III SA/Kr 842/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-29	
Data wpływu	2025-06-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Janusz Kasprzycki
Marta Kisielowska /przewodniczący sprawozdawca/
Urszula Zięba	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1530; Art. 252; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kisielowska (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Urszula Zięba Protokolant sekretarz sądowy Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Zakładu Doskonalenia Zawodowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2025 r. nr SKO.SW/4101/255/2024 w przedmiocie określenie kwoty dotacji przypadającej do zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego Zakładu Doskonalenia Zawodowego w K. 207 (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Decyzją z 10 kwietnia 2025 r. znak SKO.SW/4101/255/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: "Kolegium") orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Olkuskiego z 2 lipca 2024 r. w sprawie określenia kwoty przypadającej do zwrotu tytułem dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 382,44 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia 26 września 2022 r. do dnia zapłaty przez Zakład Doskonalenia Zawodowego w K. (dalej: "skarżący") – podmiot prowadzący Niepubliczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 67 oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm., dalej: "u.f.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 13 lutego 2024 r. Starosta Olkuski zawiadomił skarżącego o rozpoczęciu kontroli prawidłowości pobrania oraz wykorzystania dotacji udzielonej przez Powiat Olkuski w 2022 r.

Z protokołu kontroli wynika, że miała ona miejsce w dniach od 22 lutego do 20 marca 2024 r. We wnioskach wskazano, że zweryfikowano liczbę słuchaczy – 12 osób, zweryfikowano zgodność dokumentacji ze statutem szkoły w zakresie rekrutacji, nie stwierdzono nieprawidłowości, zweryfikowano zgodność dokumentacji nauczania z ustawą o finansowaniu zadań oświatowych – nie stwierdzono nieprawidłowości. W zakresie rozliczenia wydatków poniesionych na zapłatę wynagrodzeń – potwierdzono poniesienie wydatków wyciągami bankowymi. Stwierdzono nieprawidłowości w zakresie finansowania z dotacji udzielonej przez Powiat Olkuski premii dla pracownika administracyjnego w październiku 2022 r. oraz dla dyrektora szkoły. Kontrolowany wskazał, że premie i nagrody są objęte regulaminem wynagradzania Zakładu Doskonalenia Zawodowego, w rezultacie możliwe było ich przyznanie. W ocenie kontrolujących, z uwagi na zakres obowiązków p. C., nie jest możliwe sfinansowanie premii z udzielonej dotacji.

W zastrzeżeniach do protokołu przeprowadzonej kontroli wskazano, że art. 35 ust. 1 u.f.o. stanowi, że dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia wychowania i opieki. Dotacje mogą być wykorzystane na pokrycie bieżących wydatków szkoły, o ile są powiązane z zadaniami w zakresie kształcenia, opieki, wychowania. W ocenie skarżącego dotacja może być przeznaczona na premie, jeżeli zostanie przyznana w związku z wykonywaniem przez pracowników zadań związanych z dydaktyką, opieką nad uczniami, wychowaniem. Warunek ten został spełniony w odniesieniu do zakwestionowanych pracowników, którzy wykonywali zadania bezpośrednio związane z realizacją zadań placówki oświatowej.

W wystąpieniu pokontrolnym z 15 maja 2024 r. Starosta Olkuski wskazał następujące nieprawidłowości:

- w zakresie finansowania z dotacji oświatowej udzielonej przez Powiat Olkuski premii dla pracownika administracyjnego oraz dyrektora szkoły - możliwe jest rozliczenie z dotacji rocznego wynagrodzenia do wysokości 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego. Organ wskazał, że premia nie stanowi wynagrodzenia pracownika, z wyjątkiem sytuacji, gdy jest wypłacana systematycznie, za wykonywanie podstawowych obowiązków. W omawianym przypadku premie wypłacane były w miesiącach sierpień i wrzesień (p. K.) i sierpień, wrzesień, listopad (p. C.)- nie ma w tym przypadku elementu systematyczności, ani regularności. Z zapisów Regulaminu Pracy wynika, że premie dotyczą jedynie pracowników niebędących nauczycielami. Ponadto, fundusz premiowy jest zależny od wypracowanego zysku. Brak jest w ocenie organu podstaw do zakwalifikowania premii jako premii regulaminowej.

