III SA/Gl 607/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-10	
Data wpływu	2025-06-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Barbara Brandys-Kmiecik /sprawozdawca/
Małgorzata Herman /przewodniczący/
Marzanna Sałuda	
Symbol z opisem	6310 Wytwarzanie i obrót bronią i amunicją	
Skarżony organ	Komendant Policji	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2026 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 24 kwietnia 2025 r. nr PA-D-633-74/844/25/50 w przedmiocie braku pozytywnej opinii potrzebnej do świadczenia pracy w zakresie wytwarzania i obrotu bronią i amunicją oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem nr PA-D-633-74/844/25/50 z 24 kwietnia 2025 r. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach (dalej: KWP, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia G. S. na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w S. z 3 marca 2025 r., l. dz. [...], stwierdzające, iż ww. nie posiada pozytywnej opinii - utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 2000 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1743; dalej ustawa, u.o.m.w.).

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Pismem z 5 listopada 2024 r. R. S.A. z siedzibą w S. (dalej: Firma, Spółka) zwróciła się do Komendanta Miejskiego Policji w S. (dalej: Komendant MP, KMP) z wnioskiem o wydanie opinii o swoim pracowniku – G. S. (dalej: Strona, Skarżący, opiniowany) na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 3 oraz art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Postanowieniem z 10 grudnia 2024 r. Komendant MP stwierdził, że Strona nie posiada pozytywnej opinii. Na ww. postanowienie Skarżący złożył zażalenie. Postanowieniem z 17 stycznia 2025 r. KWP uchylił to postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego KMP postanowieniem z 3 marca 2025 r. ponownie stwierdził, że Strona nie posiada pozytywnej opinii.

Skarżący złożył zażalenie zarzucając naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 68 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a.

Zaskarżonym postanowieniem z 24 kwietnia 2025 r., KWP utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Wskazał, że w toku ponownego postępowania organ I instancji zgromadził szeroki materiał dowodowy, w tym: protokoły przesłuchania: Skarżącego jako strony postępowania, świadków z miejsca zamieszkania Skarżącego, świadków z miejsca pracy Strony - w tym: przełożonego Skarżącego i jego współpracownika; pisemną opinię Menedżera Firmy z 21 lutego 2025 r.; zaświadczenie z Krajowego Rejestru Karnego o niekaralności; wyrok Sądu Rejonowego (I instancja w postępowaniu karnym); prawomocny wyrok Sądu Okręgowego z 18 lipca 2024r., sygn. akt [...] warunkowo umarzający postępowanie karne oraz ustalenia funkcjonariusza Policji przeprowadzającego wywiad środowiskowy. Z zebranego materiału dowodowego wynikało, że w miejscu zamieszkania Skarżący posiada opinię osoby przestrzegającej zasad współżycia społecznego, nie nadużywa alkoholu oraz nie zażywa substancji prawem zabronionych. W miejscu pracy zeznania świadków przedstawiają niejednolitą ocenę Skarżącego bowiem współpracownicy (świadkowie przesłuchani na wniosek pełnomocnika Strony z 14 lutego 2025 r.) zeznali, że jest pracownikiem sumiennym, dobrze przez nich ocenianym, przestrzega ogólnie przyjętych zasad współżycia społecznego. Przełożony natomiast podniósł kwestie braku zaufania do opiniowanego oraz jego konfliktów ze współpracownikami. Nadto pisemna opinia pracodawcy z 21 lutego 2025 r. wskazuje, że Skarżący prezentował postawę pracownika niezaangażowanego w obowiązki służbowe, charakteryzującego się bierną postawą zawodową, często przebywającego na zwolnieniach lekarskich oraz przepustkach służbowych, nadużywającego telefonu komórkowego w godzinach pracy, pracującego szybko i chaotycznie co powodowało błędy i niedociągnięcia jakościowe. Opiniowany opuszczał przedwcześnie i samowolnie stanowisko pracy - w 2023 r. została sporządzona notatka służbowa dyscyplinująca pracownika. Pracodawca stwierdził, że jest pracownikiem wdającym się w konflikty zarówno ze współpracownikami, jak i przełożonymi, słabo zdyscyplinowanym i nieprzestrze-gającym wewnątrzzakładowych zasad i regulacji. Nadto w zakresie postępowania karnego ustalono, że w 2022 r. w stosunku do Skarżącego zostało wszczęte postępowanie karne z art. 190 § 1 k.k. oraz art. 157 § 2 k.k., które zakończyło się skierowaniem aktu oskarżenia do sądu. Wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z 28 listopada 2023 r., sygn. akt. [...], został uznany za winnego tego, że:

I. Działając w krótkich odstępach czasu, z wykorzystaniem takiej samej sposobności zanim zapadł pierwszy wyrok, chociażby nieprawomocny, co do któregokolwiek z tych przestępstw, dopuścił się następujących czynów stanowiących ciąg przestępstw:

