III OSK 7193/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-12-14	
Data wpływu	2021-11-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Jankowski /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6136 Ochrona przyrody
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 2100/20	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1396; art. 157 ust. 1, art. 115a; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2100/20 w sprawie ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustanowienia ograniczeń co do czasu i zakresu funkcjonowania strzelnic 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od Gminy M. na rzecz Wojewody Mazowieckiego 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2100/20 oddalił skargę Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustanowienia ograniczeń co do czasu i zakresu funkcjonowania strzelnic.

Z uzasadnienia ww. uchwały wynika, że w związku z licznymi skargami mieszkańców na uciążliwości związane z poziomem hałasu emitowanego podczas funkcjonowania strzelnicy, po wykonaniu pomiarów hałasu i ustaleniu przekroczenia dopuszczalnych norm Starosta P. decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] działając na podstawie art. 115a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r., poz. 1369 ze zm.) dalej "p.o.ś" orzekł o dopuszczalnym poziomie hałasu dla strzelnicy. Mając na uwadze, że pomimo tego strzelnica nie przeprowadziła działań ograniczających poziom hałasu, Rada Gminy uznała za zasadne wprowadzenie stosownego ograniczenia w uchwale.

Uznając rozstrzygnięcie Wojewody za prawidłowe, Sąd I instancji podzielił stanowisko, że unieważniona uchwała narusza zasadę proporcjonalności oraz podjęta została z przekroczeniem granic kompetencji określonych w art. 157 ust. 1 p.o.ś., gdyż przyjęte w niej rozwiązanie nie jest właściwe dla osiągnięcia zamierzonych celów, ani niezbędne dla ochrony i realizacji interesu publicznego. Zamierzony efekt ochrony mieszkańców przed uciążliwością można było osiągnąć innym, adekwatnym, dopuszczalnym przez prawo sposobem, tj. poprzez usankcjonowanie decyzji Starosty.

WSA w Warszawie podkreślił, że przedmiotowa uchwała podjęta została w celu wyegzekwowania obowiązków wynikających z wydanej decyzji, skierowanej do indywidualnego, konkretnego podmiotu, podczas, gdy ustawa p.o.ś. przewiduje w tym celu inne procedury.

Gmina M. nie zgadzając się z opisanym wyrokiem złożyła skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie:

1/ przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 157 ust. 1 w zw. z art. 115a ust. 1 ustawy p.o.ś. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i uznanie, że Rada Gminy nie może wprowadzić ograniczenia instalacji co do czasu ich funkcjonowania z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko w stosunku do strzelnicy, co do której dokonano pomiary potwierdzające przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu i co do której wydana została decyzja właściwego organu potwierdzająca przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku z uwagi na istnienie innych regulacji ustawy – p.o.ś. określających procedury administracyjne w sprawie indywidualnej, podczas gdy Rada Gminy M. podjęła uchwałę z powołaniem na wyraźną podstawę prawną dającą jej kompetencję do wprowadzenia regulacji prawnej w przedmiotowej sprawie, jak też uprawniona była do podjęcia uchwały po przeprowadzeniu właściwej procedury potwierdzającej przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu i negatywny wpływ na środowisko, w sytuacji gdy sam przepis art. 157 ust. 1 p.o.ś. nie formułuje dalszych wymagań w zakresie potwierdzania przez właściwy organ przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że Wojewoda w sposób prawidłowy uznał, że przedmiotowa uchwała jest w sposób istotny sprzeczna z prawem, podczas gdy została ona podjęta z powołaniem na wyraźną podstawę prawną, nie regulowała kwestii zakazanych przez ustawodawcę i nie zawierała oczywistych i bezpośrednich sprzeczności z prawem;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 3 u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że wadliwości uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, a rozstrzygnięcie Wojewody odpowiada prawu, podczas gdy uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego zawiera wady w postaci braku wyjaśnienia rzekomego naruszenia i jego kwalifikacji o charakterze istotnym w stopniu pozwalającym na stwierdzenie nieważności uchwały a uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego narusza przepis art. 91 ust. 3 u.s.g. bo nie wyjaśnia na czym polega sprzeczność z prawem uchwały w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności;

