III OSK 325/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-03-11	
Data wpływu	2024-01-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Kwiecińska
Kazimierz Bandarzewski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	IV SAB/Wr 218/23	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Pawłowski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 218/23 w sprawie ze skargi M.M. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz M.M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 218/23, po rozpoznaniu skargi M.M., zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku M.M. z dnia 19 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dnia od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I); stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, a bezczynność ta nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt III). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

M.M. wnioskiem z dnia 19 grudnia 2022 r. wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego o udostępnienie zanonimizowanych (co do imion i nazwisk pracowników) zakresów czynności, uprawnień i odpowiedzialności (zakres obowiązków) osób zatrudnionych w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu, w Wydziale [...], w Oddziale [...] na następujących stanowiskach:

1. kierownika

2. zastępcy kierownika

3. głównego specjalisty

4. starszego inspektora wojewódzkiego

5. inspektora wojewódzkiego

6. radcy prawnego

Wojewoda w piśmie z dnia 2 stycznia 2023 r. odmówił stronie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. Zdaniem organu, żądnie wniosku nie dotyczy informacji publicznej, albowiem zakresy obowiązków osób na wymienionych we wniosku stanowiskach są informacjami z zakresu prawa pracy. Ponadto, Wojewoda wskazał na "nadużycie prawa do informacji" nie wyjaśniając przy tym na czym nadużycie to miałoby polegać.

Wobec powyższego wnioskodawca w dniu 17 kwietnia 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że nie każdy dokument wytworzony przez podmiot publiczny zawiera informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu, takiego charakteru nie mają z zasady informacje z zakresu prawa pracy, w tym, zakresy czynności powszechnie stosowane w odniesieniu do pracowników wykonujących pracę umysłową. Są to bowiem dokumenty wewnętrzne, niezawierające danych publicznych i tym samym nie stanowiące informacji publicznej. Nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, ale dotyczą wyłącznie kwestii organizacji pracy w zakresie określania obowiązków i odpowiedzialności poszczególnych pracowników. Mają one zatem walor organizacyjny i porządkowy.

W piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2023 r. Wojewoda uzupełnił argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę. W ramach tej argumentacji podniósł, że skarżący był wieloletnim pracownikiem Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu (od 2019 r.), ostatnio zatrudnionym na stanowisku inspektora wojewódzkiego w Wydziale [...], w Oddziale [...]. Umowa o pracę została rozwiązana ze skarżącym w sierpniu 2022 r. Organ przedstawił okoliczności poprzedzające rozwiązanie tej umowy, w tym opinię skarżącego, wedle którego był on nierówno traktowany, albowiem nie został przeniesiony na stanowisko [...], mimo spełnienia wymagań. Wskazując na te okoliczności, nadto, eksponując fakt skierowania przez stronę do Dyrektora Generalnego Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu pisemnego wezwania do - ostatecznego przedsądowego usunięcia skutków naruszenia prawa oraz zapłaty za utracone wynagrodzenie, o którym mowa w art. 224 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, Wojewoda skonstatował, że skarżący próbuje wykorzystać instytucję dostępu do informacji publicznej w celach czysto prywatnych. Zdaniem tego organu, żądane we wniosku dokumenty wewnętrzne o charakterze kadrowym, stanowiące opisy stanowisk oraz przypisane im zakresy obowiązków mają umożliwić skarżącemu zgromadzenie materiału dowodowego dla ewentualnego procesu sądowego przeciwko byłemu pracodawcy przed sądem powszechnym.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a.) uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu I instancji niewątpliwie, Wojewoda jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, co wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p."). Spór dotyczy natomiast oceny zakresu przedmiotowego złożonego przez stronę wniosku, a mianowicie, czy sformułowane tam żądanie odnosi się do dokumentów stanowiących informację publiczną.

Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, w którym organ ograniczył ocenę żądanych przez stronę dokumentów jedynie do wewnętrznej dokumentacji kadrowej organu. Konsekwencją tej argumentacji było stanowisko organu, że wniosek strony nie dotyczy informacji publicznej. Wskazać w tym miejscu trzeba, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Odwołując się do tego przepisu oraz przepisu art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Wojewoda jest organem administracji publicznej, o jakim traktuje art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Co się tyczy dalszej części przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p., to wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, użyty w tym przepisie zwrot "kompetencje" oznacza m.in. zakres uprawnień urzędu lub urzędnika do zajmowania się określonymi sprawami i podejmowania dotyczących ich decyzji. Nie budzi wątpliwości, że osoby zajmujące stanowisko – kierownika, zastępcy kierownika, głównego specjalisty, starszego inspektora wojewódzkiego, inspektora wojewódzkiego w Oddziale [...], w Wydziale [...] Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego są urzędnikami państwowymi (członkami korpusu służby cywilnej jako pracownicy Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego – terenowego organu administracji rządowej w województwie). Zgodnie zaś z art. 115 § 13 pkt 4 k.k. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego jest funkcjonariuszem publicznym, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. WSA we Wrocławiu podkreślił, że w administracyjnym orzecznictwie sądowym utrwalona jest praktyka orzecznicza odwołująca się do definicji funkcjonariusza publicznego podanej w treści art. 115 § 13 pkt 4 k.k. przy odkodowywaniu zakresu znaczeniowego pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym podkreśleniu, że na gruncie ustawy dostępowej, pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne należy rozumieć szerzej aniżeli to wynika z treści art. 115 § 13 pkt 4 k.k. W ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. Zgodnie z orzecznictwem, cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z jej pełnieniem będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej bądź w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienie do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, albo inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się zatem z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, albo w innych instytucjach publicznych. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję.

Zaprezentowane stanowisko orzecznictwa i piśmiennictwa koresponduje również z poglądem jaki Trybunał Konstytucyjny wyraził w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK - A 2006/3/30), w którym stwierdzono, że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa dostępu do informacji publicznej. Nie może więc budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więzami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu cytowanego przepisu jest nie tylko osoba działająca w sferze imperium, ale również osoba, która wywiera wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoba pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów.

Sąd I instancji nie podzielił argumentacji Wojewody, a ukierunkowanej na wykazanie, że osoby, których zakresu czynności dotyczył wniosek nie są (może poza stanowiskiem [...]) osobami pełniącymi funkcje publiczne, a jedynie pełnią czynności usługowe. Zdaniem organu, jedynie dyrektor Wydziału oraz jego zastępca pełnią funkcję publiczne. Za pracowników na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, traktuje się szeregowych pracowników nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, serwis techniczny, sekretarka, kucharka, kierowca, portier, pracownik ochrony, kierownik administracyjny odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego). Można zatem przyjąć, że osoby te, mimo że są zatrudnione w organie władzy publicznej, nie pełnią funkcji publicznych, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tymczasem, analiza zakresu czynności (ale także i odpowiedzialności) na stanowiskach wymienionych we wniosku (dotyczy to w szczególności stanowisk wymienionych w punktach od 1 do 5 do wniosku) nie pozostawia wątpliwości, że skarżący nie pyta o zakres czynności osób pełniących funkcje jedynie usługowe w Oddziale [...], Wydziału [...] Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego. Wniosek skarżącego dotyczy bowiem stanowisk, łączących się z przygotowywaniem szeroko rozumianych rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Potwierdza to także pośrednio stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, gdzie wskazuje, że pracownicy zatrudnieni na stanowiskach których dotyczy wniosek przygotowują projekty pism czy stanowiska Wojewody, jednak bez przymiotu decyzyjności.

Nie można mieć także wątpliwości, że funkcji usługowych nie pełni radca prawny. Zakres uprawnień przysługujących osobie wykonującej obsługę prawną instytucji zajmującej się tym obszarem działań, polegający na specjalistycznym doradztwie prawnym, warunkującym i niejednokrotnie poprzedzającym sam proces decyzyjny, ma bowiem istotny wpływ na kształtowanie treści zadań wykonywanych w sferze publicznej.