1. w dniu 26 października 2021 r. w C. kierował groźby uszkodzenia ciała wobec innej osoby, które to groźby wzbudziły w zagrożonym uzasadnioną obawę, że zostaną spełnione, czym wyczerpał znamiona występku z art. 190 § 1 k.k. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 września 2023 r. w zw. z art. 4 § 1 k.k.;

2. w dniu 28 października 2021 r. w C. kierował groźby uszkodzenia ciała wobec innej osoby, które to wzbudziły w zagrożonym uzasadnioną obawę, że zostaną spełnione, czym wyczerpał znamiona występku z art. 190 § 1 k.k. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 września 2023 r. w zw. z art. 4 § 1 k.k.;

II. W dniu 26 października 2021 r. w C. dokonał naruszenia czynności ciała innej osoby poprzez psiknięcie gazem pieprzowym w oczy, co spowodowało u pokrzywdzonego rozstrój zdrowia trwający nie dłużej niż 7 dni, czym wyczerpał znamiona występku z art. 157 § 2 k.k.

W wyniku wniesionej apelacji Sąd Okręgowy w S. wyrokiem z 18 lipca 2024 r., sygn. akt [...], nie znajdując okoliczności pozwalających na uznanie Skarżący za niewinnego, warunkowo umorzył postępowanie karne o ww. czyny, ustalając okres próby na dwa lata. Okres próby upłynie w 2026 r.

Zatem w ocenie organu Policji Strona nie daje rękojmi należytego świadczenia pracy bezpośrednio przy tak szczególnej działalności, jaką wymaga od osób ją świadczących, posiadania nieskazitelnej opinii i przede wszystkim przestrzegania porządku publicznego.

W skardze na powyższe postanowienie ostateczne Strona zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 2, art. 8 ust. 2, art. 24, art. 31 ust. 3 i art. 65 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie Konstytucji RP wprost i pominięcie prima facie niekonstytucyjnych przepisów z art. 28 i art. 29 ustawy, a tym samym pominięcie konstytucyjnej zasady państwa prawa oraz zasady proporcjonalności i rozróżnienia grup zawodowych, zastosowania wyższych wymogów aniżeli do innych zawodów zaufania publicznego, w której to wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne został zrównany z konstytucyjnym wyrokiem skazującym, w sytuacji gdy oba wyroki mają zupełnie inną moc prawną i w przeciwieństwie do innych zawodów zaufania publicznego doszło do pozbawienia pracy Stronę;

2. art. 8 ust. 2 w zw. z art. 42 ust. 1 i 3 w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie Konstytucji RP i zrównanie mocą prawną wyroku skazującego wiążącego się z obligatoryjnym wpisem do Krajowego Rejestru Karnego z wyrokiem warunkowo umarzającym postępowanie karne, a także niezastosowanie gradacji orzeczeń sądowych, które przesądzą o niekaralności osoby;

3. art. 28 i art. 29 ustawy poprzez: oparcie się na szczątkowym materiale zgromadzonym przez sądy karne w sprawie czy rzeczywiście można mówić o popełnieniu czynu, uznanie, że wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne ma równą moc wyrokowi skazującemu, niepoczynienie własnych autonomicznych ustaleń, czy można mówić o winie i popełnieniu czynu przez Stronę, przekroczenie uprawnień poprzez zwracanie się o opinie do zakładu pracy, który występuje do Policji o wydanie opinii, oparcie się na wybiórczym materiale dowodowym bez właściwej podstawy prawnej dopuszczającej oparcia się na opinii pracodawcy o pracowniku, prowadzenie postępowania złośliwie, mającego na celu zachowanie prawidłowego wizerunku Policji i dostosowanie opinii wydanej uprzednio już w grudniu 2024 r.

II. Przepisów postępowania administracyjnego: art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie rzetelnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego z postępowania karnego oraz całego materiału dowodowego już zebranego w niniejszej sprawie; art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów i uznanie, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, iż skarżący zasługuje na otrzymanie nienagannej opinii; art. 81a § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie granicy zasady rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść Strony; art. 68 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku przez policjantów przesłuchujących świadków do zobowiązania do podpisu pod protokołami wszystkich uczestników czynności protokołowanych; art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób, który wzbudził u strony postępowania wątpliwości co do szczegółowego i pełnego rozpatrzenia sprawy przez organ; art. 153 p.p.s.a. poprzez przekroczenie przez organ zasady związania wyrokiem sądu administracyjnego i dostosowanie wydanego postanowienia do jedynego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opublikowanego w programie LEX.

