IV SA/Wa 3815/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-06-03	
Data wpływu	2015-12-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Wójcik /przewodniczący/
Łukasz Krzycki /sprawozdawca/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec	
Symbol z opisem	6121 Klasyfikacja gruntów	
Hasła tematyczne	Geodezja i kartografia	
Sygn. powiązane	I OZ 1363/16	
Skarżony organ	Główny Geodeta Kraju	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2015 nr 0 poz 469; art 123 ust 2 i 3; Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę	
Uzasadnienie
Zaskarżonym aktem Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 ust 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z [...] kwietnia 2008 r. którą orzeczono o zmianie klasyfikacji gruntów na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (obr. S.) w, gminy O.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ przywołał następujące faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

zasadniczą przeszkodę do wszczęcia - wobec żądania p. R. W. -zwanego dalej "Wnioskodawcą" - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 2008 roku, stanowi brak po jego stronie interesu prawnego lub obowiązku, dającego podstawę do skutecznego wniesienia takiego wniosku,

- w myśl art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu; zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek; w oparciu o przepisy prawa materialnego, organ winien ustalić czy wnioskodawca ma interes prawny składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji,

- normy materialnoprawne, określające krąg stron postępowania dotyczącego zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów, na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, zawierały przepisy § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. poz. 1246); w ich świetle, gleboznawczą klasyfikację gruntów przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami, wykazanego w ewidencji gruntów i budynków,

-decyzja z 2008 roku została wydana po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek p. A. i J. R., ówczesnych właścicieli działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; jak wynika z akt sprawy (wypisów z rejestru gruntów - stan na 15 lipca 2015 r.), obecnie właścicielami działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] są p. D. i D. K., natomiast właścicielem działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] jest p. Z. K.,

- zatem, zarówno w dniu wydania decyzji z 2008 roku, jak i 30 maja 2014 r. (dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia), Wnioskodawca nie był właścicielem przedmiotowych nieruchomości,

- tym samym, z uwagi na fakt, że Wnioskodawca nie posiada żadnego tytułu prawnego do działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w myśl powołanych powyżej przepisów, nie mógł być stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z 2008 roku, która orzeczono o zmianie klasyfikacji wskazanych gruntów,

-stwierdzenie nieważności tej decyzji nie wpłynęłoby na sytuację prawną Wnioskodawcy, nie ma on więc interesu prawnego w przedmiotowej sprawie a brak przymiotu strony uniemożliwia skuteczne żądanie przez Wnioskodawcę stwierdzenia nieważności decyzji z 2008 roku,

- podnoszone przez Wnioskodawcę okoliczności, co do wydania decyzji z 2008 roku z rażącym naruszeniem prawa, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W skardze na powyższą decyzję sformułowano zarzuty naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 28 K.p.a., poprzez przyjęcie, że Wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym, aby wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 2008 roku w sytuacji, gdy przysługuje mu przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu,

- art. 29 K.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania o toczącym się postępowaniu Regionalnego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, które zarządza graniczną rzeką,

- art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez nieuprawnioną odmowę wszczęcia postępowania,

- art. 9 w zw. z art. 79 K.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego i nieumożliwienie mu brania aktywnego udziału przy prowadzeniu postępowania dowodowego, poprzez wniesienia zastrzeżenia do projektu ustalenia klasyfikacji (w myśl § 10 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów).

Uzasadniając skargę przywołano m.in. następującą argumentację:

- nie można wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli z podania osoby, która domaga się jego wszczęcia wynika, że ma w tym własny interes prawny i występuje w celu ochrony tego właśnie interesu,

- nie ma wątpliwości, co do istnienia interesu prawnego skarżącego; jest on bowiem właścicielem stawów, znajdujących się w sąsiedztwie działek, o których mowa w decyzji z 2008 roku; Skarżącemu udzielono pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych dla potrzeb stawów rybnych; przekwalifikowanie działek z łąk trwałych w grunty orne będzie oznaczać dla skarżącego zmianę zakresu korzystania z wód rzeki [...]; inne piętrzenie przewiduje się bowiem w sąsiedztwie łąk, a inne w sąsiedztwie gruntów ornych; piętrzenie przy łąkach jest znacznie wyższe; zmiana klasyfikacji gruntów z łąk na orne, uniemożliwi prawidłowe funkcjonowanie urządzeń melioracyjnych na rzece [...], co doprowadzi do tego, że Skarżący nie będzie mógł już prowadzić hodowli ryb; przekwalifikowanie działek będzie wymagało zmniejszenia piętrzenia, a obniżenie piętrzenia na stawach spowoduje zmniejszenie, a przy niskich przepływach nawet uniemożliwienie, produkcji rybackiej,

