II OSK 2208/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-24	
Data wpływu	2023-10-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Robert Sawuła /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 140/23	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 62, art. 77, art. 80, art. 81, art. 156 § 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623; art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 35 ust. 1; Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690; § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, § 18 ust. 1 i 2, § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, § 21 ust. 1, § 29; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 140/23 w sprawie ze skargi D. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2022 r. znak: DOA.7110.235.2021.RKS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 140/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę D. F. (dalej jako "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2022 r. znak: DOA.7110.235.2021.RKS, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 25 czerwca 2021 r. nr 463/OPON/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego z 22 marca 2013 r., Nr 371/2013 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta Pruszkowski decyzją z 22 marca 2013 r., Nr 371/2013 zatwierdził projekt budowlany i udzielił l. sp. z o. o. z siedzibą w R. pozwolenia na budowę zespołu budynków zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami podziemnymi (11 budynków mieszkalnych) z punktem usługowym: przedszkolem, świetlicą oraz fitness wraz z miejscami postojowymi, drogami wewnętrznymi, portiernią, stacją trafo, oczkiem wodnym, instalacjami zewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, kanalizacji sanitarnej i deszczowej na działce nr ew. [...], obr. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Następnie prawa z tej decyzji przeniesiono decyzją Starosty Pruszkowskiego z 1 sierpnia 2017 r. nr 1272/2017, na rzecz [...] sp. z o. o. z siedzibą w O. Dalej decyzją z 2 marca 2018 r. nr 350/2018, (sprostowaną postanowieniem Starosty Pruszkowskiego z 11 kwietnia 2018 r. nr 541/2018) Starosta Pruszkowski zatwierdził zamienny projekt budowlany w zakresie projektu architektoniczno-budowlanego i projektu zagospodarowania terenu i zmienił ww. decyzję własną z 22 marca 2013 r. nr 371/2013 oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę tymczasowego zbiornika na gaz dla celów grzewczych na działkach nr ew. [...], [...] i [...] (dawniej [...]), obr. [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...].

W związku z wnioskiem skarżącego z 27 września 2019 r. o stwierdzenie nieważności pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę Wojewoda Mazowiecki decyzją z 25 czerwca 2021 r. nr 463/OPON/2021, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego z 22 marca 2013 r. nr 371/2013.

Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania sprawę rozpatrywał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który zaskarżoną do sądu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z uwagi na wniesioną przez skarżącego skargę wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę tą oddalił, uznając, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Stan faktyczny ustalony w zaskarżonej decyzji był prawidłowy.

Na wstępie Sąd wyjaśnił szczególny charakter postępowania nieważnościowego prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: K.p.a.), w którym ocenia się kwestionowaną decyzję jedynie pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych we wniosku. Sąd wyjaśnił co decyduje o uznaniu, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia przez organy jednego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji ją zmieniającej w trybie art. 62 K.p.a. Sąd podzielając stanowisko organu uznał, że o ile przedmiot tych decyzji jest ze sobą powiązany, to nie wystąpiły podstawy do zastosowania tego przepisu.

Przepis art. 62 K.p.a. pozwala organowi administracji publicznej na połączenie w jednym postępowaniu spraw dotyczących więcej niż jednej strony, o ile pomiędzy tymi sprawami istnieje związek w postaci takiego samego stanu faktycznego, tożsamej podstawy prawnej oraz właściwości tego samego organu. W takim przypadku organ może prowadzić jedno postępowanie wyjaśniające zamiast kilku odrębnych postępowań w każdej ze spraw. Jest to tzw. współuczestnictwo formalne polegające na łącznym prowadzeniu w wielu sprawach administracyjnych jednego postępowania, lecz kończącego się wydaniem w każdej z tych spraw odrębnej decyzji.

Sąd zauważył, że wprawdzie istnieją dwie sprawy administracyjne – zakończona decyzją pierwotną i zakończona decyzją zmieniającą, lecz nie wynikają one z tego samego stanu faktycznego i tej samej podstawy prawnej. Ponadto art. 62 K.p.a. ma zastosowanie w przypadku postępowań dotyczących różnych stron, a w niniejszej sprawie krąg stron w postępowaniach zakończonych obiema decyzjami jest taki sam.