W oparciu o stwierdzone nieprawidłowości Starosta Olkuski wezwał skarżącego o zwrot części dotacji w kwocie 382,44 zł.

W wyjaśnieniach do wystąpienia pokontrolnego skarżąca wskazała, że organ dokonał oceny stanu prawnego bez uwzględnienia wszystkich dokumentów stanowiących podstawę wypłacania pracownikom wynagrodzenia. W efekcie nieprawidłowo uznał, że wypłacone pracownikom premie stanowiły de facto nagrody i nie były zgodne z Regulaminem Pracy. Skarżący podkreślił, że wypłacone premie są premiami regulaminowymi i znajdują oparcie w obowiązujących u skarżącego przepisach prawa. Uzyskane przez pracowników premie uznaniowe stanowią element wynagrodzenia i podlegają finansowaniu z dotacji oświatowych. Skarżący nie zgodził się również z przyjętą metodą obliczeń kosztów administracyjnoprawnych.

Decyzją z 2 lipca 2024 r. Starosta Olkuski określił wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez skarżącego prowadzącego Niepubliczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych Zakładu Doskonalenia Zawodowego w K. w kwocie 382,4 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych na zasadach określonych w art. 252 u.f.p. od dnia 26 września 2022 r. do dnia zapłaty (punkt 1); nakazał zwrot dotacji w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji na rachunek bankowy organu (punkt 2).

W uzasadnieniu organ wskazał, że premie nie stanowią elementu wynagrodzenia pracownika, za wyjątkiem sytuacji, gdy są wypłacane systematycznie za wykonywanie podstawowych obowiązków służbowych. Premie dla jednego pracownika zostały wypłacone dwa razy, dla drugiego trzy razy, a zatem nie miały charakteru systematycznego. Organ stwierdził nieprawidłowości w zakresie przyznania premii w odniesieniu do dokumentów wewnętrznych. Organ wskazał, że uruchomienie funduszu premiowego uzależnione jest od wypracowania zysku przez szkołę. Organ podniósł, że dotacje mają służyć dofinansowaniu zadań, a nie pokrywać całości wydatków związanych z realizacją zadań oświatowych. Na dodatni wynik finansowy placówki wpływ będzie mieć wysokość opłat wnoszonych przez uczniów (słuchaczy) – czesne. Tym samym, w ocenie organu nie sposób powiązać tej premii z dotacją. W ocenie organu wypłacone pracownikom premie należy potraktować jako nagrodę, która jest jednak niezgodna z regulaminem. W rezultacie, organ uznał kwotę 382,44 zł za wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem.

W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na braku analizy przez organ dotujący wszystkich źródeł prawa pracy obowiązujących u skarżącego w szczególności załącznika 5 do Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy dla Pracowników Zakładu Doskonalenia Zawodowego w K. z dnia 28 lipca 2019 r. tj. Regulaminu premiowania, z którego wynikają szczegółowe warunki wypłacania pracownikom premii regulaminowych;

- art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie wymogu praworządnego prowadzenia postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy, wyrażającego się w nałożeniu obowiązku zwrotu dotacji, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, mimo iż organ w toku postępowania nie ustalił na jakiej podstawie wypłacane są premie regulaminowe, jak również poprzez pominięcie dokonania analizy Regulaminu premiowania, stanowiącego podstawę wypłacania premii regulaminowej pracownikom Zakładu;

