Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski, sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek – Rak (sprawozdawca), Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś - Skobel, po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1301/23 w sprawie ze skargi J. W. i A. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 maja 2023 r. nr 350/OPON/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1301/23, uwzględniwszy skargę J. W. i A. W., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 8 maja 2023 r., nr 350/OPON/2023, uchylającą w całości decyzję Starosty Pruszkowskiego z 1 grudnia 2022 r., nr 2018/2022, i zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki lub terenu na rzecz N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. dla inwestycji: "[...]" – budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych: 39 w zabudowie szeregowej oraz 4 w zabudowie grupowej wraz z komunikacją wewnętrzną, miejscami postojowymi i 23 szczelnymi zbiornikami na wody opadowe, na działkach nr [...] i [...], obręb [...], w P..

Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że decyzją z 1 grudnia 2022 r. Starosta P. odmówił wydania odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu dla ww. inwestycji z powodu braku usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej w zakresie zgodności inwestycji z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta P. - [...] etap 2 przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia (...) r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z [...] r., poz. [...] ze zm.) Zgodnie z ustaleniami Starosty przedmiotowa uchwała w jednostce planistycznej 29UMN, w której położone są działki objęte wnioskiem, dopuszcza realizację tylko jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej na działce o minimalnej powierzchni 700 m2. W ocenie tego organu brak przepisów wprost zakazujących zabudowy szeregowej czy grupowej w takiej sytuacji nie powoduje, że jest ona dozwolona, tym bardziej, że parametry zabudowy oraz przepisy planu miejscowego odnośnie minimalnych wielkości działek wskazują na rodzaj i formę zabudowy danego terenu.

Rozpoznając odwołanie inwestora, decyzją z 8 maja 2023 r., Wojewoda Mazowiecki uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i zatwierdził projekt zagospodarowania działki lub terenu dla wnioskowanej inwestycji uznając, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przytaczając treść art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), zwanego dalej rozporządzeniem, Wojewoda wskazał, że zabudowa jednorodzinna może funkcjonować w formie zabudowy wolnostojącej, bliźniaczej lub zwartej, do której zalicza się zabudowę szeregową. Analizując przepisy planu miejscowego dla jednostki 29UMN Wojewoda stwierdził, że nie narzucają one formy realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a zatem może ona zostać zrealizowana jako budynek wolno stojący, budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej. Teren inwestycyjny przewiduje możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowo-usługowej, wyłącznie mieszkaniowej bądź wyłącznie usługowej. Zdaniem organu odwoławczego przepis § 24 ust. 2 pkt 6 planu miejscowego wprowadza ograniczenia w możliwości usytuowania określonej liczby budynków mieszkalnych wolnostojących, natomiast nie stanowi nakazu realizacji wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jako wolno stojącej.

Uwzględniając skargę J. W. i A. W., właścicieli działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką zainwestowaną nr [...] Sąd pierwszej instancji wskazał, że interpretacja przepisów planu miejscowego organu odwoławczego i inwestora jest nieprawidłowa. Dokonując interpretacji przepisów planu zgodnie z dyrektywami wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, Sąd Wojewódzki wskazał, że prawodawca lokalny w § 24 ust. 3 pkt 6 uchwały ustalił, że na działce budowlanej ustala się lokalizowanie nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego. Z tego przepisu wynikają dwa ograniczenia – pierwsze, że na działce budowlanej znajdującej się na terenie 29UMN dopuszczalne jest lokalizowanie tylko budynków mieszkalnych wolnostojących, drugie, że taki budynek na jednej działce budowlanej może być tylko jeden. W ocenie Sądu pierwszej instancji, interpretacja lansowana przez organ drugiej instancji jakoby uchwałodawca ograniczył wyłącznie ilość budynków wolnostojących na jednej działce, a dopuścił dowolną ilość budynków w zabudowie szeregowej czy grupowej, jest oderwana od treści analizowanego przepisu.