Sąd za dopuszczalne uznał odrębne prowadzenie postępowania nieważnościowego co do każdej ze wskazanych decyzji. Decyzja o pozwoleniu na budowę i decyzja ją zmieniająca są ze sobą związane i wzajemnie zależne od siebie, to jednak różnią się przedmiotem rozstrzygnięcia i posiadają odrębny byt prawny. Tym samym również prowadzone postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia ich nieważności pozostają względem siebie autonomiczne.

Wzajemne powiazanie tych decyzji nie oznacza, że przy stwierdzeniu nieważności decyzji podstawowej winno być prowadzone jedno postępowanie również wobec decyzji zmieniającej. Wprost przeciwnie organ administracji zobowiązany byłby (ewentualnie w razie potrzeby) do przeprowadzenia odrębnych postępowań, których przedmiotem byłaby ocena tych decyzji z punktu widzenia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że przeprowadzenie przez organy rozpatrujące wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego z 22 marca 2013 r. w sprawie pozwolenia na budowę oraz decyzji tego samego organu z 2 marca 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, odrębnego postępowania administracyjnego od postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji pierwotnej nie stanowiło naruszenia prawa.

Jednocześnie Sad zauważył, że tożsamą ocenę tego zagadnienia sformułował Sąd rozpoznający skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego z dnia 2 marca 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny (zob. wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 235/21). W tym zakresie Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niedokonanie ustaleń faktycznych co do rozwiązań projektowych zawartych w pierwotnym projekcie budowlanym.

W ocenie Sądu, GINB w sposób szczegółowy i wyczerpujący ocenił zaskarżoną decyzję pod kątem wystąpienia w niej kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a w szczególności wady rażącego naruszenia prawa.

Sąd przytoczył treść art. 156 § 1 i 2 K.p.a., wskazując na przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz na ograniczenie czasowe przy stwierdzaniu nieważności decyzji. Wyjaśnił kiedy dochodzi do rażącego naruszania prawa.

Zdaniem Sądu, organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo nie dopatrzył się wystąpienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie Sądu, GINB prawidłowo ustalił, że inwestor załączył do akt sprawy oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką inwestycyjną na cele budowlane. Oświadczenie zostało podpisane przez osobę uprawnioną do reprezentowania spółki, wobec czego nie uchybiono art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. Organ odwoławczy obszernie i szczegółowo odniósł się do kwestii zgodności dokumentacji projektowej zatwierdzonej sporną decyzją z ustaleniami MPZP. Sąd w całości uznał za prawidłowe i przyjął za własne rozważania tego organu w analizowanym zakresie.

Sąd wskazał, że parametry projektowanego obiektu nie naruszają przepisów MPZP regulujących nieprzekraczalne linii zabudowy (§ 24 pkt 4 lit. a), maksymalnej powierzchni zabudowy (§ 24 pkt 4 lit. c), minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (§ 24 pkt 3 lit. d), minimalnego wskaźnika miejsc parkingowych (§ 13 ust. 2 pkt 1, 3 i 8), wysokości zabudowy (§ 24 pkt 4 lit. d) ani kształtu dachu (§ 24 pkt 4 lit. e). Za prawidłowe Sąd uznał też rozważania organu odnoszące się do zgodności dokumentacji projektowej z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 r.w.t.

Zasadnie GINB odwołał się do art. 5 ust. 1 pkt 4 p.b, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony

w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Z § 18 r.w.t. wynika, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 ust. 1). Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 ust. 2). Stanowiska postojowe dla samochodów osobowych powinny mieć co najmniej szerokość 2,3 m i długość 5 m, przy czym dla samochodów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne szerokość stanowiska powinna wynosić co najmniej 3,6 m i długość 5 m, a w przypadku usytuowania wzdłuż jezdni - długość co najmniej 6 m i szerokość co najmniej 3,6 m, z możliwością jej ograniczenia do 2,3 m w przypadku zapewnienia możliwości korzystania z przylegającego dojścia lub ciągu pieszo-jezdnego (§ 21 ust. 1 r.w.t).