- art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niepełny, powierzchowny, a przede wszystkim nieuwzględniający rzeczowych i uzasadnionych argumentów skarżącego, a w konsekwencji niepozwalający na dokonanie w sposób prawidłowy kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, poprzez pominięcie dokonania analizy Regulaminu premiowania, stanowiącego podstawę wypłacania premii regulaminowej pracownikom Zakładu, jak również poprzez uznanie bez jakiejkolwiek analizy prawnej i faktycznej iż wypłacone premie de facto stanowią nagrodę i nie stanowią składnika wynagrodzenia;

- art. 7 k.p.a. poprzez brak analizy dokumentacji księgowej z której wynikają podstawy wypłacania premii regulaminowych dla pracowników w postaci wyników ekonomicznych jednostki oraz oceny działalności jednostki w danym miesiącu, podczas gdy zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością;

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, przejawiającego się w lakonicznym i ogólnikowym przywołaniem motywów rozstrzygnięcia, w szczególności brakiem zawarcia jakiegokolwiek uzasadnienia uznania premii za nagrody w rozumieniu art. 105 kodeksu pracy, a więc zostały wypłacone za "wzorowe wypełnianie obowiązków pracowniczych, przejawianie inicjatywy w pracy i podnoszenie jej wydajności oraz jakości, przyczynianie się szczególnie do wykonywania zadań zakładu" i nie stanowiły premii stanowiącej systematycznie wypłacany składnik wynagrodzenia;

- naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, tj.: art. 35 ust. 1 u.f.z.o. poprzez przyjęcie, że z powyższego przepisu wynika zakaz finansowania premii z dotacji;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji polegający na przyjęciu, że:

- premie regulaminowe wypłacone pracownikom w sierpniu, wrześniu i listopadzie 2022 r. (prawnik administracyjny) oraz w sierpniu i wrześniu 2022 r. (dyrektor szkoły) nie stanowiły stałego składnika wynagrodzenia w postaci premii bowiem nie były wypłacane systematycznie i za normalne wykonywanie obowiązków pracowniczych, jak również były wypłacane uznaniowo, bez oparcia w obowiązujących u skarżącego źródeł prawa, podczas gdy powyższe nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, zaś wypłata ww. premii znajduje swoje źródło w źródłach prawa pracy obowiązujących u skarżącego;

- premie regulaminowe wypłacone pracownikom stanowiły nagrody w rozumieniu art. 105 kodeksu pracy, pomimo iż powyższe nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, w aktach nie znajdują się żadne dokumenty z których wynikałoby że premie zostały wpłacone za wzorowe wypełnianie swoich obowiązków, przejawianie inicjatywy w pracy i podnoszenie jej wydajności praż jakości czy przyczynianie się szczególnie do wykonywania zadań zakładu i stanowiły one stały składnik wynagrodzenia;

- ustalenie, że należna do zwrotu z tytułu błędu rachunkowego w dokumencie M485/03 jest kwota 7,44 zł podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika iż powyższa różnica wynika z zastosowania programu Excel i automatycznego zaokrąglania wyników, co jest działaniem powszechnie stosowanym przy tego typu obliczeniach.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z 1 sierpnia 2024 r. Starosta Olkuski uchylił decyzję własną z 2 lipca 2024 r.

5 września 2024 r. Starosta Olkuski zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej niezgodnie z przeznaczeniem.

Decyzją z 10 października 2024 r. Starosta Olkuski określił kwotę dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem

Odwołanie od decyzji wniósł skarżący.

Decyzją z 10 lutego 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło nieważność decyzji Starosty Olkuskiego z 1 sierpnia 2024 r.

Decyzją z 10 kwietnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję Starosty Olkuskiego w całości i umorzyło postępowanie odwoławcze.

Decyzją z 10 kwietnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Starosty Olkuskiego z 2 lipca 2024 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że niezasadne są zrzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 35 u.f.z.o. Spór o to, czy wypłacone świadczenia są premią, czy nagrodą zdaniem SKO nie ma znaczenia, ponieważ zarówno premie, jak i nagrody nie powinny być finansowane z zadań oświatowych. Organ wskazał, że środki wypłacone pracownikom nie były systematyczne, dotacja ma służyć realizacji zadań placówki oświatowej w zakresie kształcenia, wychowania opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wypłacone premie tego nie realizowały. Pracodawca w ocenie Kolegium mógł premiować pracowników, ale nie kosztem uzyskanej dotacji oświatowej.

