I SA/Wa 3120/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-02-05	
Data wpływu	2014-10-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anita Wielopolska-Fonfara
Magdalena Durzyńska /przewodniczący/
Piotr Przybysz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6079 Inne o symbolu podstawowym 607	
Sygn. powiązane	T	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Anita Wielopolska-Fonfara WSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 14 września 2012 r. B. M., reprezentowany przez r.pr. M. N., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...], stanowiła współwłasność H. M. co do ¼ części, M. i G. małżonków L. co do ¼ części i M. C. co do ½ części. Nieruchomość ta została objęta dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dniem 21 listopada 1945 r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 1985 r. Kierownik Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy [...] orzekł o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. jego dotychczasowym najemcom.

W dniu 23 października 2008 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek adm. J. F., działającego z upoważnienia [...] – następców prawnych H. M., o stwierdzenie nieważności Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Nr [...] z dnia [...] marca 1985 r. o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. jego dotychczasowym najemcom. Zdaniem wnioskodawców Skarb Państwa nie był uprawniony do rozporządzenia przedmiotowym lokalem bez umożliwienia danym właścicielom skorzystania z pierwszeństwa. Stanowi to naruszenie bezwzględnie obowiązującego prawa pierwszeństwa, co skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1985 r., oceniając, że wnioskodawcy nie mają legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1652/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. M. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. M. zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. pod względem jej zgodności z prawem, tj. § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r. poz. 9) w kontekście zasady proporcjonalności, zasady sprawiedliwości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 7 i art. 8 k.p.a.) i zasady poszanowania prawa własności (art. 21 oraz 64 Konstytucji RP).

b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie ustalenie stanu faktycznego sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżących w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;

2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż "stosowanie dzisiejszych standardów, polegających na wykładni przepisów prawa w duchu zasady demokratycznego państwa prawnego i odnoszenie ich do regulacji prawnych wydawanych w zupełnie innych realiach i mających zupełnie inne cele" jest nieuzasadnione, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 toku podjętej w składzie 7 sędziów (sygn. akt: I OPS 5/08) wyraźnie stwierdził, iż: "Trzeba mieć jednak na uwadze uniwersalne, ponadczasowe standardy tworzenia i stosowania prawa, których dotrzymywanie deklarowano ówcześnie nie tylko w Konstytucji Marcowej, ale także w Konstytucji PRL z 1952 r. i choć deklaracje te często pozostawały bez pokrycia, a praktyka nierzadko rażąco od nich odbiegała, to nie owa praktyka, a ówczesne prawo, wykładane przez pryzmat powszechnie uznawanych standardów, winny być podstawą orzekania", natomiast w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 roku (sygn. akt: I OSK 1931/06) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, iż: "Dokonując wykładni restrykcyjnego ustawodawstwa okresu państwa socjalistycznego, Sąd obowiązany jest uwzględnić wartości wynikające z prawa międzynarodowego, prawa wspólnotowego";

4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż w sytuacji gdy sprawa nie dotyczyła roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego, to domaganie się ustalenia dokładnej daty objęcia przez Gminę w posiadanie nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz zbadanie prawidłowości określenia obszaru w numerze dziennika urzędowego było zbędne, podczas gdy SKO wszystkie swoje błędne ustalenia oparło na całkowicie dowolnym założeniu nie popartym żadnymi dowodami przeprowadzonymi w sprawie, iż wniosek dekretowy skarżącego nie został złożony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego;

5. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż niezrozumiałe było akcentowanie przez skarżącego instytucji posiadania, podczas gdy skarżący w oparciu o aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazywał, iż warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie było objęcie gruntu w faktyczne władanie — zgodnie z regulacją dekretu Prawo Rzeczowe i dodatkowo spełnienia przesłanek określonych w odpowiednim rozporządzeniu, tj. ogłoszenia (dokonanego w odpowiedni, czytelny sposób) o objęciu gruntu w posiadanie, a tym samym twierdzenia organu (zaaprobowane przez WSA) jakoby wniosek dekretowy nie został złożony w terminie, są całkowicie bezpodstawne, a co najmniej przedwczesne;

6. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2002 roku sygn. akt: V SA 1227/01 stwierdził, iż: "naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art, 81 k.p.a.), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji"

7. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona, albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] marca 1985 r. narusza: art. 28 k.p.a., § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r. poz. 9), inne przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 k.p.a., art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 7 i art.8 k.p.a. i art. 21 oraz 64 Konstytucji RP;

8. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 160 k.p.a., względnie z art. 4171 § 2 k.c. w zw. z § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r., poz. 9) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyznania skarżącemu przymiotu strony i uznaniu, że nie ma on interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego odnośnie lokalu, który stanowił jego własność przed nacjonalizacją, podczas gdy zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych ma on interes prawny w rozumieniu tego przepisu, gdyż jako spadkobiercy byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości przysługiwało mu "prawo pierwszeństwa" wyprzedzające prawo pierwszeństwa najemcy (a to zgodnie z § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r. poz. 9) obowiązującym w dacie sprzedaży spornej nieruchomości, który przewidywał pierwszeństwo byłych właścicieli, a nadto w przypadku uchylenia w trybie nadzorczym decyzji z 1985 r. to właśnie jemu przysługiwać będzie "prawo pierwszeństwa", a w przypadku stwierdzenia przez organ nadzorczy nieodwracalnych skutków prawnych — prawo do odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem bezprawnej decyzji (art. 160 k.p.a. albo art. 4171 § 2 k.c.), co decyduje o istnieniu interesu prawnego po stronie skarżącego;

