II SA/Po 494/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-12-19	
Data wpływu	2019-06-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Elwira Brychcy	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1202; art. 62 ust. 1, 3 i 4, art. 81c ust. 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia ekspertyzy technicznej; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], II. zasądza od [...] inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] działając na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), nałożył na J. K. obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej oceniającej stan techniczny budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że J. K. zgłosił fakt notorycznego zalewania wodą i niszczenia jego posesji przez właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Wobec tego pracownicy organu I instancji w dniu [...] sierpnia 2018 r. przeprowadzili kontrolę zabudowań gospodarczych na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W toku kontroli ustalono, że na działce istnieje stara zabudowa składająca się z budynku mieszkalnego oraz zabudowy gospodarczo - warsztatowej. Teren działki jest wywyższony w stosunku do ulicy [...] i [...] oraz w stosunku do działki nr [...]. Zabudowa w granicy z działką nr [...] jest w części podpiwniczona oraz posiada dwie kondygnacje. W piwnicy pod budynkiem gospodarczo - warsztatowym występuje woda gruntowa do poziomu ok. 0,5 m przy normalnych deszczach. W dniu kontroli na posadzce piwnicy występowało zawilgocenie, ściany piwnicy były suche. W pomieszczeniu piwnicy znajduje się studnia, w której znajduje się pompa. Studnia została wykonana w czasie realizacji piwnicy. Obecny w dniu kontroli właściciel działki nr [...] J. K. wskazał, że wody opadowe z terenu działki [...] skierowane są na mur jego zabudowy.

Mając na uwadze ustalenia kontrolne organ I instancji uznał, że nie dochodzi do zalewania zabudowy gospodarczo - warsztatowej znajdującej się na działce nr [...], w szczególności wodą pochodzącą z działek sąsiednich. W toku kontroli ustalono bowiem, że na miejscu występuje wysoki poziom wód gruntowych. Jednocześnie właściciel zabudowy gospodarczo - warsztatowej wiedząc o tym fakcie w trakcie budowy zrealizował studzienkę, w której obecnie umieszczona jest pompa celem zbierania nachodzących do piwnicy wód gruntowych. Ponadto w dniu kontroli zawilgocona w piwnicy była wyłącznie posadzka, a nie ściany piwnicy. Stan ten wskazuje, iż ewentualna wilgoć w piwnicy spowodowana jest wysokim poziomem wód gruntowych oraz utratą właściwości izolacji poziomej, a nie przenikaniem wody z działek sąsiednich. Ponadto działka nr [...] jest wywyższona w stosunku do działek sąsiednich, zatem dodatkowo jej zalewanie wodą opadową pochodzącą z działek położonych niżej od niej nie jest możliwe.

Z tych względów pierwotnie organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. umorzył w całości postępowanie w sprawie zalewania piwnicy w budynku gospodarczym na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], jako bezprzedmiotowe. Na skutek odwołania J. K., Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] uchylił jednak przedmiotową decyzję organu I instancji i skierował sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż organ nadzoru nie może prowadzić postępowania w sprawie zalewania piwnicy, gdyż nie leży to w jego kompetencjach. Organ nadzoru winien ustalić, czy zalewanie obiektu na działce nr [...] jest efektem prac budowlanych wykonywanych na działce sąsiedniej o numerze [...], czy też przyczyną zalewania piwnicy jest niezgodność budynku gospodarczego z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Na gruncie tak poczynionych ustaleń organ I instancji winien rozważyć zmianę zakresu prowadzonego postępowania.

W wykonaniu zaleceń wskazanych w uzasadnieniu decyzji [...]INB, w dniu [...] marca 2019 r. organ I instancji przeprowadził ponowną kontrolę budynku na działce [...] i sąsiadującej z nią działce nr [...]. Podczas kontroli ustalono, że działka nr [...] zabudowana jest jak w protokole z dnia [...] sierpnia 2018 r. W pomieszczeniach piwnicznych budynku, głównie w pomieszczeniu kotłowni, na poziomie posadzki występuje woda. Jednakże brak jest możliwości oceny i jednoznacznego wskazania powodu występowania wody w pomieszczeniach piwnicznych bez opracowania ekspertyzy. Z kolei zabudowa działki [...] była przedmiotem postępowania nr [...], które zostało umorzone. Wody opadowe z połaci dachowej budynku za pomocą rynien i rur spustowych wprowadzane są pod istniejące utwardzenie na terenie działki i grunt rodzimy. Ponadto w istniejącym utwardzeniu na terenie działki nie stwierdzono ubytków ani żadnych dziur przy granicy z działką sąsiednią.