Sąd analizując akta sprawy (Projekt budowlany - Tom I - Rozdział 3 Projektowane zagospodarowania terenu – 3.2 Układ komunikacyjny, karty 212-213 – Plan zagospodarowania, rysunki nr A.1.1 i A.1.2, karty 221 i 222 oraz Projekt budowlany - od Tom II do Tom XII - Rzuty kondygnacji podziemnych i Opis dostępu dla osób niepełnosprawnych) stwierdził, że dla przedmiotowej inwestycji zaprojektowano 392 miejsc parkingowych. W garażu podziemnym każdego budynku mieszkalnego wielorodzinnego i usługowego przewidziano możliwość lokalizacji miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych o wymiarach 2,3 m x 5,0 m przylegających do wolnego pasa komunikacji pieszej o szerokości większej niż 1,20 m. Niemniej jednak, z uwagi na ostateczny charakter decyzji zmieniającej sporne pozwolenie na budowę, ostatecznie dla przedmiotowej inwestycji zaprojektowano 425 miejsc parkingowych (41 na terenie, 384 w podziemiu budynków). Dwa spośród 41 miejsc parkingowych na terenie to miejsca parkingowe przeznaczone dla osób niepełnosprawnych. Miejsca te spełniają wytyczne r.w.t. odnoszące się do oznaczenia, usytuowania i wymiarów miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych (3,6 m x 5,00 m).

Sąd zauważył, że z wyroku WSA w Warszawie z 5 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 235/21 wynika, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Wobec zmiany projektu w tym zakresie, nie sposób przyjąć aby uchybienia organu administracji architektoniczno-budowlanej odnoszące się do kwestii zapewnienia miejsc postojowych dla osób z niepełnosprawnością, powodowały konsekwencje nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Końcowo bowiem, proces inwestycyjny którego dotyczy sporna decyzja skutkuje bowiem prawidłowym wyznaczeniem takich miejsc postojowych.

GINB prawidłowo uznał, że w przepisach prawa brak jest wskaźnika pozwalającego na ustalenie liczby miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych dla danej inwestycji, a takich regulacji w tej sprawie nie zawierał też obowiązujący dla tego terenu plan miejscowy, to nie można stwierdzić nieważności decyzji zatwierdzającej projekt zamienny, który zawiera ustalenia dotyczące lokalizacji dwóch miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych z uwzględnieniem sposobu zabudowy konkretnej działki budowlanej. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przy wydaniu spornego pozwolenia na budowę nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 4 p.b., § 18 r.w.t. ani § 24 pkt 2 lit. c MPZP. Wspomniane przepisy nie określają minimalnej liczby miejsc postojowych, zaś opierając się jedynie na wykładni celowościowej tych przepisów nie można stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji, która zawiera ustalenia dotyczące zabezpieczenia miejsc parkingowych dla inwestycji (w tym miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych) z uwzględnieniem sposobu zabudowy konkretnej działki budowlanej.