Wobec powyższego Skarżący wniósł o: zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem prawnym o zbadanie zgodności art. 28 i art. 29 ustawy z Konstytucją RP (ewentualnie o zawieszenie postępowania); stosowanie bezpośrednio przepisów Konstytucji RP; uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; rozpatrzenie sprawy na rozprawie; zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wskazał, że: opinia z miejsca pracy o osobie, która ma być dopuszczona bezpośrednio do pracy przy wytwarzaniu i obrocie materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją jest istotna dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; zaświadczenie z Krajowego Rejestru Karnego stanowi wyłącznie potwierdzenie spełnienia wymogu określonego w art. 10 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy, nie przesądza jednak o spełnieniu wszystkich wymogów określonych w art. 28 i art. 29 ustawy; organ nie zrównał wyroku warunkowo umarzającego z wyrokiem skazującym, lecz wskazał, że zachowania skarżącego zostały przez niezawisły sąd uznane za zawinione; całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, w tym brak nieskazitelnej opinii w miejscu pracy oraz warunkowo umorzone postępowanie karne z okresem próby do 2026 r., wyklucza stwierdzenie, że Strona posiada nienaganną opinię; zarzucone uchybienie w zakresie art. 68 § 1 i 2 k.p.a. jest nieznaczne i pozostaje bez wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje/postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja/postanowienie została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji/postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu sprowadza się do oceny zasadności odmowy wydania Stronie przez organy Policji pozytywnej opinii w rozumieniu u.o.m.w.

Podstawę prawną wydania opinii stanowią przepisy art. 28 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 29 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy bezpośrednio do pracy przy wytwarzaniu materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym może być dopuszczona jedynie osoba, która m.in. posiada pozytywną opinię Policji, wydaną w drodze postanowienia przez komendanta powiatowego Policji właściwego ze względu na miejsce stałego pobytu osoby opiniowanej (art. 28 ust. 2 ustawy). Analogiczny wymóg określony jest w art. 29 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy w odniesieniu do osób dopuszczanych bezpośrednio do pracy przy obrocie materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym.

Skarżący zarzucił, że przepisy art. 28 i art. 29 ustawy są niezgodne z Konstytucją RP, w szczególności z art. 2, art. 8 ust. 2, art. 24, art. 31 ust. 3, art. 42, art. 45 i art. 65 Konstytucji RP, wnosząc o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Sąd zarzutu tego nie uznał za zasadny.

Po pierwsze, należy wskazać, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przedstawienie pytania prawnego ma charakter fakultatywny i wymaga uznania przez sąd, że istnieją rzeczywiste i istotne wątpliwości co do konstytucyjności przepisu, od którego zastosowania zależy rozstrzygnięcie sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się podstaw do uznania, że przepisy art. 28 i art. 29 ustawy są oczywiście niezgodne z Konstytucją RP. Wymóg uzyskania pozytywnej opinii Policji przez osoby dopuszczane bezpośrednio do pracy przy wytwarzaniu i obrocie materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym stanowi uzasadnioną i proporcjonalną ingerencję ustawodawcy w wolność wykonywania zawodu. Uzasadnienie dla takiej regulacji wynika ze szczególnego charakteru działalności gospodarczej objętej koncesją – jest to działalność bezpośrednio związana z bezpieczeństwem państwa i obywateli, w ramach której następuje kontakt z materiałami i wyrobami stanowiącymi potencjalne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego; z konstytucyjnego obowiązku państwa do zapewnienia bezpieczeństwa obywateli wynikającego z art. 5 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli; z zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – ograniczenie w postaci wymogu uzyskania pozytywnej opinii Policji jest niezbędne w demokratycznym państwie prawnym dla zapewnienia bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego. Osoby zatem mające bezpośredni dostęp do broni, amunicji i materiałów wybuchowych muszą legitymować się szczególną rzetelnością i wiarygodnością.

Wbrew twierdzeniom Skarżącego przepisy art. 28 i art. 29 ustawy nie zrównują wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne z wyrokiem skazującym. Ustawa nie zawiera żadnego przepisu, który zakazywałby wydania pozytywnej opinii osobie, wobec której warunkowo umorzono postępowanie karne. Ustawodawca posłużył się kryterium nienaganności (podkr. tut. Sądu) w pozytywnej opinii, pozostawiając organowi Policji swobodę w ocenie całokształtu okoliczności dotyczących osoby opiniowanej. Wymóg posiadania pozytywnej opinii nie jest nadmiernie restrykcyjny w stosunku do innych zawodów związanych z bezpieczeństwem publicznym. Wymogi podobnej natury istnieją m.in. w odniesieniu do funkcjonariuszy służb mundurowych, ochroniarzy czy osób ubiegających się o pozwolenie na broń.

