Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2294/20 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku likwidacji wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego oddala skargę kasacyjną.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez A.K. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2294/20, którym oddalono skargę ww. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku likwidacji wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., po rozpatrzeniu odwołania A.K. (dalej: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w C. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie zobowiązania do likwidacji wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego - stawu o pow. 49 m2 zlokalizowanego na terenie działki nr [...] O.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że z uwagi na zawiadomienie złożone przez T.W., że na działce nr [...], obręb [...] O., gm. O., pow. c. w marcu 2020 r. zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego urządzenie wodne - staw, Dyrektor Zarządu Zlewni w C. pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. wystąpił do skarżącego A.K. o wyjaśnienie okoliczności wykonania stawu. Jednocześnie organ I instancji pouczył stronę, że jeżeli urządzenie zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić do organu z wnioskiem o jego legalizację, do którego należy dołączyć dokumenty wskazane w art. 407 ust. 2 oraz w art. 422 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm., dalej ustawa Prawo wodne). Nadto organ pouczył A.K., że nieuzupełnienie braków, w terminie 7 dni od dnia doręczenia przedmiotowego pisma spowoduje, że organ decyzją nałoży obowiązek likwidacji wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego. Skarżący w wyznaczonym terminie poinformował organ I instancji, że na działce nr [...], gm. O. [...] marca 2020 r. faktycznie wykonał "oczko wodne" o pow. ok. 49 m2 o głębokości 2 metrów. Jednocześnie przyznał się, że podłączył do "oczka wodnego" kanalizację deszczową w celu odprowadzania wód opadowych pochodzących z dachu budynku. Zdaniem skarżącego wykonane "oczko wodne" nie wymagało uprzedniego zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę.

Dyrektor Zarządu Zlewni w C. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w związku z brakiem wniosku o legalizację spornego stawu, powołując się na art. 190 pkt 13 ustawy Prawo wodne, decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] nałożył na skarżącego obowiązek likwidacji wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego - stawu o pow. 49 m2, zlokalizowanego na terenie działki nr [...], obręb [...] O., gm. O., pow. c., ustalając warunki zasypania stawu oraz termin wykonania tych obowiązków.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, decyzją z dnia [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] dnia lipca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 190 ust. 1 ustawy Prawo wodne, jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza się odpowiednio dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpi z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, właściwy organ Wód Polskich nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Organ podzielił ustalenie organu I instancji, że skarżący [...] marca 2020 r. wykonał bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego urządzenie wodne - staw o pow. 49 m2 na terenie działki nr [...], obręb [...] O., gm. O., pow. c. Parametry spornego stawu wskazują na obowiązek dokonania zgłoszenia wodnoprawnego we właściwym miejscowo nadzorze wodnym. Skarżący nie wystąpił o legalizację wybudowanego bez zgłoszenia wodnoprawnego stawu. Dalej organ wskazał, że przepis art. 388 ust. 3 ustawy Prawo wodne nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub dokonania zgłoszenia przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej jako ustawa Prawo budowlane). Zdaniem organu mimo, że wykonanie oczka wodnego, zgodnie z przepisami ustawy Prawa budowlanego, nie wymaga uprzedniego zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę, nie zwalnia to inwestora od uprzedniego zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne. Nazwane przez skarżącego "oczko wodne" jest urządzeniem, o którym mowa w przepisach art. 16 ust. pkt 65 ustawy Prawo wodne, gdyż przyczynia się do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Odprowadzane są do niego w sposób zorganizowany wody opadowe pochodzące z odwodnienia obiektu budowlanego. Następnie organ podniósł, że w ramach zwykłego korzystania z wód, właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie. Jednak prawo do zwykłego korzystania z wód nie uprawnia do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganej zgody wodnoprawnej (art. 33 ustawy Prawo wodne). Na odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, stosownie do art. 389 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne wymagane jest pozwolenie wodnoprawne.

Skarżący wniósł skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2020 r., zarzucając naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a przez niepodjęcie wszelkich czynności i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego poprzez nieustalenie okoliczności spornej i determinującej, tj. dokonanie dowolnego ustalenia i określenia zbiornika jako urządzenia wodnego, co było kwestią zasadniczą do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia rzeczonej sprawy, a dokonane przez organ bez poparcia owego stanowiska wiedzą specjalną, co miało istotny wpływ na treść decyzji;

2. art. 29 ust. 1 pkt 14 i 15 ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 50 m2 - co miało wpływ na treść decyzji, bowiem "oczko wodne" spełnia owe parametry;

3. art. 394 ustawy Prawo wodne polegające na niewłaściwym przyjęciu przez wskazanie przez organ, że stan faktyczny skłania do przyjęcia, że zbiornik skarżącego jest urządzeniem wodnym bez odwołania się do wiedzy specjalnej, która w wyniku rozbieżności z pewnością rozstrzygnęłaby ową kwestię i rozwiązała spór w oparciu o zachowanie zasad określonych w art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.;