Odnosząc się natomiast do wniosku inwestora o odrzucenie skargi ze względu na brak interesu prawnego skarżących do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie był on zasadny. Po pierwsze, organ drugiej instancji uznał skarżących za strony i doręczył im odpis decyzji. Po drugie, skarżący są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością inwestora. Na obecnym etapie nie sposób przesądzić, że nieruchomość bezpośrednio granicząca z nieruchomością, na której ma być zrealizowana inwestycja, znajduje się poza oddziaływaniem tejże inwestycji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, istnienie potencjalnego oddziaływania inwestycji powoduje, że strony mają prawo podejmować działania ukierunkowane na zapewnienie przestrzegania w toku postępowania administracyjnego wszystkich określonych prawem wymagań związanych z realizacją inwestycji. Gdyby na tym etapie pominąć jakąkolwiek ze stron, utraciłaby ona możliwość ewentualnego zakwestionowania potencjalnych uchybień poczynionych przez inwestora, jego projektanta, czy nawet organu administracji architektoniczno-budowlanej. Sąd Wojewódzki zwrócił także uwagę, że w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku inwestora nie jest pozwolenia na budowę, lecz odrębna decyzja o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu. Decyzja taka ma charakter wstępny, poprzedza decyzję o pozwoleniu na budowę, a inwestor nie przedkłada projektu architektoniczno-budowlanego. Z tego względu krąg osób, który winien brać udział, nie powinien być ograniczany, gdyż nieznane są jeszcze wszystkie parametry inwestycji, nie są one również badane w tym postępowania (przykładowo kwestie zacienienia). Z tego względu w ocenie Sądu nie ma zastosowania art. 28 Prawa budowlanego, lecz art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej k.p.a.

W skardze kasacyjnej N. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W pierwszej kolejności skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisu prawa procesowego skutkujące nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., tj. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wydania postanowienia o odrzuceniu skargi jako pochodzącej od podmiotu niedysponującego interesem prawnym i niestanowiącego strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co skutkowało bezpodstawnym rozpoznaniem skargi i wydaniem zaskarżonego wyroku, podczas gdy:

- katalog stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę określa art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazując, że stronami przedmiotowego postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu;

- przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi regulację szczegółową wobec art. 28 k.p.a. Tym samym nie jest możliwe rozszerzanie - przewidzianego w przepisie szczegółowym – kręgu stron postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a.;

- przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie również do postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu – jako elementu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (wnioskując a maiori ad minus);

- nieruchomość sąsiadów nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej przez Spółkę inwestycji – tym samym, sąsiedzi nie mogą zostać uznani za stronę niniejszego postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. WSA nie jest związany oceną w tym zakresie dokonaną przez Wojewodę Mazowieckiego i powinien samodzielnie dokonać weryfikacji kręgu stron postępowania;

- nawet jeśli uznać, że w postępowaniu zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a., to ani sąsiedzi ani WSA nie wykazali normy prawa materialnego, z którego wynikać miałby interes prawny sąsiadów uzasadniający ich udział w niniejszym postępowaniu;

- wobec wniesienia przez sąsiadów - jako podmiotów nieposiadających interesu prawnego w niniejszym postępowaniu – skargi, powinna ona zostać odrzucona zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a.;

- brak odrzucenia skargi skutkuje prowadzeniem przez WSA postępowania w warunkach nieważności zgodnie z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

1) § 24 ust. 1 w zw. z § 24 ust. 3 pkt 6 uchwały poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w związku ze sformułowanym w § 24 ust. 3 pkt 6 uchwały zakazem zrealizowania na jednej działce budowlanej więcej niż jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego brak jest możliwości realizowania na jednej działce budowlanej budynków mieszkalnych jednorodzinnych w innych formach, tj. w zabudowie bliźniaczej, szeregowej bądź grupowej, co skutkowało uwzględnieniem skargi oraz uchyleniem decyzji Wojewody, podczas gdy:

- zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego budynek mieszkalny jednorodzinny może przyjąć formę: budynku wolnostojącego, budynku w zabudowie bliźniaczej, budynku w zabudowie szeregowej bądź budynku w zabudowie grupowej;

- uchwałodawca zdecydował się na szerokie określenie możliwej do realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach oznaczonych jednostką 29UMN wskazując w § 24 ust. 1 uchwały, że na terenach tych (tj. m.in. na nieruchomości) możliwa jest realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej — uchwałodawca posługując się tym zakresowo szerokim terminem nie zdecydował się zatem na zakazanie realizacji na tym terenie poszczególnych form zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - w przeciwnym razie zgodnie z zasadą prawidłowej legislacji dokonałby bowiem wyraźnego ograniczenia dopuszczalnych form zabudowy na wzór § 22 ust. 4 pkt 1 uchwały;

