II SAB/Wa 1135/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-04-23	
Data wpływu	2014-12-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Kołodziej /sprawozdawca/
Ewa Grochowska-Jung /przewodniczący/
Ewa Marcinkowska	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I OSK 2591/15	
Skarżony organ	Prokurator	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2014 nr 0 poz 782;  art. 1 ust. 1, art. 6 ust.1 , art.  4 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Grochowska-Jung Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi E. G. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę –	
Uzasadnienie
We wniosku z dnia 27 października 2014 r. E. G. zwróciła się do Rzecznika Prasowego Prokuratury Generalnej o udostępnienie informacji publicznej w postaci wyroku uniewinniającego [...] prokuratora, który "nie chciał wszcząć śledztwa w sprawie namalowanej swastyki".

W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Biura Prokuratora Generalnego w piśmie z dnia 7 listopada 2014 r. wskazał, że zgodnie z treścią art. 76 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zm.), postępowanie dyscyplinarne toczy się z wyłączeniem jawności, a zapadłe w jego toku orzeczenia mogą być podane do wiadomości publicznej po ich uprawomocnieniu się, na podstawie uchwały sądu dyscyplinarnego orzekającego w danej sprawie.

Wyłączona z mocy tego przepisu jawność postępowania dyscyplinarnego w sprawach dotyczących prokuratorów, stanowi wyjątek od możliwości udzielenia komukolwiek kopii orzeczenia, nawet prawomocnego, zarówno sentencji, jak i uzasadnienia (por. 82 powołanej ustawy).

Z uwagi na powyższe ustawowe uregulowania, które w odmienny sposób od zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej określają dostęp do tego typu informacji, nie jest możliwe udostępnienie informacji publicznej w tym zakresie w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ).

W skardze na bezczynność Prokuratora Generalnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. G. zarzuciła naruszenie art. 54 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zastosowane wyłączenie jawności orzeczenia dyscyplinarnego wraz z uzasadnieniem, prowadzonego w stosunku do prokuratora na gruncie art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o prokuraturze, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji i wolności uzyskiwania oraz rozpowszechniania informacji.

Jednocześnie wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 27 października 2014 r. i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniosła, iż prawo do informacji publicznej stanowi jedno z podstawowych uprawnień suwerena do kontroli i rozliczania władz publicznych. Powołała się w tym zakresie na poglądy piśmiennictwa oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Konstytucyjnego. Wskazując na szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej w judykaturze oraz jurysprudencji stwierdziła, że bezsprzecznie orzeczenia dyscyplinarne stanowią informację publiczną. Problem dotyczy zaś ewentualnego ich udostępnienia.

Skarżąca podała, że przepis art. 76 ust.1 i 2 ustawy o prokuraturze został wprowadzony ustawą o zmianie ustawy o prokuraturze PRL, kodeksu postępowania o wykroczenia oraz ustawy o Sądzie Najwyższym z dnia 22 marca 1990 r. Jest on określany w piśmiennictwie jako rozwiązanie anachroniczne na tle innych postępowań dyscyplinarnych zarówno w zawodach prawniczych, jak i innych wolnych zawodach, w ramach których podlega się ewentualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Zdaniem skarżącej przepis ten w zakresie wyłączenia jawności zewnętrznej postępowania dyscyplinarnego narusza konstytucyjny wzorzec jawności wskazany w art. 61 Konstytucji RP.

Zwróciła też uwagę na obecną w piśmiennictwie krytykę przepisu art. 1 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jako powodującego subsydiaryzację ustawy o dostępie do informacji publicznej i pozbawiającego tę ustawę "zdolności" twórczego porządkowania ustawodawstwa i dostosowywania go do wymagań Konstytucji.

Skarżąca podkreśliła, iż mimo przewidzianego w samej konstytucji RP wyłączenia prawa do informacji, zastosowanie ograniczeń o jakich mowa w art. 61 ust.3 Konstytucji, musi być dokonane zgodnie z jej art. 31 ust.3. Porównanie tych przepisów wskazuje, że ograniczenie wskazane w art. 61 ust.3, czyli ochrona praw i wolności podmiotów gospodarczych, jest dalej idącą ochroną niż przewidziane warunki ograniczenia wynikające z art. 31 ust.3 Konstytucji, który nie wskazuje na taką możliwość. W powyższej kwestii powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt K 26/08. Ponadto nadmieniła, iż problem wyłączenia jawności postępowań dyscyplinarnych prokuratorów dostrzegł również Rzecznik Praw Obywatelskich.