4. art. 390 ustawy Prawo wodne przez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że skarżący w niniejszym stanie faktycznym posiadał obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, przy kwestionowaniu przez skarżącego okoliczności co do definicji "oczka wodnego" wskazywanej przez organ;

5. art. 16 ust 65 lit. c ustawy Prawo wodne przez dowolne przyjęcie i dokonanie wykładni rozszerzającej przez organ administracyjny przy zakwalifikowaniu "oczka wodnego" jako urządzenia wodnego.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Zlewni w C. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2021 r. skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, sporny staw stanowi urządzenie wodne, które wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Odpowiada on definicji urządzenia wodnego zamieszczonej w art. 16 pkt 65 lit. c ustawy Prawo wodne. Przed jego wykonaniem zgodnie z art. 389 pkt 6 ustawy Prawo wodne skarżący winien uzyskać pozwolenie wodnoprawne, o które faktycznie nie wystąpił. Tym samym wykonanie tego zbiornika bez pozwolenia wodnoprawnego stanowi realizację urządzenia wodnego, do której to czynności stosuje się przepisy o wykonaniu urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia. Jak słusznie zwrócił uwagę organ, w ramach zwykłego korzystania z wód właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie. Jednak prawo do zwykłego korzystania z wód nie uprawnia do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganej zgody wodnoprawnej (art. 33 ustawy Prawo wodne).

Dalej Sąd I instancji uznał za nietrafny zarzut naruszenia art. 394 ustawy Prawo wodne oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., przez przyjęcie, że zbiornik skarżącego jest urządzeniem wodnym bez odwołania się do wiedzy specjalistycznej. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organ wyspecjalizowany w zakresie prawa wodnego, może, w oparciu o kompletnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności protokół oględzin i materiał zdjęciowy oraz wyjaśnienia skarżącego, samodzielnie oceniać, czy wykonany przez skarżącego zbiornik wodny, do którego odprowadzane są w sposób zorganizowany wody opadowe pochodzące z odwodnienia obiektu budowlanego stanowi urządzenie wodne. W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie nie zachodziła potrzeba zasięgnięcia opinii biegłego, której również skarżący nie przedstawił. Sąd ten podzielił stanowisko organu dotyczące relacji pomiędzy przepisami ustawy Prawo budowlane a przepisami ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. W konsekwencji okoliczność, że wykonany zbiornik wodny może nie wymagać pozwolenia na budowę, nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy, gdzie oceniany jest brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A.K. zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu wyroki zarzucono:

1. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego poprzez nieustalenie okoliczności spornej i determinującej tj. dokonanie dowolnego ustalenia i określenia zbiornika jako urządzenie wodnego, co było kwestią zasadniczą do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia rzeczonej sprawy a dokonane przez organ bez poparcia owego stanowiska wiedzą specjalną, co miało istotny wpływ na treść decyzji;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 29 ust. 1 pkt 14 i 15 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: (...) przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 50 m2 - co miało wpływ na treść decyzji, bowiem "oczko wodne" spełnia owe parametry;

3. obrazę art. 394 ustawy Prawo wodne polegające na niewłaściwym przyjęciu przez wskazanie przez organ, że stan faktyczny "skłania do przyjęcia", że zbiornik wykonany przez skarżącego jest urządzeniem wodnym, bez odwołania się do wiedzy specjalnej, która w wyniku rozbieżności z pewnością rozstrzygnęłaby ową kwestię i rozwiązała spór w oparciu o zachowanie zasad określonych w art 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.;

4. obrazę art. 390 ustawy Prawo wodne przez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że skarżący w stanie faktycznym sprawy posiadał obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, przy kwestionowaniu przez skarżącego okoliczności co do definicji "oczka wodnego" wskazywanej przez organ;

5. naruszenie art. 16 ust 65 lit. c ustawy Prawa wodnego przez dowolne przyjęcie i dokonanie wykładni rozszerzającej przez organ administracyjny przy zakwalifikowaniu "oczka wodnego" jako urządzenia wodnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Z uwagi na sposób sformułowania w niniejszej sprawie zarzutów kasacyjnych na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Podkreślić przy tym należy, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Wyjątkowo, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, dopuszcza się usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Należy również wskazać, że prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Natomiast w przypadku naruszenia przepisów postępowania sformułowanie zarzutu powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami postępowania.