- § 24 ust. 3 pkt 6 uchwały stanowi wyraz ograniczenia możliwości zabudowy wobec jednego ze wskazanych wyżej typów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tj. wobec budynku wolnostojącego - biorąc zatem pod uwagę jednoczesne posłużenie się przez uchwałodawcę w § 24 ust. 1 uchwały szerokim pojęciem "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", a także brakiem dokonania przez uchwałodawcę ograniczeń stosowania tego postanowienia na wzór § 22 ust. 4 pkt 1 uchwały, należy uznać, że ograniczenie, o którym mowa w § 24 ust. 3 pkt 6 uchwały ma zastosowanie wyłącznie do budynków wolnostojących;

- w rezultacie § 24 ust. 3 pkt 6 uchwały nie może stanowić podstawy do wprowadzania ograniczeń w zabudowie dla innych rodzajów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym dla zabudowy bliźniaczej, szeregowej bądź grupowej;

2) wyłącznie, o ile tut. Sąd uzna, że występowały wątpliwości interpretacyjne dotyczące stosowania § 24 ust. 1 w zw. z § 24 ust. 3 pkt 6 uchwały - naruszenie art. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 24 ust. 1 w zw. z § 24 ust. 3 pkt 6 uchwały poprzez dokonanie przez WSA wykładni § 24 ust. 1 oraz § 24 ust. 3 pkt 6 uchwały sprzecznej z wyrażoną w art. 4 Prawa budowlanego zasadą wolności zabudowy oraz z zasadą exceptiones non sunt extendendae oraz zdekodowanie z ww. postanowień planu miejscowego normy prawnej zawężającej znacznie uprawnienia właścicielskie skarżącej kasacyjnie poprzez uniemożliwienie zabudowy jednej działki budowlanej zabudową szeregową i grupową stanowiącą formę zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy:

- zgodnie z wyrażoną w art. 4 Prawa budowlanego zasadą wolności zabudowy, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami;

- o ile uznać, że § 24 ust. 1 w zw. z § 24 ust. 3 pkt 6 uchwały nie zawierają jednoznacznej normy prawnej sprowadzającej się do wprowadzenia ograniczeń w zabudowie wyłącznie wobec jednej formy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (tj. wobec budynków wolnostojących), to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae brak jest podstaw do rozszerzającego stosowania ww. postanowień uchwały jako stanowiących wyjątek od zasady wolności zabudowy określonej w art. 4 Prawa budowlanego;

- o ile tut. Sąd uzna, że w sprawie występowały wątpliwości interpretacyjne co do norm prawnych wynikających z § 24 ust. 1 w zw. z § 24 ust. 3 pkt 6 uchwały to powinny one być wykładane zgodnie z zasadą in dubio pro libertate w celu zapewnienia możliwie szerokiej realizacji prawa własności określonej w art. 64 ust. Konstytucji, jak i jej elementu składowego, tj. wolności prawa zabudowy określonej w art. 4 Prawa budowlanego;

- wynik prawidłowo przeprowadzonej wykładni sprowadzałby się do zgodności planowanej przez Spółkę inwestycji z planem miejscowym – co z kolei uzasadniałoby oddalenie skargi;

3) naruszenie art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 35 ust. 3 i art. 34 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez WSA, że Wojewoda Mazowiecki niezasadnie wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu na wniosek Spółki, który – zdaniem WSA – był sprzeczny z postanowieniami planu miejscowego i jako taki powinna wobec niego zostać wydana decyzja odmowna na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 35 ust. 3 i art. 34 ust. 5 Prawa budowlanego, co skutkowało uwzględnieniem skargi oraz uchyleniem decyzji Wojewody, podczas gdy:

- § 24 ust. 3 pkt 6 planu miejscowego przewiduje ograniczenia w zabudowie wyłącznie wobec budynków wolnostojących - a jako taki - nie mógł być źródłem sprzeczności z wnioskiem Spółki, który przewiduje realizację na nieruchomości zabudowy w formie szeregowej i grupowej;