Należy również podkreślić, że wnioskowana w skardze ocena konstytucyjności przepisów art. 28 i art. 29 ustawy wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy. Skarżący nie wykazał, że zastosowanie tych przepisów w jego konkretnej sytuacji prowadziłoby do naruszenia jego konstytucyjnych wolności i praw w sposób nieuzasadniony i nieproporcjonalny. Odmowa wydania pozytywnej opinii nie stanowi zakazu wykonywania zawodu w ogóle, lecz wyłącznie ograniczenie w zakresie pracy bezpośrednio przy wytwarzaniu i obrocie materiałami objętymi reżimem ustawy. Skarżący może nadal wykonywać inne prace w ramach stosunku pracy, w tym u obecnego pracodawcy. W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego ani do odmowy zastosowania przepisów art. 28 i art. 29 ustawy z powodu ich rzekomej niekonstytucyjności.

Wyjaśniając kryterium "nienaganności" jako podstawę wydania pozytywnej opinii wskazać należy, że przepisy art. 28 i art. 29 ustawy posługują się terminem "pozytywna opinia Policji", nie określając wprost przesłanek, od spełnienia których uzależnione jest wydanie takiej opinii. Pozostawienie organowi Policji swobody w zakresie oceny, czy osoba opiniowana zasługuje na pozytywną opinię, nie oznacza dowolności. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 lutego 2021 r., VI SA/Wa 2499/20 (na który słusznie powołał się organ): "Bezspornie osoba pracująca przy obrocie materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym winna legitymować się statusem nienaganności. Na nienaganną opinię zasługuje człowiek prawy, uczciwy, o nieskazitelnym charakterze, niedający powodów do krytyki, solidny."

Kryterium nienaganności oznacza zatem nie tylko brak formalnej karalności, ale przede wszystkim: nieskazitelną postawę życiową; przestrzeganie zasad współżycia społecznego; rzetelność i odpowiedzialność w wykonywaniu obowiązków; brak zachowań świadczących o skłonności do naruszania norm prawnych i społecznych; gwarancję, że osoba będzie świadczyć pracę w sposób niezagrażający bezpieczeństwu państwa i obywateli. Organ Policji ma zatem obowiązek przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego i dokonania kompleksowej oceny osoby opiniowanej pod kątem jej wiarygodności, odpowiedzialności i przewidywalności zachowania w kontekście specyfiki wykonywanej pracy.

Skarżący zarzucił organowi przekroczenie uprawnień poprzez zwracanie się o opinie do pracodawcy oraz oparcie się na "wybiórczym materiale dowodowym". Zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta obliguje organ do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Art. 75 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Uzyskanie więc informacji o postawie opiniowanego w miejscu pracy jest istotne i w pełni uzasadnione, zwłaszcza gdy praca dotyczy tak wrażliwej sfery jak wytwarzanie i obrót bronią, amunicją i materiałami wybuchowymi. Informacja o tym, jak osoba opiniowana wywiązuje się z obowiązków pracowniczych, jak przestrzega dyscypliny pracy, jak układają się jej relacje z przełożonymi i współpracownikami - jest istotna dla oceny jej wiarygodności, rzetelności i odpowiedzialności. Tym samym organ nie był zobowiązany do ograniczenia się wyłącznie do zaświadczenia z Krajowego Rejestru Karnego oraz wywiadu środowiskowego. Ustawa nie zawiera takiego ograniczenia. Przeciwnie, organ ma obowiązek zebrania jak najszerszego materiału dowodowego pozwalającego na rzetelną i wszechstronną ocenę osoby opiniowanej.

Skarżący niesłusznie twierdzi, że zaświadczenie o niekaralności z Krajowego Rejestru Karnego stanowi wystarczającą podstawę do wydania pozytywnej opinii. Jak słusznie wskazał organ, zaświadczenie z KRK potwierdza wyłącznie spełnienie kryterium określonego w art. 10 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy (brak skazania prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe). Nie przesądza ono o spełnieniu wszystkich wymogów określonych w art. 28 i art. 29 ustawy, w szczególności o posiadaniu pozytywnej opinii Policji. Przesłanka pozytywnej opinii jest odrębna i niezależna od przesłanki niekaralności. Sama niekaralność nie przesądza o nienaganności osoby opiniowanej. Organ Policji ma prawo – a wręcz obowiązek – dokonania oceny całej dotychczasowej postawy życiowej wnioskodawcy w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego, w tym o informacje dotyczące zachowania w miejscu pracy i miejscu zamieszkania – co wyżej wyjaśniono.

Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć również należy, że kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ocena jakie znaczenie dla wydania opinii przez organ Policji ma fakt warunkowego umorzenia postępowania karnego wobec skarżącego. Skarżący podniósł, że: warunkowe umorzenie postępowania nie jest wyrokiem skazującym; nie skutkuje wpisem o karalności w Krajowym Rejestrze Karnym; ma charakter niedefinitywny; nie dochodzi w nim do stwierdzenia winy. Sąd nie podziela tego stanowiska. Warunkowe umorzenie postępowania karnego jest instytucją przewidzianą w art. 66 § 1 i 2 k.k. Sąd może warunkowo umorzyć postępowanie karne, jeżeli: wina i społeczna szkodliwość czynu nie są znaczne; okoliczności jego popełnienia nie budzą wątpliwości; sprawca nie był wcześniej karany za przestępstwo umyślne; postawa sprawcy, jego właściwości i warunki osobiste oraz dotychczasowy sposób życia uzasadniają przypuszczenie, że pomimo umorzenia postępowania będzie przestrzegał porządku prawnego, w szczególności nie popełni przestępstwa. Zgodnie z art. 67 § 1 k.k. warunkowe umorzenie następuje na okres próby, który wynosi od roku do lat trzech i biegnie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 stycznia 2002 r., III KKN 303/00: "Warunkowe umorzenie postępowania jest immanentnie związane ze stwierdzeniem winy. Jest bowiem oczywistym, że dokonanie oceny czy wina jest znaczna, czy też nie jest znaczna, wymaga pierwotnego uznania, że sprawca czynu zabronionego w ogóle ponosi winę." Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2013 r., II OSK 1292/11, stwierdził, że warunkowe umorzenie postępowania karnego nie wiąże organów Policji w zakresie ustalania prawnych i faktycznych podstaw [wydania opinii], a zastosowanie tej instytucji prawa karnego nie oznacza, że nie doszło do przestępstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 22 maja 2019 r., I SA/Bk 142/19, wskazał, że wyrok warunkowo umarzający postępowanie pomimo, że nie jest wyrokiem skazującym, to jednakże jest wyrokiem rozstrzygającym kwestię odpowiedzialności karnej sprawcy, zarówno w kwestii jego zawinienia, społecznej szkodliwości czynu, jak i w kwestiach pozostałych, o których mowa w art. 53 § 1 i 2 k.k. Z powyższego jednoznacznie więc wynika, że wbrew twierdzeniom Skarżącego, w wyroku warunkowo umarzającym postępowanie karne dochodzi do stwierdzenia winy sprawcy. To właśnie stwierdzenie winy (choć nieznacznej) stanowi podstawę zastosowania tej instytucji.

W niniejszej sprawie Sąd Okręgowy, nie znajdując okoliczności pozwalających na uznanie Skarżącego za niewinnego, warunkowo umorzył postępowanie karne, ustalając okres próby na dwa lata. Oznacza to, że sąd karny uznał, że Skarżący popełnił zarzucane mu czyny – groźby karalne (art. 190 § 1 k.k.) oraz naruszenie czynności narządu ciała (art. 157 § 2 k.k.) i stwierdził winę Skarżącego – choć uznał, że wina i społeczna szkodliwość czynów nie są znaczne. Poza tym stwierdził, że okoliczności popełnienia przestępstw nie budziły wątpliwości – co jest jedną z przesłanek warunkowego umorzenia, a Skarżący pozostaje w okresie próby – który upłynie dopiero w 2026 r. Twierdzenie Skarżącego, że warunkowe umorzenie postępowania "ma charakter niedefinitywny" i "w równym stopniu może zapaść orzeczenie skazujące, jak i uniewinniające", jest zatem całkowicie chybione. Postępowanie warunkowo umorzone może zostać podjęte w trybie art. 68 k.k., jeżeli skazany w okresie próby popełni przestępstwo umyślne, za które został prawomocnie skazany. Jednak do czasu podjęcia postępowania (lub upływu okresu próby) wyrok warunkowo umarzający jest prawomocny i wiążący.

W konsekwencji więc organ Policji słusznie uznał, że stwierdzenie przez sąd karny winy Skarżącego w popełnieniu przestępstw ma istotne znaczenie dla oceny jego nienaganności. Należy podkreślić, że organ Policji nie zrównał wyroku warunkowo umarzającego z wyrokiem skazującym, jak niesłusznie podnosi Strona. Organ wskazał jedynie, że zachowania, których dopuścił się Skarżący, zostały przez niezawisły sąd uznane za zawinione, co uniemożliwia uznanie go za osobę nienaganną. W ocenie Sądu takie stanowisko organu jest prawidłowe. Osoby dopuszczane bezpośrednio do pracy przy wytwarzaniu i obrocie bronią, amunicją i materiałami wybuchowymi muszą legitymować się szczególną rzetelnością i nieskazitelnością. Popełnienie przestępstw polegających na grożeniu uszkodzeniem ciała i naruszeniu czynności narządu ciała innej osoby świadczy o naruszaniu podstawowych norm prawnych. Fakt, że przestępstwa te zostały popełnione w 2021 r., nie zmienia ich znaczenia dla oceny aktualnej nienaganności Skarżącego. Okres próby trwa do 2026 r., co oznacza, że Skarżący wciąż pozostaje pod nadzorem sądu karnego i jego postawa jest weryfikowana pod kątem przestrzegania porządku prawnego.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżącego, że organ powinien przeprowadzić "własne autonomiczne ustalenia, czy można mówić o winie i popełnieniu czynu". Organ administracji nie jest uprawniony do kwestionowania prawomocnego orzeczenia sądu karnego. Wartość prawomocnego wyroku sądowego jako dowodu w postępowaniu administracyjnym jest bezsporna. Jak słusznie wskazał organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu, że organ Policji nie jest kompetentny podważać prawomocnego wyroku sądu. W tym zakresie pozostają stronie wyłącznie nadzwyczajne środki zaskarżenia. Tym samym brak było podstaw do pominięcia wyroku karnego w ocenie nienaganności.