b) naruszenie § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r. poz. 9) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż użyty w tym przepisie termin "wywłaszczenie" odnosi się jedynie do wywłaszczenia dokonanego na podstawie decyzji administracyjnej, a nie aktu nacjonalizacyjnego, podczas gdy Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 18 czerwca 1996 r., sygn. W 19/95 (OTK 1996 r. Nr 3, poz. 25), stwierdził, iż termin "wywłaszczenie" obejmuje również nieruchomości znacjonalizowane w trybie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Na skutek wywiedzionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 919/10 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1652/09, i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Odnosząc się przede wszystkim do zarzutów naruszenia przez Sąd przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skarżącego kasacyjnie za zasadne. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 1 i art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) gmina W. uzyskiwała z mocy prawa z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) jedynie własność gruntów. Natomiast budynki znajdujące się na tych gruntach stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu i jego następcy prawni, a także użytkownicy, byli uprawnieni do żądania, aby gmina przyznała im prawo wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (po zmianach własności czasowej za opłatą symboliczną, a później użytkowania wieczystego). Dopiero w przypadku odmowy uwzględnienia wniosku o prawo do gruntu, budynki znajdujące się na gruncie przechodziły na własność gminy, a dotychczasowy właściciel uzyskiwał prawo do odszkodowania na zasadach określonych w art. 8 i art. 9 dekretu. Podobny skutek wywoływało także niezgłoszenie wniosku w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu. Termin ten – jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 października 1996 r. OPK 19/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 56) jest bowiem terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zgłoszenia żądania.

Przyznanie określonych praw do gruntu, zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu, następowało na wniosek uprawnionego podmiotu. Prawodawca w przepisie tym wyznaczył nie tylko 6-miesięczny okres na zgłaszanie omawianych żądań, ale jednocześnie określił, jak należy liczyć początek ustalonego przez siebie terminu. Przyjął mianowicie, że bieg terminu otwiera czynność "objęcia w posiadanie gruntów" przez gminę, przy czym w kwestii ustalenia daty i trybu obejmowania w posiadanie przez gminę W. gruntów objętych dekretem odesłał do rozporządzenia (art. 4 dekretu). Według tego przepisu właściwi ministrowie zostali upoważnieni do określenia w drodze rozporządzenia terminu i trybu objęcia gruntów określonych w art. 1 dekretu. Materia ta została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 16, poz. 112), które utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43).

Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r. grunt uważa się za objęty przez gminę W. w posiadanie z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin. Podobnie stanowił § 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r., w myśl którego obejmowanie gruntów w posiadanie przez gminę W. następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego [...] podanych do publicznej wiadomości przez ich zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu. Skutek prawny, polegający na tym, że grunty na określonym obszarze W. zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, następował zatem z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego W., w którym stosowne ogłoszenie zostało zamieszczono. Ogłoszenia te powinny zawierać oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie (§ 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. i § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r.).

Z przytoczonych regulacji wynika, że dla oceny, czy byli właściciele nieruchomości [...] zachowali uprawnienia dekretowe, istotne znaczenie ma to, czy określone podmioty złożyły wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej, użytkowania wieczystego). Przepisy dekretu nie przyznawały bowiem dotychczasowym właścicielom uprawnień do gruntu z mocy prawa, ani nie przewidywały możliwości realizacji takich uprawnień z urzędu. Nie oznacza to jednak, że sam brak takiego wniosku jest równoznaczny z wygaśnięciem omawianych roszczeń. Skoro dekret określał termin do składania wniosków dekretowych, to nie może ulegać wątpliwości, że w każdym przypadku niezbędne jest także wykazanie, że termin do zgłoszenia żądania odnoszącego się do konkretnej nieruchomości upłynął. To z kolei wymaga zbadania, czy gmina W. w sposób formalny i wymagany prawem przejęła konkretną nieruchomość w swe posiadania, a tym samym, czy nieruchomość tę objęto stosownym ogłoszeniem i kiedy został wydany dziennik urzędowy Zarządu Miejskiego W., w którym takie obwieszczenie zostało umieszczone.

Podkreślenia wymaga, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 32/98 wyjaśnił, iż warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę W. było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego W. Skutek prawny objęcia gruntu w posiadanie przez gminę następował więc z dniem wydania numeru dziennika urzędowego Zarządu Miejskiego (ONSA 2000, nr 4, poz. 142).

Okoliczność ta w sprawie niniejszej ma fundamentalne znaczenie, bowiem dopiero od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę należy liczyć początek terminu na zgłoszenie wniosku, a zatem koniecznym jest ustalenie, czy termin ten zaczął bieg i od jakiej daty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie powyższe okoliczności w ogóle nie zostały zbadane w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji zaaprobowanie stanowiska Kolegium i rozważania Sądu pierwszej instancji w kwestii interesu prawnego i przymiotu strony uznać należy za zbyt ogólnikowe i zarazem przedwczesne, gdyż zostały dokonane w oparciu o niepełny stan faktyczny i prawny sprawy z pominięciem istotnych okoliczności. Najpierw należy bowiem wyjaśnić, czy w przypadku przedmiotowej nieruchomości upłynął termin do złożenia wniosku dekretowego, a dopiero później można oceniać ewentualne skutki niezgłoszenia roszczeń w terminie dla zachowania uprawnień do zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa na gruncie i zachowania prawa własności budynku, znajdującego się na tym gruncie. Jedynie po ustaleniu i przeanalizowaniu tych kwestii możliwe będzie rozważenie, czy skarżący posiada interes prawny, który pozwoliłby mu skutecznie wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu znajdującego się w budynku usytuowanym na omawianej nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1480/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r.