SKO wskazało, że w świetle orzecznictwa premie i nagrody nie powinny być finansowane z dotacji, nie ma znaczenia treść źródeł prawa wewnętrznego, regulaminów, zasad wynagradzania pracowników.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na braku analizy przez organ dotujący wszystkich źródeł prawa pracy obowiązujących u skarżącego w szczególności załącznika 5 do Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy dla Pracowników Zakładu Doskonalenia Zawodowego w K. z dnia 28.07.2019 r. tj. Regulaminu premiowania, z którego wynikają szczegółowe warunki wypłacania pracownikom premii regulaminowych;

- art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie wymogu praworządnego prowadzenia postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy, wyrażającego się w nałożeniu obowiązku zwrotu dotacji, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, mimo iż organ w toku postępowania nie ustalił na jakiej podstawie wypłacane są premie regulaminowe, jak również poprzez pominięcie dokonania analizy Regulaminu premiowania, stanowiącego podstawę wypłacania premii regulaminowej pracownikom Zakładu;

- art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niepełny, powierzchowny, a przede wszystkim nieuwzględniający rzeczowych i uzasadnionych argumentów skarżącego, a w konsekwencji niepozwalający na dokonanie w sposób prawidłowy kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, poprzez pominięcie dokonania analizy Regulaminu premiowania, stanowiącego podstawę wypłacania premii regulaminowej pracownikom Zakładu, jak również poprzez uznanie bez jakiejkolwiek analizy prawnej i faktycznej iż wypłacone premie de facto stanowią nagrodę i nie stanowią składnika wynagrodzenia;

- art. 7 k.p.a. poprzez brak analizy dokumentacji księgowej z której wynikają podstawy wypłacania premii regulaminowych dla pracowników w postaci wyników ekonomicznych jednostki oraz oceny działalności jednostki w danym miesiącu, podczas gdy zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością.

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, przejawiającego się w lakonicznym i ogólnikowym przywołaniem motywów rozstrzygnięcia, w szczególności brakiem zawarcia jakiegokolwiek uzasadnienia uznania premii za nagrody w rozumieniu art. 105 kodeksu pracy, a więc zostały wypłacone za "wzorowe wypełnianie obowiązków pracowniczych, przejawianie inicjatywy w pracy i podnoszenie jej wydajności oraz jakości, przyczynianie się szczególnie do wykonywania zadań zakładu" i nie stanowiły premii stanowiącej systematycznie wypłacany składnik wynagrodzenia;

- naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, tj.: art. 35 ust. 1 u.f.z.o. poprzez przyjęcie, że z powyższego przepisu wynika zakaz finansowania premii z dotacji;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji polegający na przyjęciu, że:

- premie regulaminowe wypłacone pracownikom C. w sierpniu, wrześniu i listopadzie 2022 r. oraz dyrektorowi szkoły w sierpniu i wrześniu 2022 r. nie stanowiły stałego składnika wynagrodzenia w postaci premii bowiem nie były wypłacane systematycznie i za normalne wykonywanie obowiązków pracowniczych, jak również były wypłacane uznaniowo, bez oparcia w obowiązujących u skarżącego źródeł prawa, podczas gdy powyższe nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, zaś wypłata ww. premii znajduje swoje źródło w źródłach prawa pracy obowiązujących u skarżącego;