Skarżący podniósł, że były "sprzeczności w zeznaniach świadków ze sprawy karnej" i że postępowanie karne dotyczyło czynu z 2021 r. i został uznany za przypadek tzw. "mniejszej wagi". Argumenty te nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Ewentualne sprzeczności w zeznaniach świadków zostały rozstrzygnięte przez sąd karny w prawomocnym wyroku. Sąd Okręgowy, jako sąd odwoławczy, miał możliwość ponownej oceny całości materiału dowodowego i nie znalazł podstaw do uniewinnienia Skarżącego, lecz warunkowo umorzył postępowanie. Poza tym uznanie winy za nieznaczną nie oznacza, że przestępstwa nie popełniono lub że nie mają one znaczenia dla oceny nienaganności. Przeciwnie, zastosowanie warunkowego umorzenia postępowania potwierdza, że do przestępstw doszło, a Skarżący ponosi za nie odpowiedzialność. Nadto upływ czasu od popełnienia przestępstw (2021 r.) nie ma decydującego znaczenia, gdy okres próby wciąż trwa (do 2026 r.). Oznacza to, że Skarżący znajduje się w trakcie weryfikacji swojej postawy życiowej pod nadzorem sądu karnego.

Odnosząc się do zakwestionowanej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w miejscu pracy także ten zarzut należało ocenić jako niezasadny. Skarżący zarzucił organowi "przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów" oraz "danie prymatu dowodom niekorzystnym dla opiniowanego". Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada swobodnej oceny dowodów nie oznacza dowolności, lecz obliguje organ do dokonania wszechstronnej, logicznej i zgodnej z zasadami doświadczenia życiowego oceny zgromadzonych dowodów. W niniejszej sprawie organ dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego, obejmującego zarówno dowody korzystne, jak i niekorzystne dla Skarżącego. Jako dowody korzystne uznano pozytywną opinię z miejsca zamieszkania; zeznania niektórych współpracowników (przesłuchanych na wniosek pełnomocnika Strony); długoletnie zatrudnienie u jednego pracodawcy (28 lat); brak leczenia odwykowego lub psychiatrycznego; zaświadczenie o niekaralności z KRK.

Natomiast uwzględniono także dowody niekorzystne – tj.: prawomocny wyrok sądu karnego warunkowo umarzający postępowanie z okresem próby do 2026 r.; pisemną opinię pracodawcy wskazującą na liczne uchybienia w wykonywaniu obowiązków pracowniczych; zeznania przełożonego o braku zaufania i konfliktach ze współpracownikami; notatkę służbową z 2023 r. dyscyplinującą pracownika. Organ nie "dał prymatu dowodom niekorzystnym", lecz dokonał całościowej oceny materiału dowodowego i doszedł do uzasadnionego wniosku, że całokształt zgromadzonych dowodów nie pozwala na uznanie Skarżącego za osobę nienaganną, legitymującą się szczególną rzetelnością i wiarygodnością wymaganą do pracy przy wytwarzaniu i obrocie bronią, amunicją i materiałami wybuchowymi.

W tym zakresie należy także zauważyć, że niespójność ocen Skarżącego w miejscu pracy - pozytywne zeznania współpracowników a negatywna ocena przełożonego i pracodawcy - nie może być rozstrzygnięta automatycznie na korzyść Skarżącego. Organ miał prawo uznać za bardziej wiarygodną ocenę przełożonego i pracodawcy, którzy mają szerszą perspektywę obserwacji pracownika i ponoszą odpowiedzialność za organizację pracy i bezpieczeństwo w zakładzie. Pisemna opinia pracodawcy z dnia 21 lutego 2025 r. jest szczególnie istotna, ponieważ pochodzi od podmiotu bezpośrednio zainteresowanego uzyskaniem pozytywnej opinii dla swojego pracownika (pracodawca sam występował o wydanie opinii). Mimo tego zainteresowania pracodawca wskazał na liczne uchybienia w postawie Skarżącego, co świadczy o obiektywności tej oceny.