W ocenie Sądu, również kwestia projektowanego oczka wodnego (uznawanego przez skarżącego jako zbiornik retencyjny) została przez GINB prawidłowo oceniona przez pryzmat § 29 r.w.t., zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Jak wynika z projektu budowlanego, odprowadzanie wód opadowych odbywać się będzie na własną działkę (Projekt budowlany - Tom I - Plan zagospodarowania - Rozdział 3. Projektowane zagospodarowania terenu - 3.4 Infrastruktura techniczna - 3.4.3 Odprowadzanie wód opadowych o roztopowych, karta 214). Projekt zagospodarowania terenu został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz rzeczoznawcę ds. sanitarnohigienicznych. GINB prawidłowo przyjął, że na wykonanie spornego zbiornika nie było wymagane pozwolenie wodnoprawne, albowiem nie stanowi ono urządzenia wodnego (art. 9 ust. 1 pkt 19 p.w.). Sporny zbiornik – oczko wodne będzie odbierało wody opadowe i roztopowe z utwardzonych nawierzchni komunikacji kołowej poprzez spływ powierzchniowy i projektowaną wewnętrzną sieć kanalizacji deszczowej z separatorami substancji ropopochodnych. Szczelne oczko wodne zostanie wykonane poprzez ukształtowanie terenu i wyłożenie folią dostosowaną do ciągłego środowiska wodnego o powierzchni 175 m2 i głębokości do 1,2 m. W celu zabezpieczenia przed dziećmi należy oczko wodne zabezpieczyć siatką PCV dostosowaną do właściwych obciążeń regulowanych obowiązującymi normami i prawem, 30 cm pod poziomem zwierciadła wody (Projekt budowlany, Tom I, 3.4.3 Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, karta 214). Zbiornik ten nie służy kształtowaniu zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, które definiowane są jako wody znajdujące się w sposób naturalny w środowisku. Zbiornik ten jest urządzeniem szczelnym to uznać należy, że nie zmienia on stanu wód gruntowych, czyli nie kształtuje zasobów wodnych - nie jest zatem urządzeniem wodnym, w związku z czym jego wykonanie nie będzie wymagać uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Sąd podzielił również stanowisko GINB, zgodnie z którym bezsporne naruszenie § 5 i § 6 ust 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, polegające na braku ponumerowanych stron i arkuszy oraz na dokonaniu wykreśleń oraz odręcznych dopisków, które pozbawione są daty jej dokonania oraz podpisu osoby dokonywującej zmian – nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności spornego pozwolenia na budowę. Jest to błąd, który powinien był zostać usunięty w toku postępowania zwyczajnego, jednak cel tych przepisów ma charakter porządkujący, a ich naruszenie nie wpływa w sposób istotny na prawa i obowiązki podmiotów prawa. Zatem nie sposób uznać, aby wspomniane naruszenie miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Trafnie przyjęto, że projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które w czasie wykonania ww. projektu budowlanego były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Jednocześnie projektanci i sprawdzający złożyli oświadczenie o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Ponoszą oni odpowiedzialność prawną za ewentualne uchybienia w tym zakresie.

W ocenie Sądu, przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło również do naruszenia innych przepisów prawa, wskazywanych przez skarżącego. Odnosząc się do zarzutu pozbawienia skarżącego możliwości czynnego udziału w kontrolowanym postępowaniu, Sąd wskazał, że skarżący nie wykazał, aby jakiekolwiek uchybienia organów w tym zakresie posiadały wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył, że skoro postępowanie nieważnościowe służy ocenie prawnej odrębnego rozstrzygnięcia administracyjnego, to skarżącemu jako inicjatorowi tego postępowania była znana treść spornej decyzji administracyjnej, podlegającej weryfikacji w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu, nie sposób uznać, ze względu na ograniczony charakter postępowania dowodowego w postępowaniu nieważnościowym (co wynika z samej istoty tej procedury), aby uchybienia te mogły skutkować w realiach niniejszej sprawy uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego Sąd uznał zarzuty skargi nieuzasadnionymi. Sąd nie stwierdził również, aby zaskarżona decyzja była dotknięta innymi uchybieniami, które uzasadniałyby jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. F., zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi oraz niedostrzeżenie przez Sąd, że ani Organ II instancji ani Wojewoda Mazowiecki nie podjęli rozważań nad zarzutami i wnioskami strony Skarżącej oraz nie dopełnili obowiązku odniesienia się do przedmiotu odwołania, a także poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji Organu I instancji;