- w konsekwencji brak jest podstaw do uchylenia decyzji Wojewody przewidującej brak przesłanek do wezwania Spółki do doprowadzenia projektu do zgodności z planem miejscowym, a następnie do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu z uwagi na sprzeczność z postanowieniami planu miejscowego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi oraz uchylenie decyzji Wojewody, podczas gdy plan miejscowy dopuszcza możliwość realizowania na jednej działce budowlanej więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o ile nie jest to budynek wolnostojący i brak jest podstaw do wskazywania, że wniosek Spółki sprzeczny był z postanowieniami plan miejscowego i – wobec braku jego uzupełnienia – zasadnym było wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o odrzucenie skargi. Ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od sąsiadów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2026 r. poz. 143), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania oraz istnienie przesłanek odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, o których mowa w art. 189 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie brane pod uwagę z urzędu przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w tym wypadku, zarzutami naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny jest przy tym zarzutami skargi kasacyjnej związany, co oznacza, że jest on władny badać naruszenie tylko tych przepisów, które zostały wskazane przez stronę skarżącą, bez możliwości rozszerzania granic skargi kasacyjnej poprzez uzupełnianie lub korygowanie zarzutów wskazanych przez skarżącą kasacyjnie.

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 i art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie przez Sąd Wojewódzki skargi małżonków W. - właścicieli działki nr [...], których budynek znajduje się w odległości 9,40 m od planowanej zabudowy skarżącej kasacyjnie Spółki, okazały się niezasadne, a postępowanie przed Sądem a quo nie jest obarczone wadą nieważności z powodu niedopuszczalności drogi sądowej (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

Przede wszystkim wykładnia przepisów art. 34 ust. 3 i ust. 5 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego potwierdza, że postępowanie o wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu jest postępowaniem "w sprawie pozwolenia na budowę", wobec czego ocena kręgu stron tego postępowania następuje na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu rozumianego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Dokonana w świetle tych przepisów ocena sytuacji prawnej właścicieli działki nr [...] zasługiwała w kontrolowanym postępowaniu na ochronę ze względu na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), zwanego dalej rozporządzeniem. Pomimo tego, że Sąd nie wskazał materialnoprawnego źródła prawnokształtujących ograniczeń sąsiadów, ich istnienie wykluczało możliwość stwierdzenia braku interesu prawnego J. W. i A. W. w niniejszej sprawie.

Wynikające z projektu zagospodarowania terenu usytuowanie projektowanych budynków na działce nr [...] spowoduje powstanie ograniczeń w zabudowie działki skarżących nr [...], a ograniczenia te wynikać będą z § 271 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Projektowany skrajny szereg na działce nr [...] ma być usytuowany w odległości 4,77 m od granicy z działką skarżących nr [...], a odległość pomiędzy budynkami ma wynosić 9,40 m. Z tabeli stanowiącej część § 271 ust. 1 rozporządzenia wynika, że najmniejsza dopuszczalna odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), powinna wynosić co najmniej 8 m. Jednakże z § 271 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia wynika, że w przypadkach w tych przepisach opisanych minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków powinna wynosić 12, 18 lub 24 m. Z § 271 ust. 2 rozporządzenia wynika m.in. zwiększenie minimalnej odległości o 50%, a więc z 8 m na 12 m, z § 271 ust. 4 wynika zwiększenie m.in. odległości określonej w § 271 ust. 2 o 50%, a więc m.in. z 12 m na 18 m, a z § 271 § 5 wynika m.in. zwiększenie odległości określonej w § 271 ust. 2 o 100%, a więc m.in. z 12 m na 24 m. Oznacza to, że z powołanych przepisów wynika, iż już z uwagi na usytuowanie projektowanego budynku w odległości 4,77 m od granicy działki skarżących, na ich nieruchomości wystąpią ograniczenia w zabudowie polegające na tym, że na tej nieruchomości nie będzie można usytuować budynku (rozbudować istniejącego) w sposób odpowiadający parametrom określonym w § 271 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia odpowiednio w odległości mniejszej niż 7,23 m, 13,23 m i 10,23 m od granicy z działką nr [...]. Wskazane odległości są większe od odległości 4 m i 3 m wynikających z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2. Do tej odległości ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżących wynikają zatem jedynie z § 271 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia i są związane z usytuowaniem na sąsiedniej działce budynku w odległości 4,77 m od granicy. Przy tym podkreślić należy, że z przedłożonego projektu zagospodarowania nie wynika, aby budynek zaprojektowany na działce nr [...] od strony działki skarżących miał ścianę oddzielenia przeciwpożarowego spełniającą wymogi określone w § 232 ust. 1 - 3 rozporządzenia.