Oceniając kolejne zarzuty naruszenia przepisów postępowania także uznano je za bezpodstawne. Skarżący zarzucił, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechał rzetelnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast z akt wynika, że KMP przeprowadził szeroko zakrojone postępowanie dowodowe, w tym przesłuchał Skarżącego jako stronę postępowania, świadków z miejsca zamieszkania i z miejsca pracy (zarówno współpracowników, jak i przełożonych); uzyskał pisemną opinię pracodawcy; zgromadził dokumenty z postępowania karnego; przeprowadził wywiad środowiskowy. Organ II instancji, zgodnie z art. 136 k.p.a., uzupełnił materiał dowodowy, uzyskując dodatkowo wyrok Sądu Rejonowego (I instancja w postępowaniu karnym). Działanie to było w pełni uzasadnione i pozostaje w zgodzie z obowiązkiem organu odwoławczego do merytorycznego rozpoznania sprawy bowiem postępowanie odwoławcze nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Co do zasady, obowiązkiem tego organu jest więc ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Twierdzenie Skarżącego, że organ powinien przeprowadzić "własne autonomiczne ustalenia" odnośnie postępowania karnego, jest chybione. Jak już wskazano, organ nie jest uprawniony do kwestionowania prawomocnego orzeczenia sądu karnego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena dokonana przez organ była logiczna, wszechstronna i oparta na całokształcie materiału dowodowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 81a § 1 k.p.a., w którym Skarżący zarzucił naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony stwierdzić należy jego bezpodstawność. Zasada rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości na korzyść strony, wyrażona w art. 81a § 1 k.p.a., znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy po wyczerpaniu wszelkich możliwości dowodowych nadal pozostają nieusuwalne wątpliwości co do stanu faktycznego. W niniejszej sprawie organ nie stwierdził istnienia takich wątpliwości. Przeciwnie, organ uznał, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne ustalenie, że Skarżący nie spełnia kryterium nienaganności wymaganego do wydania pozytywnej opinii. Należy podkreślić, że art. 81a § 1 k.p.a. nie obliguje organu do dokonywania interpretacji materiału dowodowego zawsze na korzyść strony, lecz wyłącznie do rozstrzygania na jej korzyść wątpliwości, których nie można usunąć w drodze postępowania dowodowego, a tychże wątpliwości nie stwierdzono.

Skarżący zarzucił, że protokoły przesłuchania świadków nie zostały podpisane przez niego oraz jego pełnomocnika, co stanowiło naruszenie art. 68 § 2 k.p.a., zgodnie z którym protokół powinien być odczytany i podpisany przez wszystkich uczestników czynności. Również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, zeznania świadków zostały przez nich podpisane, z równoczesnym potwierdzeniem treści pytań zadanych przez pełnomocnika strony oraz udzielonych odpowiedzi. Protokoły zostały również podpisane przez prowadzących czynności funkcjonariuszy Policji. Po drugie, pełnomocnik strony w dniu 25 lutego 2025 r., korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 10 k.p.a., stawił się w Komendzie MP, zapoznał się z aktami postępowania, w tym z protokołami przesłuchania świadków, i nie zgłosił żadnych uwag co do przeprowadzonych czynności. Poza tym w treści zażalenia z dnia 15 marca 2025 r. pełnomocnik nie zgłosił żadnych uwag co do treści zeznań świadków, udzielonych odpowiedzi czy zadanych pytań, co świadczy o tym, że czynności zostały przeprowadzone rzetelnie, a strona miała realny wpływ na ich przebieg. Jak trafnie więc wskazał organ odwoławczy, zarzucone uchybienie jest nieznaczne i pozostaje bez wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Powtórzenie czynności przesłuchania świadków byłoby bezcelowe i prowadziłoby wyłącznie do przedłużenia postępowania.

Nadto Skarżący zarzucił, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wzbudzający wątpliwości co do szczegółowego i pełnego rozpatrzenia sprawy oraz że było prowadzone "złośliwie". Zarzut ten jest całkowicie bezzasadny. Zasada zaufania do organów państwa, wyrażona w art. 8 k.p.a., wymaga od organów administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zasada ta nie uniemożliwia jednak organom wydawania rozstrzygnięć niekorzystnych dla strony, jeżeli są one uzasadnione zgromadzonym materiałem dowodowym i przepisami prawa. W niniejszej sprawie organy obu instancji przeprowadziły szczegółowe postępowanie, zgromadzono obszerny materiał dowodowy, Strona miała możliwość czynnego udziału w postępowaniu, składania wniosków dowodowych i zapoznania się z aktami sprawy. Wydane postanowienia są szczegółowo uzasadnione i oparte na przepisach prawa. Twierdzenie o "złośliwym" prowadzeniu postępowania "mającym na celu zachowanie prawidłowego wizerunku Policji" jest bezpodstawne i stanowi wyraz subiektywnego niezadowolenia Skarżącego z niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia. Nie znajduje jednak żadnego oparcia w materiale dowodowym.