Dopuszczone do udziału w postępowaniu sądowym Stowarzyszenie [...] w piśmie z dnia 9 kwietnia 2015 r. poparło zarzuty i wnioski skargi. Stowarzyszenie podniosło, iż problematykę braku jawności postępowań dyscyplinarnych prokuratorów dostrzega sam Prokurator Generalny, który przedstawiając w 2011 r. projekt ustawy o zmianie ustawy o prokuraturze oraz ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zaproponował w projektowanym przepisie art. 82 ust.1. zasadę jawności postępowań dyscyplinarnych prokuratorów.

Ponadto zarzuty niekonstytucyjności przepisów wyłączających jawność postępowań dyscyplinarnych wskazane zostały również przez Krajową Radę Prokuratury w pismach kierowanych do Ministra Sprawiedliwości. Z tej przyczyny Stowarzyszenie wniosło o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zgodności art. 76 ustawy o prokuraturze z art. 2, art. 54 ust.1, art. 61 ust.1, 2 i 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że kwestia jawności postępowań dyscyplinarnych w odniesieniu do przedstawicieli różnych zawodów, w tym również prawniczych, uregulowana została różnorodnie. Jawne, zarówno w aspekcie zewnętrznym, jak i wewnętrznym, są postępowania dyscyplinarne w stosunku do sędziów sądów powszechnych, sędziów Sądu Najwyższego, adwokatów i radców prawnych.

Aczkolwiek istniejący i obowiązujący, w odniesieniu do prokuratorów, odmienny od wskazanych wyżej stan prawny, może być postrzegany jako archaiczny i sprzeczny z transparentnością życia publicznego i działania organów władzy publicznej, to jak wskazuje orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, postępowania dyscyplinarne nie muszą spełniać wszystkich norm gwarancyjnych charakteryzujących postępowania karne, a więc jawności zarówno rozpraw, jak i orzeczeń, a jedynie postępowania te winny zachować jawność wewnętrzną, w tym zwłaszcza dla obwinionego (por. wyrok z dnia 29.04.1988 r., skarga Nr 1328/83 - Belilos przeciwko Szwajcarii, wyrok z dnia 27.02.1980 r. seria A - Deweer przeciwko Belgii).

Organ stwierdził, iż z pewnością przepisy ustawy o prokuraturze w tym zakresie powinny być inaczej ukształtowane, na co Prokurator Generalny zwracał wielokrotnie uwagę w korespondencji z Ministerstwem Sprawiedliwości i parlamentarzystami, ale o tym powinien zdecydować ustawodawca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarczych mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust.1).

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust.2).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust.1 i 2, może nastąpić wyłączenie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust.3).

Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust.1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust.4).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej "udip" w art. 1 ust.1 stanowi, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast art. 6 ust.1 zawiera otwarty katalog informacji, które posiadają walor informacji publicznych.

Na tle art. 61 Konstytucji RP oraz art.1 ust.1 i art. 6 ust. 1 udip, przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnoszącą się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1060/05, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 175/13).

Natomiast obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są w myśl art. 4 ust.1 pkt 1 udip, władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że informacja żądana przez skarżącą w postaci wyroku (sądu dyscyplinarnego) uniewinniającego [...] prokuratora, który odmówił wszczęcia śledztwa w sprawie namalowanej swastyki, jest informacją publiczną (art.6 ust.1 pkt 4 lit. a w związku z art. 6 ust.2 udip), a Prokurator Generalny jako organ władzy publicznej jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust.1 pkt 1 udip, art. 61 ust.1 Konstytucji RP).

W niniejszej sprawie problem dotyczy nie tyle charakteru żądanych od Prokuratora Generalnego informacji, ile zasad i trybu ich udostępniania, a w szczególności stosunku art. 76 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( j.t. Dz. U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zm.) do art. 1 ust.2 udip stanowiącego, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9 b ust.1, zwanym dalej "centralnym repozytorium".

Przepis art. 1 ust.2 udip należy rozumieć w ten sposób, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie uregulowanym wyraźnie w tych szczególnych ustawach. W piśmiennictwie podkreśla się, że powyższy przepis oznacza, iż wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną, uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji publicznej i stosowania oby tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski, Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, Poznań, Wrocław 2007, s. 64-65).