Odwołując się do oceny prawnej sformułowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, sąd pierwszej instancji wywiódł, że dla stwierdzenia "niezłożenia wniosku", a tym samym utraty roszczeń dekretowych, istotne znaczenie ma ustalenie, że termin do dokonanej czynności upłynął, co w sposób oczywisty wymaga oznaczenia początku jego biegu. Bez poczynienia tych ustaleń odmowa przyznania przymiotu strony spadkobiercom dawnej współwłaścicielki nieruchomości dekretowej, a w konsekwencji odmowa wszczęcia z ich wniosku postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji jest przedwczesna i ma charakter arbitralny.

Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., ponownie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1985 r., z uwagi na brak po stronie wnioskodawców legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...], gdyż w dacie wydania tej decyzji nie posiadali oni żadnych praw ani roszczeń do przedmiotowej nieruchomości, albowiem nie został złożony wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Takich praw ani roszczeń nie posiadają również obecnie.

Kolegium wskazało, że sześciomiesięczny termin do zgłoszenia wniosku w myśl art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. rozpoczynał bieg od dnia objęcia w posiadanie nieruchomości przez gminę. Tryb i zasady, na jakich następowało to objęcie, regulowały wydane na podstawie art. 4 dekretu, dwa kolejne rozporządzenia Ministra Odbudowy: z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112) oraz z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). W ocenie organu zarówno w świetle uregulowań zawartych w pierwszym rozporządzeniu, jak i drugim skutek prawny w postaci objęcia gruntów przez gminę w posiadanie, następował z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego W., w którym zostało zamieszczone stosowne ogłoszenie (§ 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r., § 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948r.).

Grunt położony przy ul. [...] został objęty w posiadanie przez Gminę W. w dniu [...] kwietnia 1948 r., co zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Zatem termin do składania wniosków dekretowych minął dawnym właścicielom w dniu 19 października 1948 r.

Konkludując organ stwierdził, że skoro wniosek w trybie dekretu z 1945 r. nie został złożony, to Skarb Państwa mógł dowolnie rozporządzać przedmiotową nieruchomością. W chwili obecnej zaś wnioskodawcy nie legitymują się żadnym prawem rzeczowym, ani nawet roszczeniem do tej nieruchomości. Jako potomkowie dawnych właścicieli mają oni interes faktyczny w odzyskaniu nieruchomości lub uzyskania odszkodowania, jednakże niezłożenie wniosku dekretowego rozerwało związek dawnych właścicieli z nieruchomością. To natomiast oznacza, że nie wykazali oni, iż są stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku, który stał się z mocy samego dekretu własnością Skarbu Państwa.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem B. M. pismem zatytułowanym "zażalenie" wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Kolegium m.in. naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez całkowite zignorowanie wypracowanej jednolitej linii orzeczniczej polegającej na przyjęciu, że wyzutemu z prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu [...] nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu znajdującego się w wywłaszczonym budynku z tego względu, że nie został złożony w przepisanym terminie wniosek dekretowy, oraz naruszenie art. 5 w zw. z art. 8 dekretu warszawskiego w zw. z art. XXXIX § 3 przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że z uwagi na brak odmowy ustanowienia na rzecz dawnego właściciela prawa użytkowania wieczystego w zakresie przedmiotowego lokalu, to wyłącznie on pozostał jego właścicielem. Zgodnie bowiem z ww. przepisami budynki (stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności) znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy W. pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, aż do czasu wydania decyzji odmawiającej przyznania użytkowania wieczystego, co w niniejszej sprawie - w dniu wydania decyzji lokalowej - nie miało miejsca.

W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2012 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podtrzymał uprzednio podnoszoną argumentację oraz stwierdził, że odstąpił od merytorycznej oceny decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1985 r., gdyż odmowa wszczęcia postępowania oparta była na przesłance braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, co nie zostało zakwestionowane przez sądy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie. Zatem w obecnym postępowaniu badane były wyłącznie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie.

W ocenie Kolegium bezsprzecznym jest, czego nie kwestionuje również sam skarżący, że wniosek dekretowy w stosunku do nieruchomości położonej przy ul. [...] nie został przez byłych właścicieli złożony. Skutek takiego stanu rzeczy został zaś jednoznacznie określony w dekrecie [...]. Mianowicie były właściciel zachowywał własność budynku znajdującego się na gruncie, który z mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945r., przeszedł na własność W., jednakże tylko do upływu terminu do jego wniesienia, co w realiach rozpoznawanej sprawy nastąpiło w dniu 19 października 1948 r.

Konkludując Kolegium stwierdziło, że zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lokalowej jak i w środku odwoławczym B. M. nie powoływał się na normę prawną stanowiącą źródło jego interesu prawnego. Zdaniem organu wynagrodzenie szkody, o które upomina się wnioskodawca, nie należy do kompetencji organów administracyjnych, chyba że konkretna norma prawna wyposaża organ w takie kompetencje (co nie nastąpiło w niniejszej sprawie). Ewentualne roszczenia byłych właścicieli [...] być może będą mogły być zaspokojone w ustawie reprywatyzacyjnej, jednakże skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem administracyjnym zobowiązanym do orzekania w granicach obowiązującego prawa, to nie może przyznać wnioskodawcy uprawnienia, być może w jego mniemaniu uzasadnionego, ale nie opartego o konkretną normę obowiązującego prawa materialnego.