b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 62 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi oraz niedostrzeżenie, iż Organ I instancji winien był wszcząć i przeprowadzić jedno postępowanie w sytuacji, gdy Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty Pruszkowskiego Nr 350/2018 z dnia 2 marca 2018 r. wydanej w sprawie o znaku WA.6740.1.1021.2017.BK.AS oraz ostatecznej decyzji Starosty Pruszkowskiego Nr 371/2013 z dnia 22 marca 2013 r. wydanej w sprawie o znaku WA-N-BK.6740.160.2012, podczas gdy przedmiotowe decyzje pozostają w ścisłym związku, bowiem dotyczą tego samego stanu prawnego jak i faktycznego, a co za tym idzie niemożliwym jest prawidłowe załatwienie sprawy w oparciu o niepełne ustalenia faktyczne, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji Organu I instancji;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i niedostrzeżenie przez Sąd zaniechania przez Organy umożliwienia Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co naruszyło słuszny interes Skarżącego polegający na jego prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji Organu I instancji;

d) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Organu II instancji, a tym samym utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Organu I instancji, podczas gdy Sąd na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego powinien był uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja Organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Natomiast naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu:

a) art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że projekt budowlany jest czytelny i kompletny;

b) § 5 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż projekt budowlany pomimo braku numeracji stron jest prawidłowy i kompletny;

c) art. 388 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego w zw. z 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego, art. 16 pkt 65 Prawa wodnego w zw. z art. 389 pkt 6 Prawa wodnego w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego, art. 35 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i automatyczne przyjęcie, iż Inwestor planuje budowę oczka wodnego, a nie zbiornika retencyjnego;

d) art. 35 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że Organ architektoniczno- budowlany I instancji sprostał wymaganiom, które zostały na niego nałożone przedmiotową normą, podczas gdy projekt budowlany z lipca 2012 r. jak i projekt zamienny z września 2017 r. zawiera niekompletne rozwiązania architektoniczno- budowlane zarówno w zakresie ilości jak i rodzaju miejsc postojowych;

e) art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z § 18 oraz § 20 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu z daty wydania decyzji poprzez błędne uznanie, iż zaprojektowanie przez Inwestora dwóch miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych spełnia warunki dotyczące zapewnienia miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, podczas gdy sposób zaprojektowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych zgodnie z projektem zamiennym zagospodarowania terenu — plansza zasadnicza (str. 17) nie spełnia ww. wymagań.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez D. F. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie do zarzutu oddalenia skargi przez Sąd I instancji pomimo rażącego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów regulujących zakres postępowania dowodowego organów w postępowaniu administracyjnym i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który następnie służy do dokonania przez te organy ustaleń faktycznych w sprawie tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. należy zauważyć, że WSA w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego z 22 marca 2013 r. Nr 371/2013 miał za zadanie ocenić czy przy wydaniu tej decyzji w stanie faktycznym wówczas ustalonym nie doszło do rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ bazował więc na materiale dotychczas zgromadzonym w postępowaniu zwykłym i miał za zadanie stwierdzić czy materiał ten był wystarczający i został zebrany w sposób prawidłowy do wydania tamtej decyzji, a jeśli nawet pojawiłyby się braki lub wady postępowania organów w tym zakresie, to czy naruszenie takie kwalifikowało się jako rażące naruszenie prawa – czyli było oczywistym naruszeniem prawa, naruszony przepis z uwagi na jego charakter miał istotne znaczenie w sprawie, ekonomiczne lub gospodarcze skutki rażącego naruszenia przez decyzję przepisów są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Warunki wydania decyzji o pozwoleniu na budowę reguluje art. 32 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu z dnia wydania decyzji tj. Dz. U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 35 ust. 1 tej ustawy. Zatem organy architektoniczno-budowlane prowadziły postępowanie dowodowe i ustaliły stan faktyczny w zakresie wymaganym przez ww. przepisy.

