepis ten stanowi, że jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu.

Z treści cytowanego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania powstaje, gdy decyzja przyznająca odszkodowanie została wyeliminowana z obrotu prawnego, tj. gdy stwierdzono jej nieważność bądź też została uchylona. W konsekwencji bowiem takiego działania wypłacone odszkodowanie jest nienależne, bowiem wypłacone bez istniejącej podstawy prawnej. Uzyskanie świadczenia bez podstawy prawnej upoważnia natomiast podmiot, którego kosztem się to odbyło do żądania zwrotu tego świadczenia. Ta obowiązująca w prawie cywilnym reguła znalazła na podstawie ww. przepisu również zastosowanie w prawie administracyjnym właśnie w stosunku do podmiotów, które uzyskały korzyść majątkową z tytułu wypłaconego im odszkodowania, którego podstawa prawna wypłaty odpadła na skutek podjętych rozstrzygnięć administracyjnych.

Dlatego też już sama językowa wykładnia cytowanego przepisu pozwala przyjąć, że ma on zastosowanie gdy w sprawie doszło do odebrania prawa własności nieruchomości, a przyznane wówczas z tego tytułu odszkodowanie należy ustalić na nowo. Bezsporne bowiem jest, że w sytuacji pozbawienia podmiotu prawa własności odszkodowanie jest należne. Jednakże jeśli (jak w rozpatrywanej sprawie) zostało już ustalone i wypłacone na podstawie decyzji, której stwierdzono nieważność - w kwocie niższej od obecnie ustalonej, to w takim przypadku nie może dojść do ponownej wypłaty odszkodowania w pełnej ustalonej na nowo wysokości, lecz jedynie w takiej części, która - jako należna - przewyższa kwotę dotychczas wypłaconą stronie.

Skoro zatem w sprawie doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, lecz akt wywłaszczenia nadal pozostaje w mocy, to nie może budzić zastrzeżeń, że odszkodowanie nadal jest należne, z tym jednak zastrzeżeniem, że kwota należnego odszkodowania winna uwzględniać kwotę wypłaconego już w przeszłości odszkodowania, oczywiście po jego zwaloryzowaniu na dzień orzekania o ponownym jego ustaleniu.

Argumentacja przeciwna przedstawiona przez stronę w toku postępowania jest zdaniem Sądu nie do przyjęcia.

Przede wszystkim skarżący nie ma racji wskazując, że analizowany przepis nie ma zastosowania z uwagi na wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą lex retro non agit, z której wynika zakaz stosowania nowo stanowionych uregulowań prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie. W zakresie obowiązywanie przepisu art. 132 ust. 3a u.g.n. bezsporne jest, że przepis ten został dodany do ustawy przez art. 1 pkt 86 lit. d) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U.2004.141.1492) zmieniającej ustawę z dniem 22 września 2004 r. Przy czym ustawa nowelizująca nie określiła żadnych przepisów przejściowych, a zatem jej regulacje weszły w życie z dniem ogłoszenia. W przedmiotowej sprawie nie można jednak przyjąć, że wprowadzony tą ustawa art. 132 ust. 3a u.g.n. ma zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia, tj. od 22 września 2004 r.

W tym zakresie należy bowiem podnieść, że o ile bowiem stan prawny (materia prawna) danej ustawy co do zasady obowiązuje od chwili wejścia jej w życie (aczkolwiek dopuszczalne jest również działanie ustawy wstecz), o tyle takiej zasady generalnie nie ma wobec stanów faktycznych. W tym zakresie obowiązuje inna zasada – mianowicie każda nowa ustawa (nowa regulacja) obejmuje istniejące w chwili wejścia jej w życie stany faktyczne, a więc takie sytuacje, które powstały jeszcze przed wejściem w życie nowej regulacji. To z przepisu ustawy wynika czasami, że nie stosuje się jej do zdarzeń powstałych np. przed wejściem w życie danej regulacji. Jeżeli zaś takiego przepisu nie ma – a w niniejszej sprawie takiego przepisu właśnie nie ma - to omawiany przepis obejmuje również sytuacje, które powstały przed wejściem jego w życie. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, że "w sytuacjach kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy". Choć wymieniona uchwała podjęta została w sprawie dotyczącej zupełnie innej instytucji prawnej, to cytowana konkluzja ma charakter generalny i można ją odnieść do stanu sprawy niniejszej. Warto do tego również dodać, że właśnie taki jest sens omawianego przepisu, który w swej treści wprost odwołuje się do zdarzenia z przeszłości, dotyczącego właśnie wypłaty odszkodowania.

Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądów nie pojawiła się dotychczas wątpliwość co do tego, czy ustalone i wypłacone przed wejściem w życie u.g.n. odszkodowanie podlega waloryzacji i obowiązkowi zwrotu na podstawie przepisów tej ustawy, w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej to odszkodowanie. Założenie, że niemożliwa jest waloryzacja i żądanie zwrotu wypłaconego odszkodowania, wobec konieczności ustalenia i wypłacenia go na nowo, godziłoby w zasadę równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Podmiot, który otrzymał odszkodowanie na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność w istocie miałby bowiem prawo do dwukrotnego odszkodowania, w przeciwieństwie do tego podmiotu, w stosunku do którego pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja przyznająca odszkodowanie. Każdej wywłaszczonej osobie przysługuje odszkodowanie ustalone i wypłacone tylko raz. Wadliwość decyzji przyznającej odszkodowanie nie może prawa tego rozszerzać, poprzez nałożenie na podmiot nabywający działkę obowiązku wypłaty odszkodowania tyle razy ile nastąpi wyeliminowanie decyzji odszkodowawczej z porządku prawnego. Warto również dodać, że analizowany art. 132 ust. 3a u.g.n., został dodany do ustawy wraz z dokonaniem nowelizacji art. 132 ust. 3 u.g.n., który to przepis (wobec istniejących rozbieżności) w jednoznaczny sposób określił tryb waloryzacji ustalonego, a nie wypłaconego jeszcze odszkodowania. W zakresie tego przepisu nie ma natomiast żadnych wątpliwości co do obowiązku jego stosowania do stanów faktycznych istniejących przed wejściem w życie omawianej ustawy. Należy także uwzględnić, że również inne przepisy u.g.n. przewidują obowiązek waloryzacji i zwrotu odszkodowania (art. 142 ust. 1 i art. 140 ust. 1 i 2 u.g.n.) niezależnie od czasu jego ustalenia i wypłaty.

Konkludując, w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej odszkodowanie, były właściciel wywłaszczonej nieruchomości, na nowo staje się wierzycielem podmiotu, na którego rzecz dokonano wywłaszczenia. Jednakże odpowiedzialność tego podmiotu ograniczona jest do różnicy pomiędzy kwotą zwaloryzowanego odszkodowania, a wartością na nowo ustalonego odszkodowania. W takiej sytuacji organ ma nie tylko uprawnienie, lecz obowiązek zaliczyć na poczet należnego odszkodowania wypłaconą już kwotę, wszak bowiem takie odszkodowanie strona już otrzymała. Innymi słowy ustalane ponownie odszkodowanie może dotyczyć tylko tej części szkody, która nie została jeszcze wyrównana.

Przywołane natomiast przez skarżącego orzecznictwo powyższego stanowiska w żaden sposób nie podważa. W szczególności uchwała 7 sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., OPS 12/00 została podjęta w odmiennym stanie prawnym, tj. w dacie gdy u.g.n nie zawierała regulacji znajdującej się obecnie w art. 132 ust. 3a, na co wprost wskazano w uzasadnieniu tej uchwały podnosząc, że obowiązek stosowania waloryzacji może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach określonych w ustawie. Taki natomiast przypadek określa obecnie art. 132 ust. 3a u.g.n. W okresie podejmowania ww. uchwały nie było natomiast przepisu stanowiącego podstawę waloryzacji w odniesieniu do odszkodowania już wypłaconego, jeżeli nie było to związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości.

Podsumowując, skoro na gruncie obecnie obowiązujących przepisów istnieje podstawa prawna do pomniejszenia w decyzji o ustaleniu odszkodowania jego wysokości o kwotę zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego wcześniej, to nie można przyjąć, że organy tak postępując w toku postępowania naruszyły prawo. Skoro kwestia ta jest kompleksowo uregulowana nie ma potrzeby odwoływania się do regulacji kodeksu cywilnego dotyczących bezpodstawnego wzbogacenia ograniczających w pewnych sytuacjach obowiązek zwrotu bezpodstawnie uzyskanej korzyści majątkowej.

Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako niezasadna podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).