Pismem z dnia 14 września 2012 r. B. M., reprezentowany przez r.pr. M. N., wniósł przywołaną na wstępie skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. W skardze zarzucono:

1. naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez całkowite zignorowanie wykładni wypracowanej, zarówno w piśmiennictwie, jak i w jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, polegające na przyjęciu, że skarżącemu wyzutemu z prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu [...] nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu znajdującego się we wywłaszczonym budynku wyłącznie z tego względu, że nie został złożony w przepisanym terminie tzw. wniosek dekretowy;

2. naruszenie art. 5 w zw. z art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w zw. z art. XXXIX § 3 przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych - dekret z 11 października 1946 r. (Dz.U. Nr 57, poz. 321 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że z uwagi na brak odmowy ustanowienia na rzecz dawnego właściciela prawa użytkowania wieczystego w zakresie przedmiotowego lokalu nr [...] to wyłącznie przeddekretowy właściciel tej nieruchomości, był właścicielem tego lokalu, gdyż zgodnie z ww. przepisami budynki (stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności) "znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy W., pozostają własnością dotychczasowych właścicieli" aż do czasu wydania decyzji odmawiającej przyznania użytkowania wieczystego, co w niniejszej sprawie - w dniu wydania decyzji lokalowej - nie miało miejsca;

3. naruszenie art. 28 w zw. z art. 160 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego odnośnie decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu, który stanowił jego własność, podczas gdy zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych ma on interes prawny w rozumieniu tego przepisu, nadto jako spadkobiercy byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości przysługiwało mu w chwili wydawania zaskarżonej decyzji prawo pierwszeństwa wyprzedzające prawo pierwszeństwa najemcy;

4. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez zignorowanie oceny prawnej i wskazań Sądu co do dalszego postępowania;

5. naruszenie § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste poprzez nieuwzględnienie, że skarżącemu jako spadkobiercy byłych właścicieli, w chwili wydawania zaskarżonej w trybie nadzorczym decyzji lokalowej przysługiwało prawo pierwszeństwa wyprzedzające takie samo prawo przysługujące najemcom, a brak umożliwienia byłym właścicielom i ich spadkobiercom realizacji tego uprawnienia stanowi o rażącej wadliwości decyzji o sprzedaży lokalu;

6. naruszenie art. 11 i art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] marca 1985 r.;

7. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w wyniku braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz niezbadania stanu faktycznego sprawy;

8. naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji z [...] marca 1985 r. okoliczności stanu faktycznego sprawy;

9. naruszenie art. 8, art. 11 oraz art. 12 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak odzwierciedlenia w zaskarżonym postanowieniu oceny argumentów przemawiających za uwzględnieniem wniosku inicjującego postępowanie, a ponadto poprzez całkowite pominięcie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, oraz nieuwzględnienie przesłanek, które mają znaczenia dla prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji;

10. naruszenie przepisu art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia skarżącemu drogi do dochodzenia jego uzasadnionych roszczeń;

11. naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r., Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) poprzez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie odwołujących się prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej ich własność.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił poszerzoną argumentację dotyczącą ww. zarzutów, przytoczył orzecznictwo potwierdzające pierwszeństwo praw dekretowych spadkobierców przedwojennych właścicieli nieruchomości w sprawach o ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. Zarzucił Kolegium ignorowanie faktu, że § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. obowiązującego w dacie wydawania decyzji o sprzedaży lokalu, przewidywał pierwszeństwo byłych właścicieli zastrzeżone na wypadek zbywania nieruchomości przez Skarb Państwa. Zwracał również uwagę, iż w kwestii obejmowania przez Gminę w posiadanie gruntów – w rozumieniu dekretu [...] – należy uwzględnić instytucję posiadania oraz regulacje dotyczące obejmowania gruntów w posiadanie wynikające z rozporządzeń Ministra Odbudowy. Podnosił mianowicie, że w myśl dekretu Prawo Rzeczowe z dnia 11 października 1946 r. (art. 296 § 1) posiadanie oznaczało faktyczną i rzeczywistą moc władania rzeczą jak właściciel. W jego ocenie objęcie w posiadanie nieruchomości przez W. następowało więc wyłącznie tylko w przypadku spełnienia łącznie dwóch warunków: objęcia gruntów w faktyczne władanie – zgodnie z obowiązującym wówczas dekretem Prawo rzeczowe i spełnienia przesłanek określonych rozporządzeniu, tj. ogłoszenia (dokonanego w odpowiedni, czytelny sposób) o objęciu gruntu w posiadanie.

W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] maja 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2013 r., I SA/Wa 2029/12, oddalił skargę jako nieuzasadnioną.

Sąd stwierdził, że skarżący nie posiadają legitymacji w sprawie, bowiem wobec niezłożenia przewidzianego w art. 7 ust. 1 tego dekretu wniosku dawni właściciele nieruchomości (a obecnie ich następcy prawni) nie zachowali jakiekolwiek praw rzeczowych bądź roszczeń dekretowych do tej nieruchomości. Sąd podał, że przedmiotowy grunt został objęty w posiadanie w dniu 19 kwietnia 1948 r. w trybie przepisów rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. W powyższej dacie ukazało się bowiem obwieszczenie o objęciu w posiadanie przez Gminę [...] obszaru, na którym jest on położony, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] . To zaś oznaczało, że ostateczny termin do złożenia wniosku dekretowego upłynął byłym właścicielom z dniem 19 października 1948 r. Po tej dacie właścicielem budynku posadowionego na gruncie przy ul. [...] stała się gmina W., a w dalszej kolejności Skarb Państwa - na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. nr 14, poz. 130). Tym samym została rozerwana więź prawna łącząca dawnych właścicieli z nieruchomością, a nowy jej właściciel (gmina, a następnie Skarb Państwa) mógł nią swobodnie dysponować. To natomiast prowadzi do wniosku, że nie mieli oni, ani ich spadkobiercy, opartego na normach prawa materialnego interesu prawnego w kwestionowaniu wydawanych po dniu [...] października 1948 r. rozstrzygnięć mających za przedmiot tę nieruchomość. Nie mają zatem również legitymacji uprawniającej ich do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do wydanej w dniu [...] marca 1985 r. decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego mieszczącego się w usytuowanym na przedmiotowej nieruchomości budynku. Ewentualne wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego nie będzie bowiem kreowało ich praw do tej nieruchomości. To zaś prowadzić musiało do wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcie o treści przewidzianej w art. 61a § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. M., zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. pod względem jej zgodności z prawem, tj. z art. 5 w zw. z art. 8 - dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. XXXIX § 3 przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych - dekret z 11 października 1946 r. Dz.U. Nr 57, poz 321 z późn. zm.) z § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem dziatek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r. poz. 9);