Sąd i organ właściwie przyjęły, że dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie inwestora o dysponowaniu działką inwestycyjną na cele budowlane zostało podpisane przez osobę reprezentującą Spółkę a zatem słusznie przyjęto, że nie uchybiono art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organ wydając pozwolenie na budowę zobligowany był do ustalenia zgodności projektu budowlanego inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także wymaganiami ochrony środowiska. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przeprowadził szczegółową i dogłębną analizę przyjętych w projekcie parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ich zgodności z postanowieniami planu miejscowego. Przyjęte w projekcie wartości nie naruszały postanowień planu w zakresie linii zabudowy (§ 24 pkt 4 lit. a MPZP), maksymalnej powierzchni zabudowy (§ 24 pkt 4 lit. c MPZP), minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (§ 24 pkt 3 lit. d MPZP), minimalnego wskaźnika miejsc parkingowych (§ 13 ust. 2 pkt 1, 3 i 8 MPZP), wysokości zabudowy (§ 24 pkt 4 lit. d MPZP) ani kształtu dachu (§ 24 pkt 4 lit. e MPZP). Wynika to wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wobec tego Sąd I instancji nie miał podstaw aby zakwestionować ustalenia organu w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Ponadto organ wskazał co legło u podstaw jego stanowiska odnośnie do zgodności dokumentacji projektowej z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 r.w.t. Szczegółowo przedstawił analizę odległości poszczególnych budynków na działce inwestora od granic sąsiadujących z nimi działek. Zachowane zostały odległości od miejsc parkingowych od granicy działki sąsiedniej, od najbliższego budynku wielorodzinnego i od placu zabaw. Wobec tego nie było podstaw aby uznać, ze doszło do naruszenia § 19 ust. 1 i 2 r.w.t.

Organ zwrócił uwagę, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie określały ile miejsc postojowych powinno powstać na planowanej inwestycji. Mając na uwadze art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego oraz § 18-21 r.w.t., organ wskazał, że brak jest przepisów prawa, w tym i techniczno-budowlanych, które obligatoryjnie normowałyby liczbę miejsc postojowych przy nowo powstających obiektach, w tym miejsc dla osób niepełnosprawnych. Wyznacznikiem dla ilości miejsc postojowych mają być ustalenia zawarte w warunkach zabudowy a przy ich braku należy urządzić miejsca postojowe w sposób uwzględniający przeznaczenie i sposób zabudowy konkretnej działki budowlanej. Organ nawiązał do zapisów obowiązującego planu miejscowego, który jednak w zakresie miejsc dla niepełnosprawnych stwierdza w § 24 pkt 2 lit. c, że "nakazuje się zapewnienie warunków korzystania przez osoby niepełnosprawne". Brak jest zatem regulacji mającej przełożenie na konkretne rozwiązania w sporządzanym przez inwestora projekcie budowlanym czy zagospodarowania terenu odnośnie do liczby miejsc dla osób niepełnosprawnych.

W projekcie budowlanym każdego budynku mieszkalnego wielorodzinnego i usługowego w garażu podziemnym przewidziano lokalizację miejsca parkingowego dla niepełnosprawnych o wym. 2.3 m x 5.0 m przylegającego do chodnika o szerokości większej niż 1,20 m. Ostatecznie zaś zaprojektowano na terenie osiedla dwa miejsca parkingowe dla niepełnosprawnych, które spełniają wymogi usytuowania i rozmiaru określone dla tego typu miejsc w r.w.t.

W związku z tym Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w ilości zaprojektowanych miejsc dla osób niepełnosprawnych bowiem w obowiązujących przepisach nie wskazuje się ile konkretnie takich miejsc dla niepełnosprawnych powinno być na inwestycji o danych parametrach. Jest to kwestia uznaniowa, uzależniona od okoliczności sprawy. Skoro tak to nie stanowiło rażącego naruszenia prawa wykonanie jedynie 2 miejsc dla niepełnosprawnych. Brak przepisu konkretyzującego ilość takich miejsc prowadzi do wniosku, że przyjęte rozwiązanie nie naruszało żadnego przepisu w tym zakresie a tym bardziej nie naruszało go w rażący sposób.