- niezasadne jest stwierdzenie, jakoby Skarżący nie miał interesu prawnego; skoro nie jest właścicielem nieruchomości; każdy ma też prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób; interes prawny w tym przypadku musi jednak wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego; wobec tego Skarżący swój interes prawny upatruje w przepisach ustawy - Prawo wodne; na podstawie tych bowiem przepisów została wydana w 2000 roku decyzja w przedmiocie udzielenia skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych dla potrzeb stawów rybnych,

- wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości; wskazywano na to w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2008 r. o sygn. akt IIOSK 1505/07 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); orzeczenie to dotyczyło postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; analogicznie należy przyjąć, że w postępowaniu o zmianę klasyfikacji gruntów stronami postępowania mogą być także właściciele sąsiednich działek, pod warunkiem, że zmiana klasyfikacji gruntów będzie wpływała na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z działki, będzie zagrażała ich dobrom osobistym lub majątkowym;

- w niniejszej sprawie zaniechano podjęcie próby uzasadnienia, na jakiej podstawie odmówiono Skarżącemu przymiotu strony; szczególnie, że od początku w swoim wniosku o wznowienie postępowania, skarżący wskazywał na okoliczność korzystania ze stawów, ze względu na hodowle ryb, w niniejszej sprawie o toczącym się postępowaniu winien być poinformowany jeszcze jeden podmiot - Regionalny Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, który zarządza graniczną rzeką oraz piętrzeniem znajdującym się w bezpośrednim sąsiedztwie działki,

- na marginesie wskazano, że w postępowaniu w przedmiocie wydania skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego ówczesny właściciel gruntów, objętych przekwalifikowaniem, brał udział w charakterze strony, skarżone postanowienie skutkuje utrzymaniem w mocy decyzji, która została wydana na podstawie uchylonych już przepisów.

W odwiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Trafnie wywiódł organ administracji, że Skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie o zmianę klasyfikacji gruntów, do których - co bezsporne - nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe. Nie należy też do podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowania w przedmiocie zmiany klasyfikacji, w myśl § 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Ponowne przytaczanie argumentacji organu administracji byłoby bezcelowe, wobec uprzedniego jej zreferowanie. Sąd przyjmuje ją za własną.

Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać wypada, że dysponowanie pozwoleniem wodnoprawnym, w związku z prowadzeniem stawów hodowlanych, na działce sąsiedniej nie kreuje po stronie skarżącego praw wykraczających poza prawo własności działek gdzie są one zlokalizowane. Prowadzenie działalności objętej pozwoleniem może odbywać się jedynie w jego granicach, lecz równocześnie przy spełnieniu warunku posiadania stosownych praw do nieruchomości, gdzie ma być realizowana określona aktywność czy odrębnych od niej urządzeń. Pozwolenie wodnoprawne, ze swej istoty, nie kreuje generalnie żadnych praw do gruntów przyległych (a także, gdzie następuje szczególne korzystanie z wód), lecz jedynie stanowi potwierdzenie spełnienia szeregu warunków i jest dokumentem wymaganym w myśl regulacji prawnoadministracyjnych. Świadczy o tym expressis verbis art. 123 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) o treści:

"2. Pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Informację tej treści zamieszcza się w pozwoleniu wodnoprawnym.

3. Wnioskodawcy, który nie uzyskał praw do nieruchomości lub urządzeń koniecznych do realizacji pozwolenia wodnoprawnego, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaniem pozwolenia".

Powyższe regulacje nie ulegały modyfikacjom od 2008 roku.

Z woli prawodawcy nie przypisano więc osobie, dysponującej określonymi prawami z tytułu pozwolenia, uprawnienia ich ochrony względem osób, dysponujących prawami do rzeczy. Nie można wykluczyć, że sposób wykorzystania gruntów przyległych będzie miał faktycznie istotny wpływ na możliwość wykorzystywania praw, wynikających z pozwolenia, jakim dysponował Skarżący na dzień wydania decyzji z 2008 roku (przywoływane w skardze kwestie wysokości piętrzenia). Jednak prawodawca nie przyznał mu prawa obrony uprawnień zakreślonych pozwoleniem wodnoprawnym przeciw prawom właścicieli nieruchomości sąsiednich, dowolnego nimi dysponowania. Warunkiem wywiedzenia interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a., jest z kolei wskazanie normy prawnej, która stanowi podstawę ochrony danego interesu jednostki w sprawie (może być ona w istocie zamieszczona w regulacjach różnych gałęzi prawa - administracyjnego czy cywilnego). W innym przypadku interes skarżącego może być kwalifikowany jedynie, jako faktyczny.