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny zwracał wielokrotnie uwagę, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy żądane informacje mają charakter informacji publicznej, ale osiągalne są w innym trybie, np. na podstawie Kpa w zakresie dostępu strony do akt sprawy ( postanowienie NSA z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/11). Podobną regułę stosowano do postępowania karnego podkreślając, że zasady, tryb i formę udostępniania stronom akt toczącego się postępowania przygotowawczego określa art. 156 § 5 i 5a oraz art. 321 Kpk, który wyłącza w tym zakresie ustawę o dostępie do informacji publicznej, także w odniesieniu do akt podręcznych (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 647/11).

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 76 ust.1 ustawy o prokuraturze, postępowanie dyscyplinarne toczy się z wyłączeniem jawności. Na rozprawie mogą być obecni prokuratorzy i asesorzy pełniący czynności prokuratorskie. Natomiast w myśl ust.2 w/w przepisu, orzeczenie dyscyplinarne można podać do wiadomości publicznej po jego uprawomocnieniu się i na podstawie uchwały sądu dyscyplinarnego.

Jednocześnie stosownie do przepisu art. 89 pkt 1 ustawy o prokuraturze, w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie, do postepowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego.

Oznacza to m.in. stosownie art. 156 § 1 Kpk regulującego dostęp do akt sprawy sądowej. Zgodnie z jego brzmieniem, podmiotowi określonemu w art. 416, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej i daje możliwość sporządzenia z nich odpisów. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane innym osobom. Chociaż przepis ten nie stanowi o tym expressis verbis, należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się postępowania jak i postępowania już zakończonego, czego potwierdzeniem zdaje się być § 5 w/w przepisu odnoszący się do postępowania przygotowawczego.

W świetle powyższego zdaniem Sądu, w odniesieniu do żądanego we wniosku skarżącej dokumentu w postaci wyroku sądu dyscyplinarnego, istnieje inny niż określony w udip tryb dostępu, co wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut bezczynności Prokuratora Generalnego w zakresie nierozpoznania wniosku skarżącej z dnia 27 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. O bezczynności organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej możemy mówić bowiem wyłącznie wtedy, gdy znajduje ona zastosowanie do udostepnienia żądanej informacji publicznej.

Sąd podziela w pełni stanowisko Prokuratora Generalnego, iż kwestia jawności postępowania dyscyplinarnego w odniesieniu do przedstawicieli różnych zawodów, w tym prawniczych, została uregulowana w różny sposób. Aczkolwiek istniejący i obowiązujący w odniesieniu do prokuratorów, odmienny od np. sędziów sądów powszechnych, stan prawny może być postrzegany jako archaiczny i sprzeczny z transparentnością życia publicznego i działania organów władzy publicznej, to jak wskazuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, postępowania dyscyplinarne nie muszą spełniać wszystkich norm gwarancyjnych charakteryzujących postępowanie karne, a więc jawność zarówno rozpraw, jak i orzeczeń, a jedynie postępowania te winny zachować jawność wewnętrzną, w tym zwłaszcza dla obwinionego (por. wyrok z dnia 29 kwietnia 1988 r., skarga Nr 1328/83 – Belilos przeciwko Szwajcarii, wyrok z dnia 27 lutego 1980 r., seria A – Deweer przeciwko Belgii). Z pewnością ustawa o prokuraturze w tym zakresie powinna być ukształtowana inaczej, na co Prokurator Generalny wielokrotnie zwracał uwagę w korespondencji z Ministerstwem Sprawiedliwości i parlamentarzystami, ale o tym powinien zdecydować ustawodawca.

W tej sytuacji nie są uprawnione również zarzuty skargi naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP. Nie zasługuje także na uwzględnienie wniosek uczestnika postępowania – Stowarzyszenia [...] o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zgodności art. 76 ustawy o prokuraturze z art. 2, art.54 ust.1 i art. 61 ust.1, 2 i 3 Konstytucji RP. Wiadomym jest bowiem również Stowarzyszeniu, że Prokurator Generalny w przedstawionym w 2011 r. projekcie ustawy o zmianie ustawy o prokuraturze oraz ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zaproponował w przepisie art. 82 zasadę jawności postępowania dyscyplinarnego przed sądem dyscyplinarnym.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.