Nie można przy tym pominąć tego, że zmianę w ilości miejsc parkingowych dla niepełnosprawnych oceniał pod kątem rażącego naruszenia prawa Sąd oceniając decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej niniejszą decyzję o pozwoleniu na budowę. W wyroku WSA w Warszawie z 5 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 235/21, stwierdzono, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Wobec zmiany projektu w tym zakresie, nie sposób przyjąć aby uchybienia organu administracji architektoniczno-budowlanej odnoszące się do kwestii zapewnienia miejsc postojowych dla osób z niepełnosprawnością, powodowały konsekwencje nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Końcowo, proces inwestycyjny którego dotyczy sporna decyzja skutkuje bowiem prawidłowym wyznaczeniem takich miejsc postojowych.

Kwestia odprowadzania wód opadowych również nie dowodzi rażącego naruszenia prawa bowiem przyjęty sposób odprowadzania tych wód na teren własnej działki inwestora był zgodny z r.w.t. a także rozwiązanie takie nie zostało zakwestionowane przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych ani rzeczoznawcę do spraw sanitarno-higienicznych. Brak zatem podstaw aby przyjęty sposób uznać za rażąco naruszający przepisy tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Odnośnie do naruszenia przepisów prawa wodnego przez zaprojektowanie oczka wodnego na terenie inwestycji Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się aby organ błędnie uznał, że nie doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa w stanie prawnym z dnia wydania pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro w dniu wydania pozwolenia nie istniały art. 388 i 389 Prawa wodnego przywołane w odwołaniu, gdyż weszły w życie dopiero ustawą Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. to nie można uznać że zostały naruszone w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zaprojektowany zbiornik wodny, opisany w projekcie budowlanym, w istocie nie wymagał pozwolenia wodnoprawnego. Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko GINB, że z uwagi na funkcję i sposób zagospodarowania wód opadowych, "oczko wodne" czy "zbiornik retencyjny" nie stanowił urządzenia wodnego o jakim mowa w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. Opisany w projekcie budowlanym Tom I, 3.4.3 Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, karta 214 sposób gospodarowania wodami opadowymi wskazuje, jak słusznie zauważył Sąd w zaskarżonym wyroku, że zbiornik ten nie służy kształtowaniu zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów bowiem zasobem wodnym są wody znajdujące się w sposób naturalny w środowisku. Szczelny zbiornik jaki zaplanowano na terenie inwestycji nie wpływa na stan wód gruntowych. Nie kształtuje tym samym zasobów wodnych (wód występujących naturalnie w środowisku). Nie jest urządzeniem wodnym, które wymagałoby pozwolenia wodnoprawnego. Gromadzone wody są sposobem na zagospodarowanie opadów z terenu inwestycji i ochroną przed niedozwolonym odprowadzaniem wód na teren sąsiedni.

Zaprojektowany zbiornik wodny nie narusza rażąco prawa wodnego bowiem na jego wykonanie inwestor nie potrzebował pozwolenia wodnoprawnego według stanu prawnego na dzień wydania decyzji, której stwierdzenie nieważności jest przedmiotem oceny sądu.

Wobec powyższego za niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do braku weryfikacji przez Sąd I instancji i organ ustaleń faktycznych. Kwestie sporne i naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów prawa zostały ocenione pod względem tego czy mogło dojść przy wydawaniu pozwolenia na budowę do ich rażącego naruszenia. Jak wynika z przedstawionej argumentacji do rażącego naruszenia w kwestiach mających znaczenie dla wydania zgodnego z prawem pozwolenia na budowę nie doszło. Zatem niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nierozważenie stawianych przez skarżącego zarzutów czy wadliwej oceny stanu faktycznego.

O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w kontekście braku połączenia do wspólnego rozpoznania przez organ postępowań wywołanych wnioskami skarżącego kasacyjnie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego Nr 350/2018 z dnia 2 marca 2018 r. o zmianie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty Pruszkowskiego Nr 371/2013 z dnia 22 marca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu oraz organów, że prowadzenie jednego postępowania w stosunku do tych dwóch odrębnych od siebie decyzji choć związanych ze sobą i zależnych od siebie nie odpowiadało treści art. 62 K.p.a.

