II SA/Gl 1337/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-12-21	
Data wpływu	2012-11-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Bonifacy Bronkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kaznowska
Włodzimierz Kubik	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne
Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 1820/13	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194; art. 1 ust. 1; Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. sprawy ze skarg B.L., L.L., M.G., S.L. oraz W.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 11a ust. 1, 11f i 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.: Dz. U. 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie: "u.s.z.p." bądź "specustawą"), po rozpatrzeniu wniosku dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg

w B. występującego w imieniu Prezydenta Miasta B., działający jako organ I instancji Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...] o długości [...] m do parametrów klasy [...] od ulicy [...] do ulicy [...], przebudowę zjazdów, skrzyżowań, budowę kanalizacji deszczowej, przebudowę i rozbudowę oświetlenia ulicznego, zabezpieczenie istniejących sieci uzbrojenia terenu. Jednocześnie organ zatwierdził podział nieruchomości w obrębie [...]. W osnowie decyzji zawarł także charakterystykę inwestycji (stan istniejący i projektowany), określenie linii rozgraniczających teren, wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż o prowadzonym postępowaniu powiadomił strony poprzez obwieszczenie, które zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim

i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu. Obwieszczenie zostało też opublikowane w prasie lokalnej "[...]". Ponadto stronom postępowania objętym wnioskiem o wydanie decyzji zostało pisemnie dostarczone zawiadomienie

o wszczęciu postępowania z dnia [...] r. W trakcie prowadzonego postępowania wpłynęło pismo B. L., M. G., S. L. oraz L. L., w którym wyrazili oni swój sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Stawiane w piśmie zarzuty dotyczyły zbyt małej szerokości drogi w liniach rozgraniczających. Swój sprzeciw do planowanej inwestycji wyraziła również W. K. podnosząc, że uzyskała warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wiatą garażową na działkach 1 i 2, które zlokalizowane są przy ulicy [...] w B., a od strony wschodniej bezpośrednio sąsiadują z planowaną inwestycją. Planowana inwestycja drogowa nie koliduje jednak, zdaniem organu, z planowaną zabudową tych działek budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Sprzeciw wobec inwestycji złożył także W. D.. W załączeniu przekazał treść pisma do Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Pismo to zostało złożone do Urzędu jeszcze przed rozpoczęciem postępowania. Na wniesione w powyższym piśmie uwagi W. D. otrzymał obszerne pisemne wyjaśnienia. W uzupełnieniu organ wskazał dodatkowo, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w otulinie Parku Krajobrazowego [...]. Wnioskodawca czyli Miejski Zarząd Dróg uzyskał pozytywną opinię Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...] w K. - opinia z dnia [...] r. W opinii tej Dyrektor Parku stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie naruszy wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych obszaru objętego ochroną prawną. Organ I instancji podkreślił nadto, że rygor natychmiastowej wykonalności został nadany decyzji ze względu na ważny interes społeczny, polegający na przyjęciu rozwiązań przestrzennych, funkcjonalnych i technicznych ograniczających wpływ projektowanego układu drogowego na inne obiekty budowlane oraz środowisko przyrodnicze, w tym ochronę zdrowia i życia ludzkiego.

W. K. w odwołaniu od powyższej decyzji sprzeciwiła się przejęciu części jej nieruchomości o numerach ewidencyjnych 3, 1, 2, które uległy podziałowi, pod projektowaną drogę gminną. Ponadto w swoim odwołaniu stwierdziła, iż "specustawa drogowa" dotyczy dróg państwowych i autostrad, a nie "drogi-miedzy" jaką jest ul. [...]. Podniosła też, iż przeprowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji było niezgodne z prawem ponieważ nie przeprowadzono z nią jako stroną i właścicielką gruntów konsultacji w sprawie projektowanej inwestycji. Zarzuciła też, że geodeci dokonywali pomiarów na nieruchomościach zanim decyzja została wydana.

Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wnieśli także B. L., M. G., S. L., L. L. zarzucając przedmiotowej decyzji, iż narusza ona przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych dróg) poprzez niedostosowanie szerokości projektowanej drogi gminnej klasy [...] do parametrów określonych

w przedmiotowym rozporządzeniu. Wskazali też, że projektowana droga nie ma powiązania z innymi drogami publicznymi. Ponadto skarżący wskazali, iż przedmiotowa inwestycja nie uzyskała aprobaty Rady Miasta B. i straciła źródło finansowania. W związku z powyższym odwołujący nie zgadzają się, aby sporna inwestycja obejmowała w liniach rozgraniczających nieruchomość o numerze ewidencyjnym 4 - drogę gruntową, której są właścicielami.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, iż szerokość drogi w liniach rozgraniczających projektowanej inwestycji rzeczywiście jest mniejsza od wymaganej w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych dróg, niemniej § 7 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1 tego przepisu pod warunkiem przeprowadzania odpowiedniej analizy zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu. Taką analizę powinien przeprowadzić projektant drogi. Do decyzji organu pierwszej instancji dołączony jest projekt budowlany, który zawiera oświadczenie projektantów branży drogowej, iż projekt budowlany "Rozbudowa ulicy [...] w B." w części drogowej został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Za złożenie nieprawdziwego oświadczenia projektant ponosi zaś odpowiedzialność karną. Ponadto Miejski Zarząd Dróg w B. w piśmie z dnia [...] r. podtrzymał rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym a dotyczące odstępstwa od wymaganej szerokości drogi w liniach rozgraniczających zapewniając, iż projektant uwzględnił prognozowany wzrost ruchu na tej ulicy oraz że projekt spełnia wszelkie wymogi techniczne. Niezasadny jest zdaniem Wojewody [...] również zarzut braku powiązania z innymi drogami, ponieważ żaden przepis nie nakłada na inwestora takiego obowiązku. W stosunku z kolei do zarzutów podniesionych przez W. K. Wojewoda [...] stwierdził, że "specustawa drogowa" ma zastosowanie również do projektowanych i jeszcze nie istniejących dróg publicznych, jak ma to miejsce w przedmiotowym przypadku. Obecnie, co prawda ul. [...] ma status drogi gruntowej jednakże przedmiotową decyzją Prezydenta Miasta B. zatwierdzono lokalizację nowej drogi gminnej, w ramach istniejącej drogi nie posiadającej kategorii drogi publicznej. Nadanie kategorii drogi publicznej następuje po jej wyodrębnieniu planistycznym, ewidencyjnym, prawnym oraz budowlanym, z czego pierwszym etapem przy obecnym stanie prawnym jest decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W odpowiedzi na zarzut nie przeprowadzenia osobistych konsultacji ze skarżącą organ stwierdził z kolei że "specustawa drogowa" nie nakłada na organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tego rodzaju obowiązku. Strona ma jedynie prawo zapoznać się z dokumentacją i złożyć wnioski w ramach postępowania. Z powyższego prawa strona skorzystała. Wnioski złożone przez stronę organ I instancji rozpatrzył, w tym także wniosek o wyłączenie działek skarżącej z zakresu inwestycji. Organ wydający decyzję w I instancji nie uwzględnił ich w toku postępowania, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu jego orzeczenia. Po przeanalizowaniu akt sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem projektu budowlanego, organ II instancji nie stwierdził naruszenia prawa, ponieważ rozwiązania przyjęte w projekcie są jego zdaniem zgodne z normami, a także zawierają wszelkie uzgodnienia i opinie wymagane przepisami prawa. Podniósł, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza również projekt podziału nieruchomości w liniach rozgraniczających pas drogowy i przedmiotowy podział nie jest możliwy bez wcześniejszego dokonanego pomiaru w terenie przez uprawnione do tego osoby. Czynności te należy wykonać jeszcze przed etapem złożenia wniosku przed inwestora, ponieważ wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej wymaga gotowych projektów podziałów.

Pismem z dnia [...] r. W. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podniosła te same argumenty, które sformułowała w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, zarzucając dodatkowo organowi I instancji, że prawdziwą przyczyną inwestycji była jej zdaniem chęć doprowadzenia drogi dojazdowej do willi, które nabywcy działek wybudowali pomimo braku dostępu do drogi publicznej.