Tak więc zakresy czynności, których dotyczył wniosek strony jest informacją publiczną, którą organ zobowiązany był udostępnić stronie w terminie wynikającym z art. 13 ust.1 u.d.i.p. Mając na uwadze datę wpływu wniosku strony do organu, termin udostępnienia informacji publicznej mijał w dniu 2 stycznia 2023 r. Organ wprawdzie w tym terminie zareagował na wniosek strony (kierując do skarżącego pismo z dnia 2 stycznia 2023 r.), niemniej, błędnie uznał, że żądanie wniosku nie dotyczy informacji publicznej, lecz wewnętrznych, kadrowych dokumentów organu. Nieudostępnienie wnioskodawcy w terminie ustawowym żądanej informacji publicznej skutkuje stwierdzeniem, że organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek strony z dnia 19 grudnia 2022 r.

Odnosząc się do stanowiska organu przedstawionego w piśmie z dnia 28 sierpnia 2023 r., będącym uzupełnieniem odpowiedzi na skargę WSA we Wrocławiu wskazał na w argumentacji Wojewody, który z jednej strony utrzymuje, że żądanie wniosku nie dotyczy informacji publicznej, z drugiej formułuje zarzut nadużywania przez stronę prawa do informacji publicznej poprzez wykorzystanie ustawy dostępowej do realizacji prywatnych celów (gromadzenia dowodów do ewentualnego procesu sądowego skarżącego z pracodawcą). Nadto argumenty ukierunkowane na wykazanie, że wystąpienie strony z wnioskiem nie jest podyktowane troską o dobro publiczne lecz dążeniem do gromadzenia dowodów w przyszłym sporze sądowym z byłym pracodawcą (adresatem wniosku) nie mogły mieć wpływu na zasadność wywiedzionej przez stronę skargi. W realiach kontrolowanej sprawy zarzut nadużywania przez skarżącego prawa do dostępu do informacji publicznej Sąd I instancji ocenił za nieuzasadniony przychylając się do prezentowanego w orzecznictwie sądowym stanowiska, obecnie dominującego, że kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. W wyroku z dnia 17 marca 2023 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III OSK 2615/21, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę (który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej), ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostepnienia informacji publicznej. Podzielając to stanowisko WSA we Wrocławiu podzielił prezentowaną w orzecznictwie argumentacją, że przyjęcie poglądu przeciwnego sprowadzałoby się w istocie do tego, że wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służyłoby "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależałaby od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz mogłaby mieć charakter informacji publicznej a innym razem nie. Warto w tym miejscu odwołać się również do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2115/13, w którym stwierdzono, że odmowa zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącznie w oparciu o ustalenie, że zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym byłaby odmową dokonaną w oparciu o nieznane kryterium ustawowe.

Przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

W nawiązaniu do argumentacji organu przedstawionej w piśmie z dnia 28 sierpnia 2023 r. Sąd I instancji dodał, w odesłaniu do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 615/09), że w kontekście zarzutu wykorzystania trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej do gromadzenia dowodów w przyszłych sporach sądowych trzeba zwrócić uwagę, że Sąd ten wyraźnie odróżnia sytuacje dotyczące wnioskowania o informacje publiczne w sprawach indywidualnych (w związku z toczącymi się postępowaniami) od przypadków wnioskowania o takie informacje, gdy wnioskujący nie jest stroną żadnego innego postępowania. Jak wynika z akt sprawy, argumentacja organu dotycząca zamiaru wykorzystania dokumentów objętych żądaniem wniosku w przyszłym sporze sądowym z pracodawcą oparta jest jedynie na przypuszczeniach (organ w piśmie uzupełniającym odpowiedź na skargę porusza kwestię "ewentualnego prywatnego procesu sądowego" skarżącego przeciwko byłemu pracodawcy"). Aktualnie, strona nie pozostaje w sporze z pracodawcą, którego przedmiot mógłby pozostawać w jakimkolwiek związku z kontrolowaną sprawą.