- premie regulaminowe wypłacone pracownikom C. w sierpniu, wrześniu i listopadzie 2022r. oraz dyrektorowi szkoły w sierpniu i wrześniu 2022 r. stanowiły nagrody w rozumieniu art. 105 kodeksu pracy, pomimo iż powyższe nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, w aktach nie znajdują się żadne dokumenty z których wynikałoby że ww. premie zostały wpłacone za wzorowe wypełnianie swoich obowiązków, przejawianie inicjatywy w pracy i podnoszenie jej wydajności praż jakości czy przyczynianie się szczególnie do wykonywania zadań zakładu i stanowiły one stały składnik wynagrodzenia;

- należna do zwrotu z tytułu błędu rachunkowego w dokumencie M485/03 jest kwota 7,44 zł podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż powyższa różnica wynika z zastosowania programu Excel i automatycznego zaokrąglania wyników, co jest działaniem powszechnie stosowanym przy tego typu obliczeniach.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W sprawie niesporną okolicznością było, że pracownicy skarżącego: w sierpniu, wrześniu i listopadzie 2022 r. (pracownik administracyjny) oraz w sierpniu i wrześniu 2022 r. (dyrektor szkoły) otrzymali dodatkowe świadczenie. Sporną okolicznością był charakter wypłaconej kwoty, czy była to premia, czy nagroda, czy stanowiła stały składnik wynagrodzenia, czy też była wypłacana pracownikom uznaniowo za wzorowe wypełnianie obowiązków pracowniczych. W rezultacie, sporne było, czy skarżący mógł sfinansować je z dotacji oświatowej.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust. 2). Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust. 6).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, z tym że dotacja, o której mowa w art. 29a ust. 1 i 2, jest przeznaczona na realizację zadań, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 117 ust. 5 ustawy - Prawo oświatowe. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na: a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej: – 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 3ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2024 r. poz. 986 i 1871) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1, 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek, aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1210 i 1544), 2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach, c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania.

Dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem to taka, która po pierwsze została wydatkowana w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów aniżeli te, na które została udzielona bądź służyła pokryciu wydatków innych niż te, na które miała być wykorzystana. Po drugie zaś dotacja jest wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem gdy wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły (por. m. in. wyrok NSA z 28 listopada 2024 r., I GSK 1459/23).

Podkreślić należy, że charakter postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, czyni uzasadnionym oczekiwanie organu, by to beneficjent dotacji wylegitymował się należytą dokumentacją przedstawiającą przepływ pieniędzy z pozyskanej dotacji. W tego rodzaju postępowaniu to beneficjent powinien przedstawić taki materiał, który jednoznacznie świadczy o zgodnym z prawem wydatkowaniu dotacji (por. wyrok NSA z 15 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 395/20).

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie została wydana przedwcześnie, bez rozpoznania odwołania skarżącego oraz bez uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy. Zaznaczyć należy, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło nieważność decyzji Starosty Olkuskiego uchylającej decyzję własną, a w konsekwencji rozpoznało odwołanie skarżącego od decyzji z 2 lipca 2024 r. nakładającej na skarżącego obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Należy podkreślić, że przyczyną uchylenia decyzji własnej (z 2 lipca 2024 r.) przez Starostę Olkuskiego były dostrzeżone przez organ błędy postępowania, w tym w szczególności brak zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania przed organem I instancji zgodnie z art. 10 k.p.a., a w konsekwencji brak umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i przedstawienia wniosków dowodowych, a zatem strona dopiero na etapie postępowania odwoławczego miała możliwość złożenia wniosków dowodowych i takie wnioski znalazły się w odwołaniu skarżącego – skarżący powołał się na treść dokumentów obowiązujących u skarżącego- pracodawcy, które w ocenie skarżącego potwierdzają dopuszczalność wykorzystania dotacji na wypłatę dla pracowników, na dokumenty księgowe i regulamin premiowania. Dodatkowo, w aktach postępowania znajduje się wniosek skarżącego z 27 września 2024 r. (k. 7) o przeprowadzenie dowodu z dokumentów stanowiących załącznik do pisma, które w ocenie skarżącego potwierdzają dopuszczalność sfinansowanie dodatkowych składników wynagrodzenia z dotacji oświatowej.

