IV SA/Po 183/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-08-29	
Data wpływu	2019-02-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Grossmann	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1073; art. 15, art. 17 pkt 6 lit. a tir 6, art. 28, art.; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 147; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. obejmującego obszar położony wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] przy ul. [...] - w części obejmującej § 15 pkt 3 lit. b, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Miasta Z. na rzecz Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
IV SA/Po 183/19

Uzasadnienie

Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obejmującego obszar położony wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] przy ul. [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości ze względu na istotne naruszenie prawa, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie art. 17 pkt 6 lit. a tiret szósty ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej u.p.z.p.), poprzez brak pozyskania opinii o projekcie planu od właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. W ocenie Wojewody doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

Wojewoda wskazał, iż w sytuacji poddania zaopiniowaniu przez wskazany organ treści projektu planu, w sytuacji wyrażenia przez wymieniony organ zastrzeżeń, treść projektu planu mogłaby doznać częściowej, znaczącej lub całkowitej zmiany. A zatem przyjęte przez organ planistyczny ustalenia mogłyby zapaść zupełnie odmiennie od tych, które zostały podjęte przez Radę Miejską [...] na sesji w dniu [...] czerwca 2018 r. Brak jest także uzasadnienia odstąpienia od przewidzianego prawem wymogu wystąpienia o opinię o projekcie uchwały w sprawie planu w dokumentacji planistycznej przedmiotowej uchwały.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z uzyskanymi w toku prowadzonego postępowania nadzorczego wyjaśnieniami, Burmistrz Miasta [...] (pismo z dnia [...] października 2018 r., znak [...]; wpływ ePUAP_[...]) nie wystąpił o zaopiniowanie projektu uchwały do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, gdyż plan zdaniem organu planistycznego nie przewiduje lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii.

Wojewoda wskazał, że w planie zostały wyznaczone nowe, znaczne tereny zabudowy usługowej oraz obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (oznaczone symbolami [...]). Przy czym w treści uchwały brak jest zapisów wykluczających możliwość lokalizacji na tych terenach nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii. Z kolei w bezpośrednim sąsiedztwie terenów [...] zostały wyznaczone zarówno tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak i przestrzenie publiczne.

Ponadto Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska w obrębie zwartej zabudowy miast i wsi zabroniona jest budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych. Przy czym powyższy przepis nie dotyczy budowy i rozbudowy zakładów na obszarach określanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako tereny przeznaczone do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania, jeżeli plany te nie zawierają ograniczeń dotyczących zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi.

Wojewoda zaznaczył, że w § 15 pkt 3 lit. b) uchwały dopuszczono lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, do których zgodnie z rozporządzeniem rady ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), § 3 ust. 1 pkt 83 zalicza się np. unieszkodliwianie lub odzysk materiałów wybuchowych.

Wojewoda wskazał, że skoro w planie miejscowym nie zakazano lokalizacji zakładów niebezpiecznych, a gmina nie uzasadniła przyczyn odstąpienia od ustawowego nakazu zasięgnięcia opinii właściwego organu, którym jest w analizowanej sprawie Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, to podjęta przez Radę Miejską [...] uchwała w sposób istotny narusza tryb sporządzania planu miejscowego, co skutkuje stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Rada Miejska w [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi wyjaśniono, że zgodnie z art. 20 ust. 2 u.p.z.p. zaskarżona uchwała została przesłana wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, pismem znak [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Wojewodzie [...], w celu oceny jej zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. poz. [...] i weszła w życie z dniem [...] lipca 2018 r. Wojewoda oceniając zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa może orzec o niezgodności uchwały w terminie nie dłuższym niż 30 dni od jej doręczenia, co nie nastąpiło. Skarżący korzystając jednak z uprawnień - stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. zaskarżył uchwałę nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Przyznano, że bezsporne jest, iż organ nie wystąpił do właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o opinię na podstawie powołanego wyżej przepisu ustawy planistycznej.

Organ podkreślił, że pomimo tego, iż przedmiotowy plan nie przewiduje w swojej treści lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii, to projekt tego planu został uzgodniony z Komendą Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Uzgodnienie, które wpłynęło pismem znak [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. (data wpływu [...].01.2018 r.) nie spowodowało zmian treści planu.