Skargę na przedmiotową decyzję Wojewody [...] wnieśli też S. L., B. L., M. G., L. L.. W uzasadnieniu podnieśli te same odnoszące się do szerokości drogi argumenty, które wskazali już uprzednio. Podobnie jak W. K. uznali działania Prezydenta Miasta za bezprawne.

Zarządzeniem z dnia 25 lutego 2010 r., wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawy z obu skarg zostały połączone.

W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie przytaczając i rozszerzając argumenty podniesione już uprzednio w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy sądowej w dniu 30 czerwca 2010 r. pełnomocnik Wojewody [...] na pytanie Sądu potwierdziła, że ul. [...] nie posiadała i nie posiada nadal statusu drogi publicznej. Jako dodatkowy dowód w tym względzie podała okoliczność, że właśnie z tego powodu odrębną decyzją Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na podstawie przepisów wprowadzających reformę administracji publicznej, iż nieruchomość zajęta przez ul. [...] przeszła na własność gminy.

Dodatkowym pismem procesowym z dnia [...] r. S. L. opisał swoje indywidualne problemy powstałe na tle wywłaszczenia

i uzgodnienia treści księgi wieczystej.

Po rozpatrzeniu wniesionych skarg Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 lipca 2010 r. stwierdził wydanie obu decyzji

z naruszeniem prawa. Sąd przyjął, że decyzje organów obu instancji rażąco naruszają prawo. Na realizację Inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] w B. Prezydent Miasta B. zezwolił bowiem decyzją wydaną na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, po przeprowadzeniu przewidzianego ustawą tą postępowania, podczas gdy przywołana ustawa nie mogła stanowić zdaniem Sądu podstawy prawnej podjętych przez organy działań. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 specustawy określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie: "u.d.p."). Odesłanie to nie przewiduje żadnych wyjątków co oznacza, zdaniem Sądu, że jedynie inwestycja dotycząca drogi stanowiącej drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych może być prowadzona na zasadach i warunkach przewidzianych w tej ustawie. Pojęcie "drogi publicznej" definiuje art. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej

z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem,

z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". W zależności od rodzaju drogi, zaliczenie jej do odpowiedniej kategorii następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu (art. 5 ust. 2 u.d.p.) lub w formie uchwały organu samorządu terytorialnego odpowiedniego szczebla (art. 6 ust. 2, 6a ust. 2, art. 7 ust. 2 u.d.p.). Drogi niezaliczone do żadnej z wyżej wymienionych kategorii dróg publicznych posiadają status "dróg wewnętrznych" (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Skoro do tak zdefiniowanego pojęcia "drogi publicznej" odsyła art. 1 ust. 1 specustawy, określając zakres przedmiotowy jej zastosowania, to oczywistym jest zdaniem Sądu wydającego ten wyrok, iż ustawa ta, przewidująca uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, mające na celu przyspieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce, znajduje zastosowanie jedynie w przypadku inwestycji polegających na budowie (rozbudowie) dróg innych niż drogi wewnętrzne, w rozumieniu u.d.p. Jedynie zatem inwestycje dotyczące dróg zaliczonych w przewidzianym prawem trybie do dróg publicznych mogą być realizowane na jej podstawie. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie możliwości realizacji na podstawie specustawy także innych przedsięwzięć niż budowa lub rozbudowa dróg już posiadających status drogi publicznej to w odpowiedni sposób ukształtowałby przepisy specustawy. Niezależnie zatem od przywoływanych przez organ II instancji argumentów o charakterze praktycznym, zdaniem Sądu niedopuszczalna byłaby interpretacja art. 1 ust. 1 u.s.z.p. wykraczająca poza jej wyraźne, jednoznaczne, literalne brzmienie i wyraźnie objawioną wolę ustawodawcy. Reguły wykładni, w tym zasada domniemania racjonalności ustawodawcy, na odmienną interpretację bowiem nie zezwalają.