Sprawy te nie wynikają z tego samego stanu faktycznego i tej samej podstawy prawnej. Inwestycja uległa zmianie, co znalazło odzwierciedlenie w projekcie architektoniczno-budowlanym i projekcie zagospodarowania terenu (miejsca parkingowe). Rozszerzono zakres pozwolenia na budowę o budowę tymczasowego zbiornika na gaz. Zatem zmiany skutkowały koniecznością zatwierdzenia projektu zamiennego i wydania szerszego pozwolenia na budowę niż dotychczas. Inny był zatem stan faktyczny obu decyzji. Podstawa prawna też była inna gdyż zatwierdzano projekt zamienny a nie jedynie wydawano pozwolenie na budowę. Połączenie postępowań administracyjnych może odnosić się do postępowań dotyczących odmiennych stron a w niniejszej sprawie inwestorem była ta sama Spółka, orzekał ten sam organ. W istocie więc nie doszło do rażącego naruszenia art. 62 K.p.a. gdyż przepis ten w realiach sprawy nie miał zastosowania.

O ile w postępowaniu zwykłym o udzielenie pozwolenia na budowę brak wypowiedzenia się strony do zebranych w sprawie dowodów, materiałów i żądań zgodnie z art. 10 K.p.a. mogłoby świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, to taki wniosek nie jest uprawniony gdy organy orzekały w zakresie stwierdzenia nieważności wcześniej wydanej decyzji. Stan faktyczny będący podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie uległ zmianie, materiał dowodowy nie został rozszerzony. Inicjując postępowanie nieważnościowe skarżący we wniosku wyznaczył jakie naruszenia są decyzji zarzucane. Wobec tego żadnego wpływu na wydanie zaskarżonej decyzji nie miało to, że skarżący nie miał możliwości wypowiedzieć się odnośnie do materiałów, dowodów i żądań przed wydaniem decyzji.

Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. albowiem przedstawił argumentację, z której wynikało, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym z powodu rażącego naruszenia prawa w postaci przepisów podnoszonych przez skarżącego. Nie doszło też do naruszeń prawa procesowego, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy czyli miałby doprowadzić do orzeczenia o nieważności decyzji. W tej sytuacji Sąd postąpił prawidłowo i oddalił skargę zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

W ocenie NSA, z argumentacji przedstawionej wcześniej wynika, że Sąd I instancji i organy nie miały podstaw do orzeczenia o nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego z 22 marca 2013 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. Nie doszło przy wydaniu tej decyzji do naruszenia wskazywanych przez skarżącego przepisów prawa z powodów wyżej przedstawionych. W związku z tym postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należało za chybione.

Jedynie odnośnie do kompletności i czytelności projektu budowlanego należy wskazać, że owszem miał on uchybienia w zakresie braku numeracji stron oraz braku opatrzenia podpisem i datą nanoszonych w nim poprawek lecz uchybienia te nie stanowiły o rażącym naruszeniu prawa. Przepisy odnoszące się do konieczności ponumerowania stron i przejrzystości w nanoszeniu w nim poprawek pełnią funkcję wyłącznie porządkową i nie mają wpływu na ocenę kompletności projektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że projekt budowlany pomimo stwierdzonych uchybień formalnych od strony zawartości merytorycznej (przyjętych tam rozwiązań, parametrów budynków i budowli, zakresu koniecznych prac budowlanych, użytych materiałów, zabezpieczeń, koniecznych oświadczeń i sprawdzeń) był prawidłowy. Naruszenia te nie wywołują szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych a taki wymóg musi być spełniony przy stwierdzeniu nieważności o charakterze rażącego naruszenia prawa. Projekt został pomimo tych wad został sporządzony i sprawdzony przez osoby mające specjalistyczne uprawnienia budowlane w czasie wykonania tego projektu. Projekt ten opatrzony jest oświadczeniem projektantów o jego zgodności z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wobec tego projektanci przyjęli na siebie odpowiedzialność za zgodność z prawem i bezpieczeństwo rozwiązań przyjętych w takim projekcie.

Wobec powyższego NSA uznał wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty za bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

16