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącą w skardze (podczas gdy obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest niepodważalny), w tym do argumentacji, iż zgodnie z zasadą proporcjonalności uprawnienia dawnych właścicieli wyprzedzały uprawnienia najemców lokali oraz do zarzutu naruszenia art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), a także do zarzutu naruszenia art. 8, art. 11 oraz art. 12 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji oceny argumentów przemawiających za uwzględnieniem wniosku inicjującego postępowanie;

3. naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona, albowiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r., zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a to:

a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 160 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego odnośnie decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu, który stanowił jego własność, podczas gdy zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych ma on interes prawny w rozumieniu tego przepisu, nadto jako spadkobiercy byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości przysługiwało mu w chwili wydawania zaskarżonej decyzji prawo pierwszeństwa wyprzedzające prawo pierwszeństwa najemcy;

b) art. 11 k.p.a. i art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z dnia [...] marca 1985 r.;

c) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w wyniku braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz niezbadania stanu faktycznego sprawy;

d) art. 7, 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

e) naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 12, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z dnia [...] marca 1985 r. okoliczności stanu faktycznego sprawy;

f) art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez całkowite zignorowanie wykładni wypracowanej zarówno w piśmiennictwie, jak i w jednolitej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i WSA w Warszawie, polegające na przyjęciu, że skarżącemu wyzutemu z prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu [...] nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu znajdującego się we wywłaszczonym budynku wyłącznie z tego względu, że nie został złożony w przepisanym terminie tzw. wniosek dekretowy;

g) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez całkowicie błędne przyjęcie, iż decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z dnia [...] marca 1985 r. nie jest obarczona wadą prawną mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), albowiem Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] zezwalając osobom fizycznym na nabycie lokalu nr [...] dopuścił się rozporządzenia cudzą własnością, gdyż Skarb Państwa nie był właścicielem wspomnianego lokalu (budynku), nie było zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do wystawiania lokalu na sprzedaż dotychczasowym najemcom;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste poprzez nieuwzględnienie, że skarżącemu jako spadkobiercy byłych właścicieli, w chwili wydawania zaskarżonej w trybie nadzorczym decyzji lokalowej przysługiwało prawo pierwszeństwa wyprzedzające takie samo prawo przysługujące najemcom, a brak umożliwienia byłym właścicielom i ich spadkobiercom realizacji tego uprawnienia stanowi o rażącej wadliwości decyzji o sprzedaży lokalu;

b) art. 5 w zw. z art. 8 - dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. w zw. z art. XXXIX § 3 przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych - dekret z 11 października 1946 r. Dz.U. Nr 57, poz 321 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że z uwagi na brak odmowy ustanowienia na rzecz dawnego właściciela prawa użytkowania wieczystego w zakresie przedmiotowego lokalu nr [...] to wyłącznie przeddekretowy właściciel tej nieruchomości, był właścicielem lokalu nr [...], gdyż zgodnie z w/w przepisami budynki (stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności) znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy W., pozostają własnością dotychczasowych właścicieli aż do czasu wydania decyzji odmawiającej przyznania użytkowania wieczystego, co w niniejszej sprawie — w dniu wydania decyzji lokalowej - nie miało miejsca;

c) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;

d) art. 77 Konstytucji RP poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia skarżącemu drogi do dochodzenia jego uzasadnionych roszczeń;

e) art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie odwołujących się prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej ich własność.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 16 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, że w związku ze śmiercią D. M. wnosi o uchylenie wyroku Sądu I instancji, z uwagi na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., bowiem zaskarżony wyrok został skierowany do osoby zmarłej, co powinno zostać wzięte pod uwagę z urzędu przez Naczelny Sad Administracyjny. Jednocześnie zmodyfikował wnioski skargi kasacyjnej i nie żądając zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Z uzyskanej przez Naczelny Sąd Administracyjny poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii aktu zgonu wynika, że D. M. zmarł w dniu [...] lipca 2012 r. Śmierć strony nastąpiła więc nie tylko przed zakończeniem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, ale i przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2013 r. obarczony jest wadą nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., bowiem skierowany został do osoby zmarłej – D. M., który nie miał zdolności sądowej ani procesowej. Powodowało to konieczność uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Skierowanie wyroku do osoby zmarłej, bez względu na to, że była to okoliczność nieznana Sądowi I instancji, skutkować musiało stwierdzeniem wystąpienia w sprawie przesłanki nieważności postępowania poprzedzającego wydanie tego wyroku (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) i w konsekwencji uchylenie wadliwego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien ocenić okoliczność skierowania zaskarżonej decyzji do osoby zmarłej – D. M. w kontekście przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Pełnomocnik Skarżącego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie poparł skargę z wyjątkiem wniosku o zwrot kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Skargę należy uwzględnić, jednakże z powodów innych, niż w niej wskazane.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że zabudowana nieruchomość położona przy ul. [...] w W. objęta została dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Niekwestionowaną okolicznością jest również to, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca1985 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego w znajdującym się na gruncie tej nieruchomości budynku oraz o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu (w odpowiednim udziale), są następcami prawnymi przeddekretowej współwłaścicielki tej nieruchomości. Bezsporne jest również, że ich poprzednicy prawni nie złożyli przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy.