W tym względzie Sąd powołał się na wyroki NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1795/08 i z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 881/09,

w których stwierdzono, że przeciwko szerokiej wykładni art. 1 ust. 1 u.s.z.p. przemawia także charakter i funkcja tej ustawy. Przewidziane w specustawie rozwiązania mają bowiem charakter epizodyczny i szczególny. Ponadto, ustawa przewiduje daleko idące ułatwienia dla organów administracyjnych przy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa (rozbudowa) sieci dróg publicznych, co z kolei powoduje ograniczenie uprawnień podmiotów indywidualnych, których nieruchomości znajdują się w pasie planowanej (rozbudowywanej) drogi publicznej.

Powołując się na treść zaskarżonej decyzji, odpowiedzi na skargę oraz wypowiedź pełnomocnika Wojewody [...]na rozprawie sądowej w dniu 30 czerwca 2010 r., Sąd stwierdził, że ulica [...] w B. nie stanowi drogi publicznej. Taki status może uzyskać dopiero w przyszłości, kiedy to może ewentualnie zostać zaliczona do dróg gminnych. Zdaniem Sądu za takim ustaleniem przemawia też okoliczność, że Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na podstawie przepisów wprowadzających reformę administracji publicznej, iż nieruchomość zajęta przez ul. [...] przeszła na własność gminy.

W konsekwencji Sąd przyjął, że decyzja organu I instancji rażąco naruszała art. 1 ust. 1 specustawy albowiem zastosowano przewidziany w niej tryb postępowania w odniesieniu do inwestycji dotyczącej drogi nie stanowiącej drogi publicznej. W konsekwencji takim samym naruszeniem prawa dotknięta jest również decyzja drugoinstancyjna. Stosownie zatem do art. 31 ust. 2 u.s.z.p. w obecnym brzmieniu koniecznym było zatem zdaniem Sądu stwierdzenie wydania obydwu decyzji organów obu instancji z naruszeniem prawa. Przepis niniejszy znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie albowiem decyzji pierwszoinstancyjnej nadano klauzulę natychmiastowej wykonalności, budowa zaś, jak wynika z nadesłanego na wezwanie Sądu pisma Miejskiego Zarządu Dróg w B. rozpoczęta została w dniu [...] r.

W następstwie uwzględnienia wniesionej od powyższego wyroku WSA

w Gliwicach przez Miejski Zarząd Dróg w B. skargi kasacyjnej został on uchylony a sprawa przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2348/10. W uzasadnieniu tego wyroku NSA przyjął, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził wprost, iż specustawa ma zastosowanie do realizacji inwestycji drogowej, która uprzednio uzyskała status drogi publicznej. Podzielił ten Sąd zdaniem NSA jedynie wykładnię art. 1 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którą ustawa ta znajduje zastosowanie do inwestycji polegających na budowie (rozbudowie) dróg innych niż wewnętrzne, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Sąd kasacyjny nie podzielił szerokiej wykładni art. 1 ust. 1 u.s.z.p., zgodnie z którą ma ona zastosowanie do każdego rodzaju dróg. Zdaniem NSA, przewidziany w tej ustawie uproszczony tryb realizacji inwestycji drogowych dotyczy włącznie dróg publicznych w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. W oparciu o tę ustawę nie mogą być zatem realizowane inwestycje odnoszące się do innych dróg niż drogi publiczne tj. m. in. inwestycje dotyczące dróg wewnętrznych. Ustawa ta nie może być również wykorzystywana do rozwiązywania problemów i sporów związanych z prawem własności nieruchomości stanowiących drogę wewnętrzną. W konsekwencji NSA stwierdził, że ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stosuje się w przypadku odbudowy i rozbudowy już istniejącej drogi publicznej. W tym zakresie NSA zwrócił uwagę, że już między organami obu instancji zaistniała zasadnicza rozbieżność co do statusu ulicy [...] objętej sporną inwestycją drogową. Kwestia ta powinna zostać zdaniem Sądu kasacyjnego wyjaśniona przez Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu skargi. Oceny co do zaliczenia drogi do jednej z kategorii dróg publicznych należy dokonać przez stwierdzenie istnienia określonego aktu o zaliczeniu drogi do tej kategorii dróg lub nadania drodze statusu drogi publicznej. Nie bez znaczenia jest też w tym przedmiocie, zdaniem NSA kwestia ewidencyjnego i prawnego wyodrębnienia w przypadku ulic leżących w ciągu danej drogi publicznej.