W takich okolicznościach nie można wykluczyć, że zabudowa na działce skarżących, w dalszej perspektywie, a tak należy oceniać interes prawny, będzie ograniczona ze względu na zabudowę projektowaną. W art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego mowa jest o ograniczeniu w zabudowie terenu bez względu na prawdopodobieństwo jego realizacji. Zatem dla stwierdzenia interesu prawnego skarżących nie miało znaczenia, czy zamierzają oni kiedykolwiek zagospodarować swoją nieruchomość w określonych wyżej odległościach od granicy z działką nr [...] poprzez rozbudowę czy dobudowę obiektu o parametrach wskazanych w § 271 ust. 2, ust. 4 lub ust. 5 rozporządzenia, bo obszar oddziaływania określony w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jest niezależny od aktualnego sposobu zagospodarowania (zob. zdanie odrębne do wyroku NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1126/19). Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że poza przytoczeniem treści § 13 i § 60 rozporządzenia dotyczących wymogów zacieniania i nasłonecznienia wniosków sformułowanych w tym zakresie w projekcie zagospodarowania nie potwierdzono żadnymi analizami, które wykluczyłyby możliwość pogorszenia dotychczasowego standardu nasłonecznienia i zacienienia wskazanego w warunkach technicznych budynku skarżących. Wobec tego, wyeliminowanie skarżących jako stron postępowania nie miało podstaw prawnych, a rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji ich skargi było zgodne z art. 50 § 1 p.p.s.a. i nie doprowadziło do zarzucanej błędnie nieważności postępowania.

Również pozostałe zarzuty kasacyjne, koncentrujące się na błędnej wykładni przepisów § 24 ust. 1 i ust. 3 pkt 6 planu miejscowego skutkującej, według kasatora, niewłaściwym zastosowaniem powyższych przepisów w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 35 ust. 3, art. 35 ust. 5 pkt 1 i art. 34 ust. 5 Prawa budowlanego, okazały się niezasadne.

Kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia (...) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta P. - [...] etap 2. Ocena zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, stanowi jeden z zasadniczych warunków zatwierdzenia tego projektu. Nieprzywołanie tego przepisu w podstawach kasacyjnych nie stanowi jednak przeszkody dla kontroli oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym, gdyż intencja skarżącej kasacyjnie podważenia stanowiska organu pierwszej instancji oraz Sądu a quo co do niezgodności inwestycji z przepisami planu została w sposób dostateczny zobrazowana pozostałymi przepisami oraz uzasadnieniem zarzutów. W tym zakresie skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2022 r., II OSK 1124/19, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., w taki sposób, że w samej podstawie kasacyjnej, a także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano tylko niektóre z przepisów, które powinny były być przytoczone, zamiast wszystkich przepisów, które razem ujęte opisują występujące w sprawie zagadnienie (naruszenie prawa), nie stoi na przeszkodzie, aby NSA ocenił tak sformułowaną podstawę kasacyjną z uwzględnieniem właściwego, w ocenie NSA, sposobu jej przytoczenia."