Biorąc powyższe pod uwagę, dla jednoznacznego określenia stanu technicznego budynku, w tym przyczyn występowania wody w pomieszczeniach piwnicznych w budynku gospodarczym na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], należy wykonać ekspertyzę techniczną.

W zażaleniu z dnia [...] marca 2019 r. do Inspektor Nadzoru Budowlanego J. K. podniósł, że warsztat został wykonany zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, co zostało potwierdzone przy zgłoszeniu gotowości do jego użytkowania. Podniósł również, że zabudowa na działce sąsiedniej została wykonana niezgodnie z prawem, zbyt blisko granicy, co skutkuje zacienianiem działki odwołującego.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że jedyną ale i wystarczającą przesłanką warunkującą zastosowanie trybu z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, mogącego spowodować zagrożenie życia bądź zdrowia ludzi. Stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, o jakim mowa w przepisie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego jest stanem hipotetycznym, na co wyraźnie wskazuje użyty w przepisie termin "mogącego spowodować", a nie "powodującego". To dalsze postępowanie oparte o wiedzę specjalistyczną powinno wykazać, czy takie niebezpieczeństwo faktycznie zachodzi (stanowiłoby to podstawę do zakazu użytkowania obiektu), czy też po wykonaniu określonych prac, obiekt ten może być bezpiecznie użytkowany. Przepis stanowiący podstawę prawną wydanego przez PINB postanowienia może być zatem stosowany w sytuacjach, gdy istnieje ryzyko wystąpienia zagrożenia dla życia, zdrowia, mienia lub środowiska, nie zaś dopiero w sytuacji, gdy zagrożenie to już wystąpiło. Z akt sprawy wynika, iż budynek gospodarczy należący do J. K., a zlokalizowany na działce nr [...] w [...], jest zalewany przez wodę, co bez wątpienia może powodować zagrożenie dla zdrowia, ale także i mienia.

Biorąc pod uwagę fakt, iż w trakcie postępowania dowodowego organ pierwszej instancji wykluczył możliwość zalewania działki nr [...] przez wodę spływającą z nieruchomości sąsiednich (szczególnie nieruchomości nr [...]), koniecznym jest jednoznaczne określenie stanu technicznego budynku gospodarczego należącego do J. K., w tym określenie przyczyn występowania wody w pomieszczeniach piwnicznych. Ekspertyza ta, sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności oraz wpisaną na listę członków odpowiedniej izby samorządu zawodowego, pozwoli dokładnie określić, czym spowodowane jest występowanie wody w budynku gospodarczym oraz jakie działania zapobiegawcze należy w tej kwestii podjąć.

W skardze z dnia [...] maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K. podniósł, że organy rozstrzygające w sprawie nie dostrzegają faktu, iż zabudowa na działce sąsiedniej powstała niezgodnie z przepisami, co skutkuje m. in. zalewaniem jego posesji przez wody opadowe.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W pismach procesowych z dnia [...] czerwca 2019 r. i z dnia [...] października 2019 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazując, że organy prowadzą sprawę niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Skarżący podkreślił, że nałożenie na niego obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej jest bezprawne, albowiem przedłożył w sprawie dokumenty związane z budową spornego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontroli sądu poddano postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], którym nałożono na J. K. obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej oceniającej stan techniczny budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...].

Podstawę materialnoprawną nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia stosownej ekspertyzy stanu technicznego budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] stanowił art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w [art. 62] ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Kontrole, do których odwołuje się powołany przepis, to kontrole okresowe (art. 62 ust. 1 pkt 1-3) lub ad hoc (art. 62 ust. 1 pkt 4), przeprowadzane na zlecenie właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, które – ogólnie mówiąc – polegają na sprawdzeniu stanu technicznego określonych elementów obiektu budowlanego (art. 62 ust. 1 pkt 1 i 3), stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, jego estetyki oraz estetyki jego otoczenia (art. 62 ust. 1 pkt 2) oraz bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego (art. 62 ust. 1 pkt 3). Muszą one być przeprowadzane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane lub szczególne kwalifikacje (art. 62 ust. 4 Prawa budowlanego).