Kluczowe zatem dla oceny ich legitymacji w sprawie, a więc możliwości skutecznego zainicjowania postępowania w sprawie o stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej sprzedaży lokalu znajdującego się w budynku objętym działaniem dekretu [...], było ustalenie, czy wobec niezłożenia przewidzianego w art. 7 ust. 1 tego dekretu wniosku, dawni właściciele nieruchomości (a obecnie ich następcy prawni) zachowali jakiekolwiek prawa rzeczowe bądź roszczenia dekretowe do tej nieruchomości. Przy czym, jak zostało to już wyjaśnione w wydanym na gruncie rozpoznawanej sprawy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 919/10 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. I SA/Wa 1480/11, dla oceny tej niezbędne było ustalenie, kiedy nastąpiło formalne i wymagane prawem objęcie przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez gminę W.

Termin i tryb obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę uregulowany został w dwóch kolejnych rozporządzeniach Ministra Odbudowy wydanych w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę W. – rozporządzeniu z dnia 7 kwietnia 1946 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 112) oraz rozporządzeniu z dnia 27 stycznia 1948 r. (Dz.U. Nr 6, poz. 43). Na mocy tego ostatniego rozporządzenia następowało obejmowanie w posiadanie gruntów dotychczas nie objętych na podstawie rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r., w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego W. (por. § 1 rozporządzenia z 1948 r.) Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Ogłoszenie to powinno zaś zawierać m.in. oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie (§ 2 pkt 2). Tak więc prawne znaczenie dla objęcia gruntu w posiadanie ma wyłącznie ogłoszenie dokonane w ww. organie (por. uchwała 5 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r. OPK 32/99, ONSA 2000/4/142) i to w kontekście daty opublikowania wspomnianego ogłoszenia należy oceniać skutek prawny, jaki z objęciem w posiadanie gruntu przez gminę wiąże art. 7 ust. 1 dekretu, a więc rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 919/10, wskazał, że przyznanie określonych praw do gruntu, zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta W., następowało na wniosek uprawnionego podmiotu. Prawodawca w przepisie tym wyznaczył nie tylko 6-miesięczny okres na zgłaszanie omawianych żądań, ale jednocześnie określił, jak należy liczyć początek ustalonego przez siebie terminu. Przyjął mianowicie, że bieg terminu otwiera czynność "objęcia w posiadanie gruntów" przez gminę, przy czym w kwestii ustalenia daty i trybu obejmowania w posiadanie przez gminę W. gruntów objętych dekretem odesłał do rozporządzenia (art. 4 dekretu). Według tego przepisu właściwi ministrowie zostali upoważnieni do określenia w drodze rozporządzenia terminu i trybu objęcia gruntów określonych w art. 1 dekretu. Materia ta została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 16, poz. 112), które utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43).

Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r. grunt uważa się za objęty przez gminę W. w posiadanie z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin. Podobnie stanowił § 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r., w myśl którego obejmowanie gruntów w posiadanie przez gminę W. następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego W. podanych do publicznej wiadomości przez ich zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu. Skutek prawny, polegający na tym, że grunty na określonym obszarze W. zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., następował zatem z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego W., w którym stosowne ogłoszenie zostało zamieszczono. Ogłoszenia te powinny zawierać oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie (§ 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. i § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r.).

Podkreślenia wymaga, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 32/98 wyjaśnił, iż warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę W. było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego W. Skutek prawny objęcia gruntu w posiadanie przez gminę następował więc z dniem wydania numeru dziennika urzędowego Zarządu Miejskiego (ONSA 2000, nr 4, poz. 142).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzega podstaw do odstąpienia od oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 919/10, że objęcie w posiadanie konkretnej nieruchomości następowało w trybie określonym przepisami w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 16, poz. 112), które utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43). Z tego względu warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę W. było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego W.

Nie można podzielić poglądu, zaprezentowanego w skardze do sądu administracyjnego, że objęcie nieruchomości w posiadanie powinno nastąpić w sposób zgodny z przepisami dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe Pogląd ten miał być zawarty w wyroku NSA z dnia 13 maja 2009 r. I OSK 679/08. Na marginesie należy zauważyć, że z uzasadnienia przywołanego w skardze wyroku NSA z dnia 13 maja 2009 r. nie wypływa wniosek o konieczności stosowania przepisów dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe dla oceny, czy doszło do objęcia nieruchomości w posiadanie. Pogląd taki został sformułowany przez skarżącego kasacyjnie w sprawie rozstrzygniętej ww. wyrokiem z dnia 13 maja 2009 r., jednakże pogląd ten nie został zaakceptowany przez skład orzekający w tej sprawie. Przeciwnie, w uzasadnieniu tego wyroku wskazano:

"W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę W. było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego W., o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Skutek prawny, polegający na tym, że grunty na określonym obszarze W. zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., następował zaś z dniem wydania numeru powołanego organu urzędowego. Pogląd ten wyrażony między innymi w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 32/1999 i wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt OSA 3/2001."

Jak ustalił to organ nadzoru, przedmiotowy grunt został objęty w posiadanie w dniu [...] kwietnia 1948 r. w trybie przepisów rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r., W powyższej dacie ukazało się bowiem obwieszczenie o objęciu w posiadanie przez Gminę W. obszaru, na którym jest on położony, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej [...]. To zaś oznaczało, że ostateczny termin do złożenia wniosku dekretowego upłynął byłym właścicielom z dniem 19 października 1948 r.