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy do aktów prawa miejscowego (art. 86 ust. 2 Konstytucji RP) stanowiących źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. W ten sposób poprzez normy generalne i abstrakcyjne określające przeznaczenie terenu, sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy oraz rozmieszczenie inwestycji celu publicznego determinuje możliwość i sposób realizacji inwestycji na terenie planem tym objętym. Normatywny charakter planu miejscowego oznacza, że jego wykładnia wymaga zastosowania metod właściwych dla wykładni przepisów prawa. Przede wszystkim przyjęte w nim rozwiązania powinny być interpretowane w kontekście całokształtu treści planu, w oparciu o część tekstową i graficzną. Przy wykładni planów miejscowych należy mieć na uwadze, że to właśnie normy tego aktu prawa miejscowego, kształtują wraz z innymi przepisami (w tym ustawowymi) sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p). Ta rola kształtująca sposób wykonywania własności oznacza również możliwość wprowadzania ograniczenia prawa do zabudowy, nawet jeżeli prawo zabudowy stanowi istotny aspekt prawa własności chronionej konstytucyjnie. Na organie architektoniczno-budowlanym stosującym te przepisy prawa spoczywa zatem obowiązek uwzględnienia przy wykładni planu miejscowego dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą w przypadku wątpliwości interpretacyjnych, niedających się usunąć w toku wykładni postanowień planu, należy je rozstrzygać na korzyść inwestora. Równocześnie należy jednak podkreślić, że wskazana dyrektywa interpretacyjna może być postrzegana jedynie jako dyrektywa drugiego stopnia, która nie tyle wyraża wskazówki jak należy odczytać znaczenie przepisów prawa w kontekście formułowania relewantnej normy prawnej, ale określa kryterium wyboru w sytuacji, gdy rezultaty wykładni z prawidłowym użyciem powszechnie przyjmowanych dyrektyw wykładni prawa dają rozbieżne lub niejasne rezultaty. Stosowanie tej dyrektywy wymaga zatem nie tylko zachowania wcześniej pewnej sekwencji stosowania dyrektyw interpretacyjnych w procesie wykładni, ale przede wszystkim stwierdzania pola rozbieżności lub niepewności wyników wykładni wcześniejszych faz (etapów) procesu interpretacji. Nie można zatem zaaprobować stanowiska, że gdy postanowienia planu ograniczają zamiary inwestora, dopuszczalna jest wyłącznie korzystna dla niego interpretacja przepisów planu miejscowego. Organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany w każdej sytuacji poddać w pierwszej kolejności wykładni przepisy planu miejscowego zgodnie z powszechnie akceptowalnymi zasadami wykładni prawa i tylko w przypadku stwierdzenia, że rezultaty tych zabiegów interpretacyjnych prowadzą do konkluzji niejasnych lub niepewnych - rozstrzygać wątpliwości na korzyść inwestora poprzez wybór określonej hipotezy interpretacyjnej.

Tego rodzaju wątpliwości interpretacyjne w niniejszej sprawie nie zachodziły, albowiem kluczowe przepisy planu poddane wykładni w kontekście całokształtu jego postanowień doprowadziły do jednoznacznego efektu umożliwiającego dokładne określenie sytuacji planistycznej działek skarżących kasacyjnie.

Jak wynika z planu miejscowego działki objęte wnioskowaną inwestycją położone są w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 29UMN o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę usługową i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 24 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 planu). W ramach zasad zabudowy i zagospodarowania terenu w § 24 ust. 3 planu ustalono dla nowej zabudowy: 1) możliwość realizacji funkcji usługowej i mieszkaniowej w ramach jednego obiektu lub obiektów oddzielnych, 2) możliwość rezygnacji z zabudowy mieszkaniowej zachowując jedynie zabudowę usługową, 3) możliwość rezygnacji z zabudowy usługowej zachowując jedynie zabudowę mieszkaniową. W § 24 ust. 3 pkt 6 planu ustalono, że na działce budowlanej ustala się lokalizowanie nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego, a w pkt 7, że minimalna powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej dla jednego budynku w zabudowie wolnostojącej, budynku mieszkalnego wolnostojącego i budynków z usługami albo tylko budynków z usługami - 700 m2, przy czym ustalono, że parametr ten nie dotyczy działek utworzonych w wyniku podziałów związanych z wydzieleniem układu komunikacyjnego wskazanego na rysunku planu.