Z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego wynika więc, że organ nadzoru budowlanego, jeżeli zajdą przewidziane w tym przepisie przesłanki (zostanie stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego lub jego części, mogący spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska), może nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego, a w zasadzie jest zobowiązany nakazać, przeprowadzenie przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia lub kwalifikacje kontroli, której celem będzie ocena obiektu budowlanego, jego otoczenia lub sposobu użytkowania w zakresie wynikającym z art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto, jak wynika z powołanego przepisu, właściwy organ może także, z tych samych powodów, zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy rozstrzygające w sprawie nie wykazały, aby istniały przesłanki do nałożenia na skarżącego obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku w oparciu o przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Zauważyć bowiem należy, że w celu jego zastosowania organ musi stwierdzić nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego lub jego części, mogący powodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Aby dokonać oceny, czy występuje stan, o którym mowa w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem dokonania konkretnych ustaleń co do stanu technicznego obiektu budowlanego oraz ewentualnych zagrożeń wynikających z tego stanu – i dopiero po wnikliwej ocenie dokonanej w aspekcie wskazanych przepisów prawnych podjąć stosowne decyzje przewidziane tymi przepisami, tj. przeprowadzenia kontroli bądź wykonania ekspertyzy.

O ile organ I instancji w ogóle nie przeprowadził rozważań prawnych w tym zakresie, o tyle organ odwoławczy wskazał jedynie, że budynek "jest zalewany przez wodę, co bez wątpienia może powodować zagrożenie dla zdrowia, ale także i mienia." Tymczasem z akt sprawy wynika, że podczas kontroli dokonanej w dniu [...] sierpnia 2018 r. na posadzce piwnicy występowało zawilgocenie, jednak ściany były suche (k. 14 akt adm. organu I instancji). Z kolei podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2019 r. ustalono jedynie, że w pomieszczeniach piwniczych budynku, głównie w pomieszczeniu kotłowni na poziomie posadzki występuje woda (k. 50 akt adm. organu I instancji). Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, aby ściany piwnicy nosiły ślady "zalewania piwnicy", w protokołach kontroli mowa jest jedynie o zawilgoconej posadzce.

Z dokonanych ustaleń w sprawie nie wynika, że zawilgocenie posadzki piwnicy może powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. W sprawie nie wskazano bowiem w szczególności, że zawilgocenie spowodowało naruszenie jakiekolwiek elementów konstrukcyjnych (fundamentu, ścian nośnych), lub by miało wpływ na prawidłowe funkcjonowanie instalacji gazowej lub elektrycznej lub przewodów kominowych i wentylacyjnych, co stanowiłoby o nieodpowiednim stanie technicznym budynku mogącym powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Prócz protokołów kontroli w aktach sprawy brak jest przy tym jakichkolwiek innych dokumentów, z których miałby wynikać stan budynku, o którym mowa w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do żądania od skarżącego przedłożenia ekspertyzy technicznej na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego.

Ubocznie należy zauważyć, że ponownie prowadząc postępowanie organ winien mieć na uwadze inny przepis Prawa budowlanego przewidujący możliwość nałożenia na określone podmioty przez organy administracji obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, tj. art. 81c ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter szczególny w stosunku do zakresowo szerszego art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przesłanką nałożenia obowiązku w oparciu o ten drugi z wymienionych przepisów jest bowiem powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, a nie dopiero stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części mogącego spowodować określone zagrożenie. Co przy tym istotne, wymienione w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji mogą obowiązek przedłożenia oceny i ekspertyzy nałożyć przy wykonywaniu wszystkich zadań określonych przepisami Prawa budowlanego, a nie tylko gdy chodzi o zadania związane z utrzymaniem obiektu budowlanego.

Jednocześnie należy przyjąć, że art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy do samoistnego, to znaczy bez uprzedniego nakazania przeprowadzenia kontroli, nakładania obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Podstawą nałożenia takiego obowiązku w tym przypadku jest jedynie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], albowiem wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.