2/przepisów postępowania, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez lakoniczne sformułowanie uzasadnienia wyroku, niezawierające wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a tym samym niepozwalające na kasacyjną kontrolę orzeczenia, podczas gdy uzasadnienie winno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie a Sąd winien dokładnie wyjaśnić podstawy swojego rozstrzygnięcia w sposób jasny, logiczny i pozwalający na dokonanie kontroli orzeczenia.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie ewentualnie ze względu na sytuację epidemiologiczną na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, iż w związku z brakiem odpowiedzi pełnomocnika organu, czy wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na fakt, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, podzielającego stanowisko Wojewody Mazowieckiego że uchwała Rady Gminy M. z [...] czerwca 2020 r., nr [...] w sprawie ustanowienia ograniczeń co do czasu i zakresu funkcjonowania strzelnic w gminie M. podjęta została z przekroczeniem granic kompetencji określonych w art. 157 ust. 1 p.o.ś. oraz narusza zasadę proporcjonalności.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, należy zwrócić uwagę, że nie wykazano aby mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu i w sposób prawidłowy wywiązał się z obowiązku oceny przeprowadzonego przez organ postępowania, w efekcie czego zasadnie uznał, że Wojewoda Mazowiecki nie dopuścił się obrazy wskazanych w skardze przepisów prawa. Swoje stanowisko w tym względzie Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu orzeczenia odpowiadającego wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., którego zakres wyznaczył przedmiot zaskarżonej uchwały. Podkreślić przy tym należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy, dokonał wykładni art. 157 ust. 1 p.o.ś. oraz art. 115a p.o.ś. i wyjaśnił dlaczego uznał, że uchwała Rady Gminy M. w sprawie ustanowienia ograniczeń co do czasu i zakresu funkcjonowania strzelnic wydana została z przekroczeniem granic kompetencji określonych w art. 157 ust. 1 p.o.ś. co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności.

Na uzasadnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Wskazać należy, że przepis art. 157 p.o.ś. przyznaje radzie gminy kompetencje do ograniczenia czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko z zastrzeżeniem, że ograniczenia te nie dotyczą instalacji lub urządzeń znajdujących się w miejscu kultu religijnego (ust. 1 i 2 ).

W orzecznictwie sądowym zajęto jednoznaczne stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, zgodnie z którym przywołany przepis nie upoważnia organu stanowiącego gminy do dowolnej i samowolnej oceny, że danego typu instalacja bądź urządzenie emituje hałas który negatywnie oddziałuje na środowisko. Rada gminy wprowadzając ograniczenia wymienione w art. 157 ust. 1 p.o.ś. powinna wykazać, że hałas emitowany z danej instalacji lub urządzenia faktycznie negatywnie oddziałuje na środowisko. Dopiero ustalenie, że emitowany hałas z tego typu instalacji lub urządzeń przekracza dopuszczalne granice poziomów hałasu w środowisku, których normy określono w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, może stanowić podstawę, do wydania przez radę gminy aktu przewidzianego art. 157 p.o.ś. (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 1220/21, z 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1355/14, z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1815/16).

Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy przeprowadziła stosowne badania poziomu hałasu emitowanego przez strzelnicę, jednakże w żaden sposób nie wykazała, że może on negatywnie oddziaływać na środowisko, a tym samym czy zachodzą przesłanki do podjęcia uchwały w tym zakresie. Same skargi mieszkańców nie mogą stanowić uzasadnienia do stwierdzenia negatywnego oddziaływania hałasu na środowisko.

Zastosowanie art. 157 ust. 1 p.o.ś. co do zasady nie może dotyczyć pojedynczego przypadku, gdy dana instalacja lub dane urządzenie wyemitowało hałas przekraczający normy hałasu określone w stosownym rozporządzeniu. Prawo ochrony środowiska zawiera szereg innych instrumentów np. uregulowaną w art. 115a p.o.ś. decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu wydawaną w przypadku stwierdzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałas, bądź decyzję wydawaną na podstawie art. 362 p.o.ś. nakładającą obowiązki ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

W niniejszej sprawie działania ograniczające poziom emitowanego hałasu, winny być egzekwowane na podstawie decyzji Starosty P. wydanej na podstawie art. 115a p.o.ś., a tym samym rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy M. uznać należy za prawidłowe. Przy czym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu I instancji, wydane zostało w oparciu o prawidłową podstawę prawną, zawiera stosowne uzasadnienie, a wskazane przez WSA w Warszawie nieścisłości pozostały bez wpływu na jego treść.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącej kasacyjnie Gminy M. na rzecz Wojewody Mazowieckiego, obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.