W toku ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji skarżąca W. K. w piśmie procesowym z dnia 9 marca 2011 r. podtrzymując prezentowane dotychczas w postępowaniu stanowisko zaakcentowała, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja dotyczy drogi polnej, zaś u jej podstaw legł zamiar zrealizowania drogi na potrzeby konkretnych osób, które wybudowały budynki mieszkalne na działkach nie mających dostępu do drogi publicznej. Do pisma tego został dołączony wyrys z mapy ewidencyjnej obrazującej położenie całego terenu objętego sporną inwestycją z uwidocznieniem usytuowanych tam budynków, dołączono również fotografie obrazujące wygląd spornej ulicy wraz z ich opisem (karta 274 do 286 i 315 akt sądowych).

W piśmie procesowym z dnia 29 marca 2011 r. (karta 329 akt sądowych) uczestnik postępowania Miejski Zarząd Dróg w B. wniósł o oddalenie skarg i podniósł, że projektowana zaskarżoną decyzją rozbudowa ul. [...] pozwoli połączyć jako droga dojazdowa klasy [...] (dojazdowa) o nawierzchni bitumicznej ulicę [...] z ulicą [...] . Doprowadzi też do powstania w ciągu ulicy [...] nowego odcinka drogi (budowli), który zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy

o drogach publicznych zostanie zaliczony z mocy prawa do drogi gminnej a nie do drogi wewnętrznej. W konsekwencji zdaniem uczestnika postępowania przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją nie jest ani budowa ani rozbudowa ulicy wewnętrznej. Przeszkody do uznania nowego odcinka drogi za drogę publiczną nie stanowi też okoliczność, że będzie on realizowany na terenach stanowiących

w części własność osób trzecich, w sytuacji gdy nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczną. Nowy odcinek drogi będzie zatem realizowany na gruncie należącym do jednostki samorządu terytorialnego a nie na gruncie prywatnym. Co do charakteru projektowanej inwestycji uczestnik postępowania powołał się na stanowisko zaprezentowane w dołączonym wyroku NSA z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1429/09 (karta 343 – 348 akt sądowych). Zdaniem uczestnika nie ma też znaczenia, że Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia przejścia z mocy prawa

w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., zwanej dalej ustawą – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) prawa własności działki nr 5, a to w sytuacji gdy nie uczynił tego dlatego, że działka ta nie była zaliczona do kategorii drogi publicznej lecz dlatego, iż w dniu [...] r. nie było na tej działce urządzonej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, chociaż wchodziła ona w ciąg komunikacyjny, któremu nadano kategorię drogi publicznej. Nazwę "ulica [...]" Miejska Rada Narodowa w B. nadała w [...] r. drodze gruntowej położonej w dotychczasowej gromadzie [...], po przyłączeniu jej do Miasta B.. Wówczas też dokonano zmian w adresach. W tym względzie powołano się na treść pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Miejskiej Pracowni Geodezyjnej w B. z dnia [...] r. i dołączonej mapy (karat 349 do 351akt sądowych).

W piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2012 r. (karta 411 akt sądowych) skarżąca W. K. wyraziła swoje zastrzeżenia co do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zajętego w sprawie konstytucyjności specustawy. Za nieprawidłowe uznała też stanowisko uczestnika postępowania Miejskiego Zarządu Dróg w B. co do uznania ulicy [...] za drogę publiczną.