Ponadto projekt przedmiotowego planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wysłany pismem [...] z dnia [...].10.2017 r. do zaopiniowania przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w [...]. Opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], znak [...] z dnia [...] listopada 2017 r. (data wpływu [...].11.2017 r.) również nie wpłynęła na zmianę treści planu.

Zaznaczono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano już, że pojęcie "zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi" jest niedookreślone i w praktyce wymaga dokonania wykładni. Przepisy prawa nie regulują jaki organ w jakim trybie powinien stwierdzić czy dany zakład stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, czy mają to być organy właściwe do wydania decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę.

Organ wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 801/18, w którym Sąd analizując znaczenie prawne braku zasięgnięcia, wymaganej przepisem art. 17 pkt 6 lit. a) opinii w ramach procedury planistycznej, wskazał, że ustawodawca w art. 17 u.p.z.p. przewiduje dwojakiego rodzaju formy współdziałania organów administracyjnych w procedurze uchwalania planu miejscowego, czyli - wydanie opinii o projekcie planu (art. 17 pkt 6 lit. a) i uzgadnianie treści planu miejscowego (art. 17 pkt 6 lit. b). O ile obydwie formy współdziałania są obligatoryjne, o tyle różna jest ich moc w procedurze planistycznej, bowiem organ procedujący w sprawie planu miejscowego jest związany stanowiskiem zawartym w uzgodnieniu projektu planu, natomiast opinia wyrażona w tym względzie nie jest dla niego bezwzględnie wiążąca. Organ prowadzący procedurę planistyczną ma jednak obowiązek ustosunkowania się do stanowiska zawartego w treści opinii, co jest szczególnie istotne jeżeli stanowiska tego nie podziela.

Organ wskazał, że opinia w najmniejszym stopniu ogranicza swobodę organu prowadzącego postępowanie główne - dla tego organu opinia wydana w trybie komentowanego przepisu stanowi element materiału dowodowego. Jak stwierdzono w orzecznictwie, opinia udzielona w trybie komentowanego przepisu, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Jako taka jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy, podlegającego rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w tej sprawie (teza druga uchwały składu pięciu sędziów NSA z 18 września 1995 r, VI SA 10/95, ONSA 1995, Nr 4, poz. 152; teza pierwsza wyroku NSA z 13 października 1997 r., II SA 203/97, ONSA 1998, Nr 4, poz. 120; wyrok NSA z 2 grudnia 1999 r" II SA 1001/99, LEX nr 46805). Z kolei wyrażenie zgody (uzgodnienie) wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym; treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (zob. tezę drugą wyroku NSA z 1 grudnia 2003 r., II SA/Kr 1490/01, LEX nr 682049). (por. komentarz do art. 106 k.p.a., Piotr Marek Przybysz, Lex).

Przedstawiona powyżej wykładnia przepisów ma istotne znaczenie ze względu na to, że stanowisko wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, o którym mowa w skardze Wojewody [...], przybiera formę opinii. Naruszenie obowiązku wystąpienia o opinię do właściwego inspektora ochrony środowiska można zatem uznać za nieistotne, wobec czego nie skutkuje ono stwierdzeniem nieważności planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2018r. poz. 1302; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w [...] wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; w skrócie: "u.s.g.").

W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego mógł ją zaskarżyć w trybie art. 93 u.s.g.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obejmującego obszar położony wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] przy ul. [...].

Uchwałę jako akt prawa miejscowego opublikowano w dniu [...].06.2018r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], pod pozycją [...]. Uchwała weszła w życie z dniem [...] lipca 2018 r.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody z za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie każde uchybienie przy uchwalaniu planu miejscowego musi skutkować jego unieważnieniem. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W orzecznictwie wskazuje się, że naruszenia nieistotne to naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05, LEX nr 296073).

Oceny, czy uchwała w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od 11 listopada 2015 r.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie miejscowym.

Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. (tak WSA w Lublinie w wyroku z 24.01.2018 r. o sygn. II SA/Lu 881/17,publ.CBOSA).

Sąd podkreśla, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zupełny, precyzyjny i szczegółowy sposób normują problematykę planowania przestrzennego w gminie, zwłaszcza zaś postępowania planistycznego, w tym poszczególne etapy procedury planistycznej, jak również organy właściwe do jej realizacji oraz ich kompetencje (art. 15 i 17 ustawy).

Przepis art. 17 pkt 1 lit. a) tiret szóste u.p.z.p. nakazuje, aby wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wystąpił o opinie o projekcie planu do właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii.