Zarzuty przedmiotowej skargi kasacyjnej nie zostały sformułowane zgodnie z powyższym wymogiem, ponieważ nie zostały powiązane z naruszeniem przepisu postępowania sądowoadministracyjnego. Mając jednak na uwadze treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2009/1, poz. 1), w której sąd stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, zasadnym było odniesienie się również do tak wadliwie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można bowiem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżony wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należy poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy błędnego uznania przez Sąd I instancji, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone przez organy z zachowaniem wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie powyższych przepisów sprowadza się do braku ustalenia okoliczności niezbędnych do odpowiedniego zakwalifikowana wykonanego spornego zbiornika wodnego jako urządzenia wodnego, co nadto wymagało uprzedniego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego było niezbędne, zdaniem skarżącego kasacyjnie do uzyskania specjalistycznej wiedzy, pozwalającej na dokonanie rozróżnienia między urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 65 ustawy Prawo wodne, a oczkiem wodnym, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 i 15 ustawy Prawo budowlane. W odniesieniu do tak postawionego zarzutu, podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznać należy, że organy administracji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające pozwalające wyjaśnić wszystkie istotne z punktu widzenia odpowiedniej kwalifikacji spornego zbiornika wodnego jako urządzenia wodnego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne. W szczególności ustalono jego wymiary, powierzchnię lustra wody, głębokość, sposób zasilania w wodę. Ustalenia te dokonano w oparciu o wyjaśnienia udzielone przez samego skarżącego, znajdujące potwierdzenie także w pozostałym materiale dowodowym, w tym załączonej dokumentacji fotograficznej. Z ustaleń tych wynika, że zbiornik te posiada wymiary 7m na 7m, ma głębokość 2m i została do niego doprowadzona rura doprowadzająca do tego zbiornika wody opadowe. Powyższe prowadzi również do wniosku, że zbiornik ten będzie napełniony wodami opadowymi, roztopowymi i wodami gruntowymi. Nie stwierdzono, aby miał on być napełniany w ramach usług wodnych. Tych ustaleń faktycznych skarżący kasacyjnie nie podważał w toku całego postępowania administracyjnego, ani też w złożonej skardze kasacyjnej, a jedynie podjął próbę podważenia dokonanej jego kwalifikacji jako stawu w rozumieniu powołanego wyżej art. 16 ust. 1 pkt 65 lit. c ustawy Prawo wodne. Podnosząc powyższy zarzut kasacyjny skarżący nie wykazał jakich ustaleń faktycznych związanych z wykonanym zbiornikiem wodnym organ nie dokonał, związanych z jego konstrukcją, przeznaczeniem lub innych, a mających wpływ na jego kwalifikację. Podnieść nadto należy, że akcentując konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, skarżący kasacyjnie nie wskazał do jakich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń wymagających wiedzy specjalistycznej, miało doprowadzić jego przeprowadzenie i tylko jego przeprowadzenie mogło zapewnić prawidłową kwalifikację wykonanego zbiornika wodnego w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne. Wskazując na naruszenie przez organy art. 107 § 3 k.p.a. określającego jakim warunkom winno odpowiadać uzasadnienie decyzji, skarżący kasacyjnie nie wskazał w czym upatruje naruszenie tego przepisu. Kwestionowanie oceny prawnej wyrażonej przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie może stanowić wystarczającej podstawy do skutecznego podniesienia takiego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 14 i 15 Prawa budowlanego, którego podstawę strona upatruje w braku jego zastosowania. Ocena tego zarzutu sprowadza się do wyjaśnienia relacji pomiędzy przepisami ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, a przepisami ustawy z 2017 r. Prawo wodne - w ich brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy przez organ II instancji., która to kwestia ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości kwalifikacji dokonanej przez organy spornego zbiornika wodnego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy z 2017 r. Prawo wodne w odniesieniu do obiektów zakwalifikowanych jako urządzenia wodne w znaczeniu tej ostatniej ustawy. Z przepisu tego nie wynika wyłączenie stosowania przepisów ustawy Prawo wodne w odniesieniu do obiektów budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, które jednocześnie są urządzeniami wodnymi w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 65 ustawy Prawo wodne. Wzajemna relacja między tymi ustawami uregulowana w art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że w stosunku do urządzeń wodnych zdefiniowanych w art. 16 ust. 1 pkt 65 ustawy Prawo wodne stosuje się łącznie przepisy wskazanych wyżej ustaw. Oznacza to, że w przypadku braku szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało zarówno pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia), jak i pozwolenia wodnoprawnego (albo zgłoszenia). Jednocześnie taka regulacja prawna prowadzi do wniosku, że zwolnienie przez przepisy ustawy Prawo budowlane danego obiektu budowlanego będącego