Z postanowień planu obowiązujących w jednostce 29UMN (§ 24 planu) organ pierwszej instancji i Sąd a quo wywnioskowały, że teren ten przeznaczono pod zabudowę usługową i mieszkaniową jednorodzinną realizowanych w ramach jednego obiektu lub obiektów oddzielnych oraz dopuszczając możliwość rezygnacji z wybranej formy zabudowy ograniczając się do jednej z nich. Przy tym, co najistotniejsze w tej sprawie, przyjęto, że wyłącznie dopuszczalną formą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej są budynki mieszkalne wolnostojące zlokalizowane w liczbie nie więcej niż jednego na jednej działce budowlanej. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe, gdyż znajduje potwierdzenie w całokształcie przepisów planu i nie narusza to przyjętych zasad wykładni prawa, w szczególności w zakresie przyjętego kontekstu wykładni jaki stanowią postanowienia planu odnoszące się do innych jednostek planistycznych, dla których ustalono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dotyczy to § 22, 23 i 24 planu miejscowego, gdzie w każdym wypadku w ustępie pierwszym wskazanych jednostek redakcyjnych uchwałodawca nie uregulował dopuszczalnych form zabudowy jednorodzinnej, jak postuluje to skarżąca kasacyjnie, ale określił je poprzez ustalenia dla nowej zabudowy w odpowiednich ustępach właściwych paragrafów. W § 22 ust. 4 pkt 1 planu w istocie wskazano, że na terenie, do którego odnosi się ta jednostka redakcyjna, dopuszcza się zabudowę bliźniaczą i wolnostojącą, określając dla każdej z nich wymagania co do liczby obiektów na działce, ale nie stanowi to zastosowania odmiennej od zastosowanej w § 24 techniki wyrażania norm prawnych, która ma polegać na wyraźnym zakazie innych form zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Trudno w tej sytuacji uznać, że § 24 ust. 3 pkt 6 planu miejscowego wyraża szczególny wyjątek od normy wyrażonej w jego ustępie pierwszym. Kwestia dopuszczalnych form zabudowy jednorodzinnej pozostaje zatem poza zakresem regulacji ustępu pierwszego. Podsumowując, skoro kwestia dopuszczalnych form zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pozostaje poza zakresem regulacji § 24 ust.1 planu, to w § 24 ust. 3 pkt 6 nie wyrażono w stosunku do tej regulacji normy szczególnej (wyjątkowej), co uzasadniałoby przywołanie zasady exceptiones non sunt extendendae.

Wykładnia przepisów planu dokonana w ich całokształcie, w tym przy uwzględnieniu pominiętego w argumentacji skarżących kasacyjnie § 24 ust. 3 pkt 7 planu, potwierdza, że uchwałodawca dopuszczając na terenie 29UMN zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługową, w różnych konfiguracjach, dopuścił wyłącznie budynki mieszkalne wolnostojące ograniczając ich liczbę do jednego na jednej działce budowlanej (§ 24 ust. 3 pkt 6 planu). Nie wdając się w ocenę dopuszczalności tego rodzaju postanowień planistycznych, gdyż to pozostaje poza zakresem sformułowanych podstaw kasacyjnych, stwierdzić należało, że Sąd pierwszej instancji słusznie dostrzegł nieprawidłowość interpretacji wskazanych przepisów planu dokonanej przez organ odwoławczy, a tym samym wyrok uchylający zaskarżoną decyzję odpowiada prawu.

Sąd a quo trafnie w oparciu o treść § 24 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 6 planu wywnioskował, że z pkt 6 wynikają dwie normy: jedna, dopuszczająca w strefie usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej "UMN" zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wyłącznie w formie budynku mieszkalnego wolnostojącego oraz druga, ograniczająca liczbę budynków mieszkalnych wolnostojących do nie więcej niż jednego na jednej działce budowlanej. Trafność powyższego stanowiska potwierdza treść § 24 ust. 3 pkt 7 planu, gdzie wskazano, że minimalna powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej dla jednego budynku w zabudowie wolno stojącej, budynku mieszkalnego wolno stojącego i budynków z usługami albo tylko budynków z usługami - 700 m2. Jest ona bowiem w pełni spójna z przewidzianymi w § 24 ust. 3 pkt 1-3 planu możliwymi konfiguracjami zabudowy: wyłącznie budynek mieszkalny wolnostojący, wyłącznie budynek lub budynki usługowe, budynek mieszkalny wolnostojący z usługami lub budynek mieszkalny wolnostojący i budynki usługowe.

W ten sposób ukształtowano parametr gęstości zabudowy odzwierciedlający liczbę lokali w stosunku do powierzchni działki, który w planowaniu przestrzennym wykorzystywany jest do kontroli gęstości zaludnienia i struktury urbanistycznej terenu. Wielkość wskaźnika gęstości zabudowy jest wprost zależna od ilości lokali, co w odniesieniu do normatywnych form zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznacza, że najniższa jest w przypadku zabudowy wolnostojącej, a najwyższa w przypadku zabudowy szeregowej. Gęstość zaludnienia rośnie z liczbą lokali (do 2 na segment i bliźniak) i mniejszą powierzchnią działek.

W powyższym kontekście nie można potwierdzić, aby którykolwiek z przywołanych przepisów usprawiedliwiał forsowaną przez skarżącą kasacyjnie tezę o dopuszczalności w jednostkach oznaczonych symbolem "UMN" wszelkich form zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przewidzianych w zdefiniowanym w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego pojęciu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tj. budynku wolno stojącego albo budynku w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, przy ograniczeniu liczbowym wyłącznie budynku mieszkalnego wolnostojącego do jednego na jednej działce budowlanej i pozostawieniu bez ograniczeń zabudowy bliźniaczej, szeregowej i grupowej.