Podkreślić należy, że przeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego oraz analiza przedłożonych przez stronę dowodów, odgrywa szczególną rolę w postępowaniach o zwrot dotacji, w których przyjmuje się, że to podmiot pobierający dotację ma wykazać prawidłowość jej wykorzystania.

Zaznaczyć należy, że w wyniku wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzji o stwierdzeniu nieważności, uchyleniu decyzji Starosty Olkuskiego i umorzeniu postępowania odwoławczego – organ rozpoznawał odwołanie od decyzji Starosty Olkuskiego z 2 lipca 2024 r. i powinien był zweryfikować wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, w tym w szczególności ocenić prawidłowość postępowania organu I instancji zgodnie z zarzutami zawartymi w odwołaniu.

Skoro, organ I instancji w decyzji z 1 sierpnia 2024 r. dostrzegł wadliwość postępowania (zakończonego decyzją z 2 lipca 2024 r.), polegającą na tym, że skarżący nie został zawiadomiony o zakończeniu postępowania zgodnie z art. 10 k.p.a., nie umożliwiono skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, ani nie umożliwiono złożenia wniosków dowodowych – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie powinno również do tych kwestii się odnieść. SKO natomiast potraktowało wszystkie postępowania łącznie, przyjmując, że nie doszło do naruszenia w sprawie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W ocenie Sądu nie jest to dopuszczalne, w sprawie prowadzone były dwa postępowania, jednakże ewentualne późniejsze działania Starosty Olkuskiego (podjęte w ramach odrębnego postępowania) nie mogły sanować braków postępowania zakończonego decyzją z 2 lipca 2024 r. Zdaniem Sądu, stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji – narusza także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, rozbieżność bowiem przy ocenie tego samego stanu faktycznego, bez pogłębionych i szczegółowych ustaleń oraz wyczerpujących, a także przekonujących motywów musi być uznana za działanie w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej.

W orzecznictwie podkreśla się, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Natomiast uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych (wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 1264; wyrok WSA w Krakowie z 14 grudnia 2016 r., III SA/Kr 991/16; wyrok WSA we Wrocławiu z 28 czerwca 2017 r., II SA/Wr 29/17 – dostępnie w CBOSA).

Pogląd ten znajduje akceptacje w doktrynie, gdzie wskazuje się, że brak odniesienia się do zarzutów odwołania świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie (por. uchwała Sądu Najwyższego z 23 września 1986 r., III AZP 11/86; glosa T. Wosia i J. Zimmermanna do uchwały, PiP 1989, z. 8).

Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tym samym, organ II instancji powinien rozważyć możliwość przeprowadzenia dodatkowych dowodów (zgodnie z wnioskiem skarżącego), zwłaszcza, że były to dowody z dokumentów. Tym bardziej, że jak wskazano, w postępowaniach o zwrot dotacji to beneficjenta obciąża obowiązek wykazania prawidłowości jej wykorzystania.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazać należy, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Podkreślić należy, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19, CBOSA). Zdaniem Sądu brak ustalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie charakteru wypłaconych pracownikom kwot – z odwołaniem się do dokumentów przedłożonych przez skarżącego - czyni zasadnym zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji przepisów postępowania.

Zdaniem Sądu, organ II instancji naruszył obowiązek ponownego całościowego rozpoznania sprawy administracyjnej i odniesienia się do zarzutów odwołania i przedwcześnie utrzymał w mocy decyzję Starosty Olkuskiego w mocy. Dodatkowo, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie całkiem pominęło podniesiony w odwołaniu zarzut wadliwych obliczeń.