O ile własność gruntu objętego dzianiem dekretu przechodziła ex lege na rzecz gminy W. z dniem jego wejścia w życie, tj. 21 listopada 1945 r. (o czym stanowi art. 1 dekretu), o tyle w myśl art. 5 dekretu posadowione na nim budynki pozostawały nadal własnością dotychczasowych ich właścicieli, aż do momentu negatywnego rozpoznania ich wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, a w sytuacji gdy taki wniosek nie został złożony - do upływu przewidzianego dla tej czynności w art. 7 ust. 1 dekretu sześciomiesięcznego terminu, którego bieg rozpoczynał się od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę. Po upływie tego terminu budynek ponownie stawał się z mocy prawa częścią składową nieruchomości gruntowej. Zgodnie bowiem z art. 8 dekretu, w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, wszystkie budynki położone na gruncie przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy.

Użyte w treści tego przepisu sformułowanie "nieprzyznania (...) prawa" obejmuje nie tylko skutek zapadnięcia prawomocnej decyzji, która nie uwzględnia wniosku o przyznanie prawa na gruncie, ale także skutki upływu terminu, który wyłącza możność zapadnięcia decyzji pozytywnej (zob. orzeczenie SN z dnia 9 października 1962 r. sygn. akt I CR 819/61 OSNC 1963/7-8/178: "Artykuł 8 dekretu z dnia 26.X.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 wraz ze zmianami) posługuje się szerokim sformułowaniem co do »nieprzyznania (...) prawa« na tym gruncie. Dotyczy zatem nie tylko skutków zapadnięcia prawomocnej decyzji, która nie uwzględnia wniosku o przyznanie prawa na gruncie, ale także skutków upływu terminu, który wyłącza możność zapadnięcia pozytywnej decyzji. Skutkiem tym jest przejście budynków położonych na gruncie na własność Skarbu Państwa. W razie niezgłoszenia wniosku o przyznanie prawa na gruncie, przejście budynków położonych na tym gruncie na własność Skarbu Państwa następuje z chwilą upływu terminu do wystąpienia z wnioskiem, decyzja zaś organu administracji ma jedynie charakter deklaratywny."; zob. również wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 475/09 Lex nr 595396: "Od chwili wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, budynki znajdujące się na nieruchomości stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela, dekret wprowadził bowiem czasowe odstępstwo od zasady superficies solo cedit. Status prawny utrwalał się w razie uwzględnienia wniosku. Natomiast w wypadku odmowy uwzględnienia wniosku, albo bezskutecznego upływu terminu do jego złożenia, budynek z powrotem stawał się częścią składową nieruchomości gruntowej, co następowało z mocy prawa.").

Przedstawioną wyżej wykładnię użytego w redakcji art. 8 dekretu sformułowania "nieprzyznania (...) prawa", sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. Nie podziela natomiast poglądu wyrażonego w przywołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2011 r., I SA/Wa 2239/10, wedle którego w sytuacji, gdy "wniosek o przyznanie wieczystej dzierżawy nie został złożony w terminie (...) - budynki nie przechodziły na własność gminy m.s.t. Warszawy", uznając ten ostatni pogląd za odosobniony i nie znajdujący oparcia w wykładni przepisów dekretu.

Skoro do dnia 19 października 1948 r. nie został złożony wniosek dekretowy przez byłych właścicieli, to po tej dacie właścicielem budynku posadowionego na gruncie przy ul. [...] stała się gmina W., a w dalszej kolejności Skarb Państwa - na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. nr 14, poz. 130). Nie można zatem podzielić zarzutu podniesionego w skardze, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] zezwalając osobom fizycznym na nabycie lokalu nr [...] dopuścił się rozporządzenia cudzą własnością, gdyż Skarb Państwa nie był właścicielem wspomnianego lokalu (budynku).

Wbrew argumentom podnoszonym w skardze, źródłem interesu prawnego w tej sprawie nie mógł być także § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie (Dz.U. z 1975 r. Nr 2, poz. 9), ustanawiający prawo pierwszeństwo w nabyciu domów mieszkalnych dla osób, które utraciły własność domu mieszkalnego na skutek wywłaszczenia. Pojęcie wywłaszczenia było i jest rozumiane jako pozbawienie lub ograniczenie prawa rzeczowego określonej osoby na mocy indywidualnego aktu prawnego, dokonane na cele publiczne. Zdaniem Sądu nieuprawnione jest interpretowanie użytego w tym przepisie terminu "wywłaszczenie" jako obejmującego wszelkie formy pozbawienia kogoś jego własności. Powoływanie się w tym kontekście na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 1996 r. W 19/95 (OTK 1996 r. Nr 3, poz. 25) w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej: "u.g.g.") jest o tyle niezasadne, że ustalona przez Trybunał wykładnia ww. przepisu, wprowadzonego do systemu prawnego dopiero 10 kwietnia 1990 r., nie może być aktualna dla interpretacji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 1970 r., w tym wykładni § 13 ust. 1 tego rozporządzenia, a także rozumienia kwestii pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości Skarbu Państwa w dacie wydania kwestionowanej decyzji o sprzedaży lokalu w budynku przy ul [...] w W. ([...] marca 1985 r.).