Interpretacja § 24 ust. 3 pkt 6 planu, która prowadzi do wniosku, że ograniczenia liczbowe wyrażone w tym przepisie odnoszą się tylko do budynków mieszkalnych wolnostojących, przy pełnej dopuszczalności lokalizacji zabudowy bliźniaczej, szeregowej i grupowej bez żadnych ograniczeń, są sprzeczne z językowym oraz systemowym i celowościowym sensem tego przepisu. Zabudowa bliźniacza, szeregowa i grupowa implikują wzrost wskaźnika gęstości zabudowy, co pozostaje w jawnej niezgodzie z wyraźnym założeniem planistów zmierzających do ochrony i kontroli przed przeludnieniem i przeciążeniem infrastruktury w celu takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (ład przestrzenny).

​Nie można potraktować przepisów § 24 ust. 3 pkt 6 planu jako wyjątku od zasady wolności budowlanej określonej w art. 4 Prawa budowlanego, gdyż treść jej nie wyraża się w nieograniczonym prawie do zabudowy, ale w uprawnieniu limitowanym obowiązującymi przepisami, w tym przepisami planu miejscowego, którego ustalenia, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem w jego istotę wpisana jest delimitacja zakresu realizacji uprawnień inwestycyjnych wyznaczana treścią (ustaleniami, nakazami, dopuszczeniami) odpowiednich przepisów.

Wobec tego "ustalenie" w § 24 ust. 3 pkt 6 planu lokalizowania na działce budowlanej nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego nie może być kwalifikowane jako wyjątek od prawa do zabudowy, ponieważ jest on wyłącznie wyrazem określonych przez gminę zasad zabudowy i zagospodarowania na danym terenie. W konsekwencji również zarzut naruszenia zasady zakazu rozszerzającej wykładni wyjątków okazał się nietrafny. Jeśli prawodawca odwołuje się w normie prawnej tylko do pewnych elementów zakresu pojęcia (w tym wypadku normatywnego pojęcia "budynku mieszkalnego jednorodzinnego") i można przyjąć, że wyróżniona przez niego lista elementów jest zamknięta, to tym samym wyklucza inne elementy tego zakresu ( zasada "expressio unius est exlusio alterius").

Przepis § 24 ust. 3 pkt 6 planu nie tyle nie wprowadza ograniczeń co do liczby budynków szeregowych czy bliźniaczych na jednej działce, ale ich w ogóle w tej strefie nie przewiduje co do zasady, stanowiąc wyłącznie ograniczenie w zakresie przewidywanej liczby budynków mieszkalnych wolnostojących. Nie zachodziły warunki do tego, aby stosować zasadę in dubio pro libertatem. Nie można bowiem powoływać się na in dubio pro libertate, aby "tworzyć" nowe uprawnienia wbrew niewątpliwemu brzmieniu planu albo ignorować wyraźne zasady ustalone w planie. Wykładnia przepisów planu nie może doprowadzić do wypaczenia zamysłu uchwałodawcy gminnego wyrażonego w treści przepisu planu, którego wykładnia językowa, funkcjonalna i systemowa prowadzi do takich samych wniosków.

Skoro w toku sądowej kontroli legalności Sąd a quo nie popełnił zarzucanych w podstawach kasacyjnych błędów w wykładni przepisów § 24 ust. 1 i ust. 3 pkt 6 planu w zw. z art. 4 Prawa budowlanego to nie doszło również do naruszenia art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 35 ust. 3 i art. 34 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie skutkujące uchyleniem decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu z powodu sprzeczności z przepisami planu miejscowego, które nie przewidują na terenie inwestycji projektowanej zabudowy budynkami w zabudowie szeregowej i grupowej. W konsekwencji zatem krytyczna ocena stanowiska Wojewody jako słuszna w pełni usprawiedliwiała uwzględnienie skargi przez Sąd Wojewódzki. W konsekwencji nieuzasadniony pozostawał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., albowiem zaskarżony wyrok jest wynikiem prawidłowo przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji, potwierdzającej kluczową, w kontekście zarzutów kasacyjnych, okoliczność braku zgodności objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.