Do odmiennych wniosków nie może przywodzić także treść samego pozwolenia z 2000 roku, zalegającego w aktach administracyjnych (k 18-20), gdzie w istocie zakreślono szereg obowiązków spoczywających na Skarżącym w z związku z wykonywaniem praw do poboru, piętrzenia i zrzutu wody. Nie obejmuje ono zaś kwestii korzystania z gruntów przyległych, nie obciążając ich właścicieli żadnymi obowiązkami np. poprzez ustanowienie ograniczeń, co do wykorzystywania danych działek. Tego rodzaju rozwiązania przewidywane są nota bene w ustawie - Prawo wodne, gdy chodzi o uprawnienie do poboru wód a formą ich wdrożenia jest ustanowienie stref ochronnych ujęć wód.

W takiej sytuacji - skoro Skarżący nie miał interesu prawnego w sprawie klasyfikacji gruntu - nie mógł być także uznany za strona w postępowaniu służącym ewentualnemu wyeliminowaniu orzeczenia tym przedmiocie w razie jego wadliwości. Organ administracji zasadnie więc odmówił wszczęcia postępowania, wobec treści art. 61 a K.p.a. W judykaturze bywa prezentowane stanowisko, że przepis art. 61 a K.p.a. znajdzie zastosowanie jedynie, gdy ocena czy dana osoba ma interes prawny, jest oparta jednoznacznie na określonym stanie prawnym i nie jest wymagane prowadzenie postępowania wyjaśniającego w danym zakresie. W innym przypadku postępowanie należy wszcząć a po ustalaniu braku statusu strony dla wnioskodawcy, umorzyć, w myśl art. 105 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, miał miejsce przypadek opisany, jako pierwszy. Gdyby nawet jednak uznać, że przeprowadzenie stosownych ustaleń wymagało wszczęcia postępowania administracyjnego, ewentualne uchybienie procedurze w danym zakresie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Organ trafnie bowiem skonstatował brak statusu strony dla Skarżącego.

Chybione są więc zarzuty skargi w zakresie naruszania przepisów zakreślających, kto jest stroną postępowania - art. 28 K.p.a. (w doktrynie zaliczany do regulacji prawa materialnego) jak i reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z kolei zarzuty dotyczące merytorycznie ewentualnej wadliwości decyzji z 2008 roku (wydanie na podstawie przepisów nieobowiązujących itd.) wykraczają poza granice tej sprawy, której przedmiotem jest zdolność Skarżącego do skutecznego zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzania nieważności uprzednio wydanego aktu.

Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi należy wskazać:

- samo żądnie zainicjowania określonego postępowania nie przesądza o statusie strony, lecz jedynie faktycznym interesie jego przeprowadzenia po stronie wnioskodawcy; konkluzję taka potwierdza wprost treść art. 61 a K.p.a. gdzie wskazano zasadę odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądający nie jest stroną w sprawie,

- kwestia ewentualnego pominięcia innych stron postępowania niż Skarżący (udział Regionalnego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych), nie może być przez niego skutecznie podnoszona przed sądem administracyjnym (analogicznie np. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 873/10, I OSK 1761/11 - dostępne w CBOSA),

- uczestniczenie w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na rzecz Skarżącego przez właścicieli gruntów, na które mogło oddziaływać korzystanie z wód w ramach tego pozwolenia, nie kreuje po stronie Skarżącego uniwersalnego uprawnienia do bycia stroną we wszystkich postępowaniach administracyjnych, dotyczących gruntów przyległych,

- przytaczane w skardze tezy z orzecznictwa, gdzie interes prawny przypisywano właścicielom sąsiednich nieruchomości, gdy orzeczenie administracyjne miało wpływ na zakres wykonania przez nich praw, dotyczyły sytuacji, gdy stosowne przepisy prawa materialnego statuowały uprawnienia po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich do ochrony ich praw względem osób trzecich; sytuacja taka nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie, gdzie Skarżący wywodzi swoje prawa z treści pozwolenia wodnoprawnego; natomiast samo prawo własności gruntu, gdzie znajduje się staw nie kreuje roszczenia do właścicieli gruntów przyległych skarżącego ochronie warunków dla szczególnego korzystania z wód, w postaci możliwości jej piętrzenia; wniosek taki potwierdza treść, powoływanego już art. 123 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo wodne.

Sąd nie spostrzegł także z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za wyeliminowaniem go z obrotu prawnego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), orzekł jak sentencji.