Należy dodać, że w art. 23 ust. 4 u.g.g. mowa jest nie o osobach, które utraciły własność domu mieszkalnego na skutek wywłaszczenia, ale o byłych właścicielach nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub ich spadkobiercach. Trafnie zatem Trybunał Konstytucyjny przyjął, że pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, przysługujące jej byłym właścicielom lub ich spadkobiercom, stosuje się do przeznaczonych do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, jak i między innymi do tych nieruchomości, o których jest mowa w art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Należy również zwrócić uwagę na stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego, że określone w art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami pierwszeństwo byłych właścicieli i ich spadkobierców w nabyciu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste jest przede wszystkim wynikiem politycznie motywowanej decyzji ustawodawcy, jakkolwiek znajduje również uzasadnienie w konstytucyjnych wartościach sprawiedliwości społecznej i poszanowania własności. Skoro u podstaw unormowania zawartego w art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami legła przede wszystkim motywowana politycznie decyzja ustawodawcy, to nie można unormowania tego transponować na inne unormowania powołując się wyłącznie na konstytucyjne wartości sprawiedliwości społecznej i poszanowania własności.

Z powyższych względów nie można rozumieć przepisu § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie (Dz.U. z 1975 r. Nr 2, poz. 9) w taki sposób, że ustanawia on prawo pierwszeństwo w nabyciu domów mieszkalnych dla osób, które utraciły własność domu mieszkalnego na skutek dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Tym samym należy uznać, że byli właściciele nieruchomości [...] z przepisu tego nie mogą wywodzić interesu prawnego dającego legitymację prawną do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w budynku położonym na nieruchomości [...].

Odnosząc się do tezy, że interes prawny skarżących wynika z art. 160 k.p.a., należy wskazać, że interes prawny musi być aktualny, a nie hipotetyczny, potencjalny. Przede wszystkim należy przypomnieć, że przepis art. 160 k.p.a. został derogowany ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692). Ponadto należy zauważyć, że przepis ten przewidywał odszkodowanie dla strony, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji nieważnej albo wydania decyzji z naruszeniem prawa. Skoro przepis art. 160 k.p.a. odnosił się do następstw stwierdzenia nieważności decyzji, to tym samym nie może być z niego wywodzony interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji. Interes taki nie może być mutatis mutandis wywodzony również z art. 4171 kodeksu cywilnego.

Sąd nie podziela podniesionych w skardze zarzutów naruszenia:

- art. 11 k.p.a. i art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy,

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w wyniku braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz niezbadania stanu faktycznego sprawy;

- art. 7, 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

- naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 12, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] marca 1985 r. okoliczności stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Sądu zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy odmowy wszczęcia postępowania. Organ nie był uprawniony do rozpatrzenia wniosku co do meritum, nie można mu zatem stawiać zarzutów niewyjaśnienia okoliczności sprawy mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia co do meritum.

Brak podstaw do postawienia zarzutu braku uwzględnienia słusznego interesu strony. Zarzut taki może być postawiony wyłącznie w ramach sprawy rozstrzyganej decyzją (postanowieniem) wydaną w warunkach uznania administracyjnego. Z istoty rzeczy zarzut nieuwzględnienia słusznego interesu strony nie może być stawiany organowi wydającemu decyzję (postanowienie) związaną, bowiem rozstrzygnięcie takie nie stanowi wyniku wyważania interesu społecznego i słusznego interesu strony, ale jego treść jest zdeterminowana przez normę prawa. Organ stwierdzając zaistnienie stanu faktycznego określonego w hipotezie normy prawa jest wówczas zobligowany do wydania rozstrzygnięcia o treści wynikającej z dyspozycji normy – bez dokonywania ustaleń na temat słusznego interesu strony. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a k.p.a. jest bez wątpienia rozstrzygnięciem o charakterze związanym, a nie uznaniowym.

Z tych samych powodów nie można uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności (wyrażonej w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji).

W ocenie Sądu przepis art. 77 Konstytucji RP nie może być rozumiany w taki sposób, że nakazuje on wszczynanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy. Jednym z warunków dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem złożenie stosownego wniosku przez podmiot legitymujący się interesem prawnym w sprawie. Odmowa wszczęcia takiego postępowania wobec niestwierdzenia interesu prawnego u wnioskodawcy nie stanowi zatem naruszenia art. 77 Konstytucji RP.

Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, a także do zarzutu naruszenia art. 8, art. 11 oraz art. 12 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji oceny argumentów przemawiających za uwzględnieniem wniosku inicjującego postępowanie, należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w fazie wstępnego badania przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną. Zadaniem organu w tej fazie nie jest ocena zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ale zbadanie, czy:

1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji;

2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28;

3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym;

4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie.

Odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego jest instytucją o charakterze procesowym, a samo podjęte w tym przedmiocie postanowienie nie zawiera jakiegokolwiek rozstrzygnięcia o charakterze materialnoprawnym. Zawarcie w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a wywodów stanowiących ocenę zasadności wniosku inicjującego postępowanie, w tym przemawiających za uwzględnieniem wniosku, nie jest prawnie dopuszczalne.

Stan faktyczny sprawy umożliwiający podjęcie rozstrzygnięcia o treści zawartej w postanowieniu, wbrew zarzutom skargi został wyjaśniony w sposób wystarczający i zgodny z zasadami prawdy obiektywnej, a jego motywy w uzasadnieniu postanowienia zostały przedstawione w sposób przekonujący i zgodny z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium zastosowało się również do oceny prawnej i wytycznych zawartych w wydanym na gruncie niniejszej sprawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1480/11 roku, jak też oceny prawnej sformułowanej w poprzedzającym go wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 919/10. W tej sytuacji czynienie Kolegium zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art.11, art. 12, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., jak też art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia stało się natomiast konieczne z innego powodu. Mianowicie z uzyskanej przez Naczelny Sąd Administracyjny poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii aktu zgonu wynika, że D. M. zmarł w dniu [...] lipca 2012 r. Śmierć strony nastąpiła więc przed wydaniem zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie zostało skierowane do osoby zmarłej – D. M., co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.