Biorąc pod uwagę wyżej przestawiona argumentację WSA we Wrocławiu stwierdził bezczynność organu w sprawie, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony oraz orzekł, że stwierdzona bezczynność organu nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ zareagował na wniosek strony, lecz błędnie uznał, że dokumenty o których udostępnienie wystąpił skarżący nie dotyczą informacji publicznej. Bezczynność organu, wynikła z błędnej wykładni prawa nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa przez Wojewodę.

W dniu 28 listopada 2023 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając go w całości wyrok i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi jako bezzasadnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na wewnętrznie sprzecznym toku rozumowania przedstawionym w uzasadnieniu wyroku przy kwalifikowaniu stanu faktycznego wobec przyjętej przez Sąd I instancji interpretacji przepisów u.d.i.p., co nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku przedstawienia w treści uzasadnienia wyroku analizy i toku rozumowania Sądu I instancji w zakresie art. 2 u.d.i.p., co nie pozwala na ustalenie podstaw wyrokowania w aspekcie strony podmiotowej prawa dostępu do informacji publicznej;

3. art. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię oraz zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku z dnia 19 grudnia 2022 r., w sytuacji gdy w niniejszej sprawie miało miejsce nadużycie prawa do informacji publicznej przez skarżącego, a wniosek wiązał się z realizacją jedynie indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w postaci pozyskania informacji publicznych przeznaczonych dla celów innych niż wskazane w ustawie, przez co wniosek nie powinien być rozpoznany w trybie u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano podstawy kasacyjnej unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Należy podkreślić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego nie spełniają w pełni wskazanych wyżej wymogów.

Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty zostały oba zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., ich zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego obrazy przepisów prawa materialnego.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji, badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2012 r., o sygn. akt I OSK 1931/11; 27 lutego 2008 r., o sygn. akt II FSK 1771/06; 20 stycznia 2009 r., o sygn. akt I GSK 1185/07; 17 lipca 2009 r., o sygn. akt II FSK 592/08; 10 października 2007 r., o sygn. akt II GSK 204/07; 7 czerwca 2011 r., o sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia: 9 marca 2006 r., o sygn. akt II OSK 632/05 i 4 lutego 2015 r., o sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo, w sytuacji gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., o sygn. akt II OSK 63/18), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA we Wrocławiu prawidłowo opisał w sprawie stan faktyczny i odniósł się do niego. Zaskarżone orzeczenie zaś posiada wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 2 u.d.i.p. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Natomiast okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 u.d.i.p. W sprawie bowiem Sąd I instancji prawidłowo uznał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej wyłącznie z powołaniem się na to, że wnioskodawca ma zamiar wykorzystać zebrane dane w celu prywatnym, jest niezgodne z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem "od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego". Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dekodując wyżej wskazaną normę wyraziło, podzielny przez skład NSA rozpoznający złożoną przez Wojewodę Dolnośląskiego skargę kasacyjną, pogląd, że z treści u.d.i.p. nie wynika, aby cel prywatny stanowił przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej. Nie wynika to w szczególności ani z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p – określających zakres przedmiotowy pojęcia informacja publiczna, ani tym bardziej z treści art. 2 u.d.i.p. definiującego podmiot uprawniony do otrzymania informacji publicznej. Odmowa zastosowania wymienionych przepisów wyłącznie w oparciu o ustalenie, że zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłaby bowiem odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 2 u.d.i.p. nie jest upoważniony do badania interesu prawnego, ani nawet faktycznego wnioskodawcy. Dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania jej udostępnienia. Jeżeli zatem konkretna informacja ma charakter informacji publicznej, to nie może być tej cechy pozbawiona wówczas, gdy jej udostępnienie, zdaniem podmiotu zobowiązanego, mogłoby służyć celowi prywatnemu - por. np. wyroki NSA z: 16 lipca 2024 r., III OSK 2702/23, 17 września 2024 r., III OSK 2547/22, 23 października 2024 r., III OSK 319/23, 22 listopada 2024 r., III OSK 942/24). Jedynie udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.