Sąd nie podziela również stanowiska przyjętego w zaskarżonej decyzji, że charakter wypłaconych środków pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m. in. wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., I GSK 1771/20) jeżeli premia stanowi stały, systematycznie wypłacany składnik wynagrodzenia osoby realizującej cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, przy założeniu że jej uzyskanie zależne jest od osiągnięcia dodatkowych, określonych przez pracodawcę założeń związanych z realizacja celów szkoły, zwłaszcza, gdy jej wypłata jest zapisana w umowie o pracę a pracownikowi przysługiwałoby roszczenie o jej zapłatę, to ten element wynagrodzenia może być sfinansowany z dotacji oświatowej. Oczywiście w granicach wynikających z art. 35 ust. 1 u.f.z.o.

Podmiot dotowany ma obowiązek wykazania związku między wydatkami a zadaniami danego placówki (mieszczącymi się w katalogu zawartym w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o.), a także udowodnienia, kiedy i w jakich kwotach konkretne wydatki zostały poniesione. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2101/18, odnosząc się do kwalifikacji wydatków na podstawie art. 35 ust. 1 u.f.z.o. wskazał, że należy wykazać szczególny związek pomiędzy rodzajem konkretnego wydatku a sferą działalności dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczej.

Orzecznictwo odwołuje się do postanowienia Sądu Najwyższego z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II PSK 186/21, w którym wskazano, że o charakterze świadczenia, czy jest ono premią czy nagrodą decyduje to, czy odpowiednie akty prawne przewidują z góry skonkretyzowane i zobiektywizowane (podlegające weryfikacji) przesłanki nabycia prawa do świadczenia lub przesłanki prowadzące do jego pozbawienia albo obniżenia (tak zwane reduktory); w takim przypadku mamy do czynienia z premią, której pracownik może dochodzić od pracodawcy, wykazując spełnienie przesłanek nabycia prawa (tak zwany roszczeniowy charakter świadczenia). Natomiast z nagrodą mamy do czynienia wówczas, gdy pracodawca w zakresie przyznania świadczenia dysponuje marginesem swobody, uznania. Krótko mówiąc, nagroda nie jest uzależniona od dopełnienia przez pracownika konkretnego warunku, a jej przyznanie stanowi konsekwencję wykonywania zadań przez wzorowe wypełnianie obowiązków pracowniczych. Premia w stosunkach pracy jest wynagrodzeniem za pracę, czyli świadczeniem wzajemnym należnym pracownikowi za pracę (art. 22 § 1 k.p.) wykonaną zgodnie z treścią stosunku pracy, ukształtowaną wolą stron stosunku pracy. Premia należy się pracownikowi obok zwykłego wynagrodzenia, właśnie za wykonanie powierzonych pracownikowi do realizacji szczególnych obowiązków pracowniczych. W ocenie Sądu Najwyższego, jeżeli premia stanowi stały, systematycznie wypłacany składnik wynagrodzenia osoby realizującej cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, przy założeniu że jej uzyskanie zależne jest od osiągnięcia dodatkowych, określonych przez pracodawcę założeń związanych z realizacja celów szkoły, zwłaszcza, gdy jej wypłata jest zapisana w umowie o pracę a pracownikowi przysługiwałoby roszczenie o jej zapłatę, to ten element wynagrodzenia może być sfinansowany z dotacji oświatowej, oczywiście w granicach wynikających z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt I GSK 1540/22).

Tymczasem, w niniejszym postępowaniu nie przeprowadzono postępowania dowodowego na okoliczność charakteru wypłaconych pracownikom świadczeń, nie przeprowadzono dowodów – wbrew wnioskom skarżącego – z dokumentów: umów o pracę, regulaminów wynagradzania, dokumentów księgowych. Tym samym, organ nie zrealizował obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odniesie się do wszystkich zarzutów odwołania, rozpozna wnioski dowodowe skarżącego, rozważy wezwanie strony o ewentualne dodatkowe dokumenty i wyjaśnienia, oceni, czy zachodzą podstawy do nakazania skarżącemu zwrotu dotacji pobranej niezgodnie z przeznaczeniem i wyda rozstrzygnięcie zgodnie z art. 138 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 li. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).