Poza tym Skarżący zarzucił naruszenia art. 153 p.p.s.a. twierdząc, że organ przekroczył zasadę związania wyrokiem sądu administracyjnego, dostosowując wydane postanowienie do wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2021 r., VI SA/Wa 2499/20. Zarzut ten jest zupełnie chybiony. Należy wskazać, że w niniejszej sprawie nie wydano żadnego wyroku sądu administracyjnego, którym organ byłby związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy bowiem związania organu administracji publicznej oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku sądu administracyjnego wydanym wyłącznie w konkretnej sprawie. Ponadto powołanie się przez organ na wyrok WSA w innej sprawie stanowi wykorzystanie orzecznictwa sądowego dla celów interpretacyjnych, co jest praktyką powszechną i pożądaną w działalności organów administracji. Choć w polskim systemie prawnym nie obowiązuje zasada precedensu, to odwoływanie się do wykładni przepisów przedstawionej w orzecznictwie sądowym służy ujednoliceniu praktyki stosowania prawa i zapewnieniu jednolitej ochrony prawnej obywateli. Wyrok WSA w Warszawie, na który powołał się organ, dotyczył tej samej materii prawnej (wydanie opinii na podstawie art. 28 i art. 29 ustawy) i zawierał istotne wskazówki interpretacyjne odnośnie do pojęcia "nienaganności". Wykorzystanie tego orzecznictwa przez organ było w pełni uzasadnione i nie stanowiło naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa.

Skarżący w uzasadnieniu skargi również podniósł, że w przypadku wątpliwości co do konstytucyjności przepisów art. 28 i art. 29 ustawy należy zastosować bezpośrednio przepisy Konstytucji RP, kierując się zasadą in dubio pro libertate (w razie wątpliwości na korzyść wolności). Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania tej zasady w niniejszej sprawie. Jak już wskazano tut. Sąd nie dopatrzył się oczywistej niezgodności przepisów art. 28 i art. 29 ustawy z Konstytucją RP. Przepisy te stanowią uzasadnioną i proporcjonalną ingerencję w wolność wykonywania zawodu, służącą ochronie bezpieczeństwa publicznego. Zasada in dubio pro libertate znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy istnieją rzeczywiste i istotne wątpliwości co do konstytucyjności przepisu, których nie można rozstrzygnąć w drodze wykładni systemowej i celowościowej. W niniejszej sprawie takie wątpliwości nie występują. Ponadto zastosowanie konstytucyjnej zasady wolności pracy (art. 65 Konstytucji RP) nie oznacza, że każde ograniczenie dostępu do określonej pracy jest niedopuszczalne. Konstytucja w art. 31 ust. 3 – jak już wskazywano powyżej - dopuszcza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, jeżeli są ustanowione w ustawie i konieczne w demokratycznym państwie prawnym dla ochrony m.in. bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, praw i wolności innych osób. Wymóg uzyskania pozytywnej opinii Policji przez osoby mające bezpośredni dostęp do broni, amunicji i materiałów wybuchowych spełnia obie te przesłanki i nie narusza zasady proporcjonalności.

Na zakończenie rozważań prawnych należy odnieść się do kolizji między interesem indywidualnym Skarżącego (możliwość wykonywania pracy u dotychczasowego pracodawcy) a interesem publicznym (bezpieczeństwo państwa i obywateli). Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest działać na podstawie przepisów prawa oraz mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przypadku kolizji między tymi wartościami organ jest obowiązany dokonać ich wyważenia. W niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego uznać należy, iż interes Strony musi ustąpić interesowi społecznemu – ważnemu i znaczącemu, bowiem polegającemu na zapewnieniu bezpieczeństwa i porządku publicznego, do której to ochrony organ Policji jest powołany. Interes publiczny w postaci zapewnienia, że osoby mające bezpośredni dostęp do broni, amunicji i materiałów wybuchowych są osobami nieskazitelnymi, rzetelnymi i niezagrażającymi bezpieczeństwu, jest wartością konstytucyjną wynikającą z art. 5 Konstytucji RP. Interes indywidualny Skarżącego, choć godny uwzględnienia, nie może przeważyć nad interesem publicznym. Należy podkreślić, że odmowa wydania pozytywnej opinii nie pozbawia Skarżącego możliwości zarobkowania w ogóle, lecz wyłącznie ogranicza możliwość wykonywania pracy bezpośrednio przy wytwarzaniu i obrocie materiałami objętymi reżimem ustawy. Skarżący może wykonywać inne prace u dotychczasowego pracodawcy lub podjąć zatrudnienie u innego pracodawcy.

Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.