Przytoczony przepis z jednej strony w sposób enumeratywny wymienia podmioty właściwe do opiniowania projektów planów miejscowych, zaś z drugiej strony nakłada na organy gminy obowiązek zwrócenia się do stosownych organów i instytucji o wydanie opinii do projektu planu miejscowego.

W ocenie Sądu obowiązek uzyskania opinii właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska aktualizuje się wyłącznie w sytuacji, gdy na terenie objętym projektem istnieją lub mają powstać zakłady o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii.

Sąd podkreśla, że niewystąpienie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o opinię do projektu planu miejscowego obliguje do uznania, iż plan został wydany z naruszeniem trybu jego sporządzania. Co do zasady nie oznacza to jeszcze nieważności planu, gdyż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uchwała w przedmiocie miejscowego planu jest nieważna w przypadku istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, tj. takiego, które powoduje, że przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego.

W niniejszej sprawie Wojewoda słusznie wskazał, że w przedmiotowym planie nie zakazano lokalizacji zakładów niebezpiecznych i brak jest uzasadnienia odstąpienia od zasięgnięcia opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.

Sąd zauważa, że przedmiotowy plan w istocie zakłada lokalizację obiektów produkcyjnych, składów i magazynów przy jednoczesnym braku zapisów wykluczających możliwość lokalizacji na tych terenach nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii.

Wojewoda słusznie zauważył, że w § 15 pkt 3 lit. b) uchwały dopuszczono lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, do których zgodnie z rozporządzeniem rady ministrów w sprawię przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. (§ 3 ust. 1 pkt 83) zalicza się np. unieszkodliwianie lub odzysk materiałów wybuchowych.

Sąd podkreśla, że z przedmiotowego planu wprost nie wynika zamierzenie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, jednak słusznie Wojewoda wnioskuje, że lokalizacja takich zakładów nie została wykluczona poprzez odpowiednie zapisy w planie, czyli teoretycznie jest możliwa lokalizacja takich nowych zakładów w przyszłości.

Wobec powyższego w ocenie Sądu projekt planu powinien zostać zaopiniowany również przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Jest to zasadne tym bardziej, że projekt planu konsultowano z Komendą Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, czyli gmina zdecydowała wystąpić o opinię jednego z organów określonych w art. 17 pkt 6 lit. a) tir. 6, jednocześnie bezzasadnie odstępując od wystąpienia o opinię drugiego z tych organów.

Sąd co do zasady podziela przedstawione przez Burmistrza stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 31 maja 2016 r., II SA/Lu 920/15, wskazujące na pogląd wedle którego, o ile uchwalenie przez radę gminy planu miejscowego lub studium, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p. skutkuje, nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części, to konsekwencji takich nie będzie wywoływać negatywna opinia odnośnie do projektu planu bądź studium, sformułowana przez uprawniony organ ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", (red.) Z Niewiadomski, W. 2011, s. 227 i nast.).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że organ nie zauważa różnicy pomiędzy mocą uzgodnienia i opinii, a zupełnym brakiem wystąpienia o opinię i brakiem uzasadnienia takiego działania.

Organ zdaje się a priori zakładać, że opinia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii jakakolwiek by nie była, to nie ma znaczenia dla kształtu planu. Takie wnioskowanie jest błędne i niedopuszczalne, a wskazana wyżej wykładnia mocy wiążącej uzgodnień i opinii jest przez organ stosowana nieprawidłowo.

Gdyby opinia nie miała znaczenia dla kształtu projektowanych planów miejscowych, to ustawodawca nie kreowałby obowiązku jej pozyskania. W sytuacji, gdy opinia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska byłaby negatywna w przedmiotowym zakresie, to organ mimo braku bezwzględnego związania tą opinią, chcąc zaprojektować plan sprzeczny z tą opinią, jest zobowiązany takie działanie szczegółowo uzasadnić i wyjaśnić, dlaczego się z opinią nie zgadza. Brak mocy wiążącej opinii w żaden sposób nie sanuje braku wystąpienia i ustosunkowania się do takiej opinii.

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że naruszenie procedury planistycznej ma wpływ na kształt planu wyłącznie w zakresie § 15 pkt 3 lit. b) zaskarżonej uchwały, a tym samym niezasadne byłoby stwierdzanie nieważności całości uchwały.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, jak orzekł w sentencji wyroku. W pozostałej części skargę Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.