Rozpoznając skargi ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gliwicach uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zdaniem Sądu w wydanym w tej sprawie wyroku NSA nie przesądził jednoznacznie czy inwestycja realizowana w trybie specustawy może dotyczyć jedynie dróg, które jeszcze przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mają już status drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy

o drogach publicznych. Stwierdzając, że nie podziela stanowiska autorów skarg kasacyjnych co do szerokiej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych NSA wyraził ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przepis ten ma zastosowania do inwestycji mających na celu budowę/rozbudowę dróg innych niż drogi wewnętrzne, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, który to pogląd Sąd pierwszej instancji w składzie wydającym niniejszy wyrok również w pełni podziela.

W konsekwencji Sąd przyjął, że w świetle treści wyroku Sądu kasacyjnego dla rozpoznania wniesionych skarg rozstrzygające znaczenie ma ustalenie czy objęta zaskarżoną decyzją inwestycja dotyczy inwestycji, która może mieć status drogi wewnętrznej. Wówczas bowiem, jak to stwierdził w wyroku kasacyjnym NSA, jej rozbudowa nie mogłaby być przeprowadzona w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. Sąd przychyla się przy tym jednoznacznie do stanowiska (wyrażonego m. in. w dołączonym do pisma uczestnika MZD w B. z dnia [...] r. wyroku NSA sygn. akt II OSK 1429/09 oraz w wyroku tego Sądu z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 91/10 – LEX nr 597952), że decydujące znaczenie ma ustalenie czy realizacja danej, opartej na przepisach specustawy inwestycji drogowej doprowadzi do powstania drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Tryb wynikający z tej ustawy nie może być bowiem zastosowany do inwestycji, których rezultatem będzie powstanie innej drogi niż droga publiczna,

tj. np. drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W świetle zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów objęta zaskarżoną decyzją inwestycja dotyczy zdaniem Sądu drogi publicznej i to zarówno już istniejącej, jak również gdy chodzi o jej status po zrealizowaniu spornej inwestycji. Jak to stwierdził przy tym Sąd kasacyjny w niniejszej sprawie, oceny zaliczenia drogi do jednej z kategorii dróg publicznych należy dokonać przez stwierdzenie istnienia określonego aktu o zaliczeniu drogi do tej kategorii dróg lub nadania drodze statusu drogi publicznej. W tym względzie należy stwierdzić, że nazwę tej ulicy – "[...]" nadała Miejska Rada Narodowa w B. w roku [...] , po przyłączeniu gromady [...] do B., co znalazło już wówczas odzwierciedlenie zarówno w dokumentach geodezyjnych jak i w numeracji położonych przy niej budynków (karta 349 do 351 akt sądowych). Do końca [...] r. ulica ta miała przy tym status ulicy lokalnej miejskiej, a to zgodnie z obowiązującym wówczas brzmieniem art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem była to zatem droga na terenie miasta, stanowiąca uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom. O zaliczeniu tej drogi do dróg lokalnych miejskich w B. świadczy też treść załącznika do rozporządzenia nr [...] Wojewody [...]z dnia [...] r., w którym została ona wymieniona w tym charakterze pod numerem ewidencyjnym [...] z zaznaczeniem, że biegnie ona od ulicy [...] do "kończy się ślepo" (karta 258 do 266 akt sądowych). W takim też charakterze była ona inwentaryzowana w zasobach Miejskiego Zarządu Dróg

w B. (karta inwentaryzacyjna – s. 354 do 355 akt sądowych). Należy zatem stwierdzić, że do dróg publicznych lokalnych-miejskich droga ta została zaliczona zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, zaś drogi te zgodnie

z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stały się z dniem [...] drogami gminnymi. Również wcześniej zgodnie z obowiązującym wówczas brzmieniem art. 2 ust.1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych drogi lokalnie miejskie były zaliczone do dróg publicznych. W konsekwencji należało przyjąć (w związku