jednocześnie urządzeniem wodnym, z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia, nie oznacza, że wykonawca takiego obiektu – inwestor zwolniony jest z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub dokonania zgłoszenia zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne. Należy stwierdzić, że w zasadzie większość urządzeń wodnych stanowi obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W szczególności są to stawy, rowy melioracyjne, jazy, budowle piętrzące, kanały itp. Urządzenia, które są urządzeniami wodnymi w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 65 ustawy Prawo wodne, ale jednocześnie również budowlami w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane będą podlegały jednocześnie regulacjom obydwu wymienionych ustaw. Tym samym zakwalifikowanie jednocześnie danego zbiornika wodnego jako urządzenia wodnego w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 65 ustawy Prawo wodne oraz jako oczka wodnego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 14 i 15 ustawy Prawo budowlane nie oznacza, że inwestor mimo zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia, nie jest obowiązany do uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub dokonania zgłoszenia w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne. W konsekwencji stwierdzenia sytuacji, w której inwestor nie legitymuje się wymaganym pozwoleniem wodnoprawnym lub zgłoszeniem, mimo braku konieczności uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, właściwy organ Wód Polskich obowiązany jest do przeprowadzenia legalizacyjnego określonego w art. 190 ustawy Prawo wodne włącznie ze skutkami określonymi w ust. 13 tegoż przepisu.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów kasacyjnych, a dotyczących naruszenia art. 16 ust. 1 pkt 65 lit. c oraz art. 390 i art. 394 ustawy Prawo wodne. Na wstępie wskazać należy, że przepis art. 390 powołanej ustawy składa się z 4 jednostek redakcyjnych, a przepis art. 394 z trzech jednostek redakcyjnych. Skarżący kasacyjnie ograniczył się jedynie do wskazania ww. artykułów bez bliższego określenia ich jednostek redakcyjnych. Stanowi to niewątpliwie o wadliwym sporządzeniu skargi kasacyjnej, jednak opis zarzutów pozwala przyjąć, że strona kwestionuje zakwalifikowanie spornego zbiornika wodnego jako urządzenia wodnego w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 65 ustawy Prawo wodne i bezzasadnego przyjęcia przez Sąd I instancji jako trafnego stanowiska organów, że jego wykonanie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a w konsekwencji brak wystąpienia przez skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, uzasadniało nakazanie jego likwidację. Jak już wyżej wskazano, obiekt budowlany jakim niewątpliwie jest między innymi sporny zbiornik na wodę, może być jednocześnie zakwalifikowany jako oczko wodne w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, jak i jako staw czyli urządzenie wodne w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 65 ustawy Prawo wodne. Ustawa Prawo wodne nie zawiera definicji samego pojęcia "staw". Ustawodawca stwierdził jedynie, że jest to urządzenie wodne służące do korzystania z zasobów wodnych i stawami są w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków albo rekreacji. Encyklopedie stawem określają mniejsze jeziora oraz obiekty gospodarki wodnej powstałe czy to w naturalnych zagłębieniach lub w uprzednio wykonanych w tym celu wykopach, przeznaczone z reguły do hodowli ryb, do celów gospodarczych lub ozdobnych. Jest to obiekt z natury nieszczelny, mający wpływ na kształtowanie zasobów wodnych co najmniej w najbliższym jego otoczeniu. Tym przesłankom niewątpliwie odpowiada zbiornik wodny wykonany przez skarżącego o parametrach 7m na 7m i głębokości 2m. Prawo wodne nie uzależnia zakwalifikowania danego zbiornika od posiadania określonej powierzchni, ani też nie dokonuje rozróżnienia stawu wodnego od oczka wodnego. Do dokonania, w oparciu o ustalenia faktyczne przedstawione przez organ powyższej kwalifikacji, nie jest wymagana wiedza specjalistyczna jaką posiadają biegli. Tym samym zarzut dotyczący konieczności przeprowadzenia takiego dowodu należy uznać za nieuzasadniony. Takie rozróżnienie wprowadza jak zasadnie stwierdził skarżący kasacyjnie ustawa Prawo budowlane, jednak jedynie dla celów regulacji zawartych w tej ustawie, czyli określenia kiedy inwestor obowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę, czy też dokonać w oparciu o przepisy tej ustawy zgłoszenia, a kiedy jest z tego obowiązku zwolniony. Jednak regulacje te z uwagi na treść art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie mogą być rozciągnięte na stawy jako urządzenia wodne w zakresie obowiązku, czy to uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 389 czy też dokonania zgłoszenia wodnoprawnego w przypadkach określonych w art. 394 ustawy Prawo wodne. Podkreślić należy, że ustawa Prawo wodne w regulacjach dotyczących urządzeń wodnych, w tym obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub dokonania zgłoszenia posługuje się tylko pojęciem "staw", nie wprowadza pojęcia oczko wodne. O zakwalifikowaniu danego zbiornika wodnego jako urządzenia wodnego decydują przesłanki określone w art. 16 ust. 1 pkt 65 ustawy Prawo wodne.

Mając powyższe na uwadze uznając, że zarzuty kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.