z treścią art. 1 ustawy o drogach publicznych), że z ulicy [...] mógł korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub przepisach szczególnych. Pośrednio o uznaniu tej ulicy za drogę publiczną świadczy też jej faktyczne zagospodarowanie na znacznym odcinku od ulicy [...] , w tym przez wykonanie ulicznego oświetlenia na odcinku [...] m oraz uzbrojenia terenu (zobacz m. in. część opisową zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego). Należy przy tym podkreślić, że przeciwko zaliczeniu ulicy [...] do dróg publicznych nie może przemawiać okoliczność, że na niektórych odcinkach przebiega ona po terenach nie stanowiących własności Gminy B.. Wymóg prawny, aby do dróg publicznych-gminnych zaliczane były tylko nieruchomości stanowiące własność Gminy obowiązuje bowiem dopiero od [...] r., a to w związku z wejściem w życie art. 2a ustawy o drogach publicznych (zobacz

w tym względzie odnoszący się m. in. do w/w rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] wyrok NSA sygn. II OSK 2441/10 z dnia 29 lutego 2012 r., LEX

nr 1138163).

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega przy tym zdaniem Sądu wątpliwości, że w sensie prawnym przebieg ulicy [...] jako drogi publicznej nie pokrywał się z terenem objętym zaskarżoną decyzją. Świadczy o tym już chociażby określenie przebiegu tej ulicy w w/w załączniku do rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] r. – "kończy się ślepo". Również z karty inwentaryzacyjnej tej ulicy (karta 354 akt sądowych) wynika, że była ona inwentaryzowana tylko na długości [...] m od ulicy [...] , z czego na długości [...] m miała jezdnię bitumiczną, a na odcinku [...] m gruntową - ulepszoną. O tym, że na znacznym odcinku objętym zaskarżoną decyzją nie była to droga urządzona świadczy też materiał fotograficzny dołączony do akt sądowych przez skarżącą W. K.. W konsekwencji należało zdaniem Sądu przyjąć, że na znacznym odcinku sporna inwestycja polegać miała na rozbudowie ul. [...] jako drogi publicznej przez jej przedłużenie, aż do ul. [...], a więc również na odcinku na którym nie miała ona wcześniej charakteru drogi publicznej, w sensie prawnym. Niewątpliwie jednak rozbudowa ta dotyczy drogi publicznej w rozumieniu art. 1 specustawy, co przesądza zdaniem Sądu, o dopuszczalności realizacji tej inwestycji w tym trybie, zwłaszcza gdy zważy się, że również rozbudowany (dobudowany, przedłużony) odcinek tej ulicy będzie spełniał wymóg zaliczenia go do drogi gminnej na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Biorąc pod uwagę, że będzie to droga łącząca dwie drogi gminne klasy dojazdowej, tj. ulicę [...] z ulicą [...] , biegnąca na długim odcinku wśród zabudowanych nieruchomości m. in. z wykorzystaniem działek pełniących dotychczas funkcję drogi gruntowej (co widać na przedłożonej przez skarżącą W. K. dokumentacji fotograficznej), obsługującej przyległe nieruchomości, należy dojść do wniosku, że niewątpliwie po jej wybudowaniu w pełnym zakresie (rozbudowaniu-przedłużeniu) jako drogi o nawierzchni utwardzonej będzie miała ona znaczenie lokalne i będzie stanowić uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Pozwoli bowiem na skomunikowanie leżących w jej ciągu nieruchomości poprzez ulicę [...] i ulicę [...] z pozostałym układem komunikacyjnym dzielnicy i całego miasta B.. Z tego też względu brak jest podstaw do przyjęcia, że po wykonaniu spornej inwestycji przedmiotowa droga będzie miała charakter drogi wewnętrznej, a więc nie będzie drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych i art. 1 specustawy. Tym bardziej brak jest podstaw do przyjęcia, jak twierdzi skarżąca W. K., że będzie to "droga-miedza". Brak jest też zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że sporna inwestycja została podjęta tylko dla zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej konkretnym osobom, które wybudowały budynki na nieruchomościach nie mających dostępu do drogi publicznej (pomijając już kwestię czy istotnie nie miały one takiego prawa dostępu w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest też zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że na całym objętym zaskarżoną decyzją odcinku przedmiotowa droga jeszcze przed wydaniem tej decyzji nie była drogą,

z której mógł korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Z akt nie wynika aby na jakimkolwiek odcinku została ona zagrodzona, nie zostało też wykazane a nawet podnoszone aby znajdowały się w jej ciągu tablice informujące o zakazie korzystania z niej czy też o zakazie wstępu na nią jako drogę prywatną. Do innej konkluzji nie może prowadzić też zdaniem Sądu treść powoływanego przez skarżącą wyroku Sądu Rejonowego w B.

z dnia [...] r. sygn. akt [...] (karta 287 do 292 akt sądowych)

w sytuacji gdy Sąd ten wydając przedmiotowy wyrok jako szczególnie istotną dla rozstrzygnięcia sprawy przyjął okoliczność, że do pozostających w ciągu tej drogi działek nr 4 i 6 nie została wydana decyzją w trybie art. 73 ust. 3 w/w ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Odmowa wydania takiej decyzji przez Wojewodę [...] w odniesieniu do działki nr 6 nastąpiła zaś nie dlatego, że nie była ona ogólnie dostępna jako wchodząca w ciąg ulicy [...] , ale dlatego, że nie była ona w dniu [...] r. we władaniu Gminy B. w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej normy prawnej. Należy też stwierdzić, że powyższy wyrok sądu cywilnego nie jest wiążący dla ustalenia w niniejszym postępowaniu charakteru (statusu) ulicy [...] zarówno przed wykonaniem zaskarżonej decyzji, jak i po zrealizowaniu objętej nią inwestycji jako drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych

i art. 1 specustawy.

Zdaniem Sądu nie może odnieść też skutku zarzut podnoszony przez skarżących, że na mapie ewidencyjnej zostały zaznaczone dwie ulice [...] (zobacz mapa ewidencyjna na karcie 315 akt sądowych). Jak wynika bowiem z pisma Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. (karta 352 akt sądowych) takie oznaczenie było następstwem błędu, który został skorygowany w dniu [...] r. czynnością materialno-techniczną.

W świetle treści zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego oraz § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie można podzielić też zarzutu skarżących (oprócz W. K.), że zaprojektowana droga z uwagi na swoją szerokość nie spełnia wymogów tego aktu prawnego. Skarżący nie wykazali bowiem, że zaprojektowana szerokość drogi jest niewystarczająca dla realizacji przez nią funkcji drogi publicznej obsługującej komunikacyjnie przyległe tereny. Z tego też względu nie stanowi zdaniem Sądu naruszenia prawa poprowadzenie spornej drogi

z wykorzystaniem głównie pasa gruntu, stanowiącego współwłasność tych skarżących, który i tak już pełni funkcję drogi dojazdowej. Poszerzenie tego pasa

o część działek zagospodarowanych już i ogrodzonych, przylegających od wschodu do działki nr 4 byłoby uzasadnione tylko wówczas, gdyby zostało wykazane, że zaprojektowana szerokość drogi jest niewystarczająca dla pełnienia przypisanej jej funkcji, co w sprawie nie nastąpiło. Nie zostało też wykazane, aby realizacja spornej inwestycji była w ogóle zbędna dla realizacji obsługi komunikacyjnej przyległych terenów (nie służyła miejscowym potrzebom).

O wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem obowiązującego prawa nie przesądza sama przez się okoliczność, że dla realizacji objętej nią inwestycji konieczne jest zajęcie części nieruchomości stanowiących własność osób trzecich,

w tym skarżącej W. K., jeżeli do zajęcia tego dochodzi w niezbędnym zakresie, co nie zostało w sprawie podważone. Podział takich nieruchomości

i przejęcie ich własności na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego należy przy tym do jednych z istotnych elementów realizacji inwestycji drogowych w trybie specustawy. Przejęcie nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji następuje przy tym za odpowiednim odszkodowaniem.

Zdaniem Sądu w decyzji organu pierwszej instancji określono też wymagania dotyczące powiązania objętej nią drogi z drogami publicznymi tj. z ulicą [...]

i ulicą [...] . Powiązanie takie wynika też z zatwierdzonego projektu zagospodarowania.

Z tych wszystkich względów skargi jako zdaniem Sądu nieuzasadnione, podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

mw