Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego R. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Stan faktyczny

1. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji Wojewody[...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [,...] dotyczącej odmowy potwierdzenia R. S. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Państwa Polskiego przez S. S. oraz H. S. w miejscowości W. - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

2. W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa podał, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z dnia 23 lutego 2009 r., z którego wynika, iż H. S. oraz R.S. repatriowali się z W., na tereny obecnego Państwa Polskiego do Z., w dniach 27 listopada 1945 r. - 28 listopada 1945 r. oraz pozostawili majątek S. Natomiast z Arkusza Ewidencji Personalnej oraz oryginału odpisu zaświadczenia Ministerstwa Obrony Narodowej, wynika, iż S. S. w dniu 2 stycznia 1945 r. w W. rozpoczął służbę w Wojsku Polskim, a w dalszej kolejności w dniu 7 grudnia 1946 r. został zdemobilizowany i przeniesiony do rezerwy. Okoliczność "wstąpienia do wojska" w dniu 2 stycznia 1945 r. potwierdza również oryginał Legitymacji tymczasowej, ważnej do 31 grudnia 1946 r.

Z Karty Ewakuacyjnej z dnia 19 lutego 1945 r., wydanej przez Rejonowego Pełnomocnika PKWN do spraw Ewakuacji w W. dla H. S. wynika, że H. S. wraz z synem R. S. ewakuowała się z W. na tereny obecnego Państwa Polskiego.

Z pisma Pana R. S. z dnia 29 stycznia 2008 r. wynika, iż S. S.: "(...) 2 stycznia 1945 r. rozpoczął służbę w Wojsku Polskim (..) H. S. opuściła W. 11 listopada 1945 r . i dotarła w końcu grudnia 1945 r. do Z. Po demobilizacji S. S. jej męża (..) oboje zamieszkali w H. w początku 1947 r."

Z oświadczeń R. S. z dnia 5 września 2006 r. oraz z dnia 21 listopada 2007 r. wynika, iż prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez S. S. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości W. nie zostało zrealizowane.

3. W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa podniósł, że Wojewoda [...] w konkluzji decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. stwierdził, że w chwili opuszczenia byłych terytoriów RP (tj. w 1945 r.) S. S. oraz H. S. nie byli właścicielami przedmiotowych nieruchomości, bowiem utracili swój majątek w wyniku upaństwowienia.

W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa stwierdził, że w chwili przejęcia przedmiotowej nieruchomości tj. na początku 1945 r. państwo sowieckie było okupantem na ziemiach polskich a ówczesne organy nie były legitymowane do sprawowania władzy nad polską ludnością, aż do prawnego usankcjonowania powojennych granic. Pomimo faktycznego sprawowania zwierzchnictwa nad terytorium państwa polskiego, władze radzieckie nie miały prawnego umocowania do wydawania aktów prawnych i wykonywania władczych czynności w stosunku do obywateli polskich. Jedynym prawnie usankcjonowanym organem władzy był organ polski. Realizowanie władzy oparte było na przymusie nie wynikającym z przepisów prawa. Tego typu akty władzy sowieckiej nie powinny być respektowane przez polskie organy administracyjne. Dlatego też Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Władysław Raczkiewicz wydał w dniu 30 listopada 1939 r. dekret o nieważności aktów prawnych władz okupacyjnych (Dz. U. RP z 1939 r. Nr 106, poz. 1006). Na mocy postanowień niniejszego dekretu utraciły ważność, w stosunku do obywateli polskich, wszelkie akty prawne wydane przez Państwa okupanckie, w tym również akt przejęcia przedmiotowych nieruchomości, będących własnością S. S. oraz H. S. W szczególności art. 2 ust. 1 niniejszego dekretu stanowi: "Wszelkie akty prawne i zarządzenia władz, okupujących terytorium Państwa Polskiego, dotyczące przenoszenia, obciążenia, ścieśniania lub ograniczenia pod jakąkolwiek inną nazwą prawa własności [...] osób fizycznych i prawnych na. rzecz obcych państw, obcych obywateli lub obcych osób prawnych oraz osiedlanie w nieruchomościach obywateli obcych państw pod jakimkolwiek tytułem prawnym są nieważne ".

Minister Skarbu Państwa podniósł, iż z zaświadczenia [...] Centralnego Archiwum Państwowego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] oraz oświadczenia R. S. z dnia 19 listopada 2010 r. (złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań i zatajenie prawdy) wynika, iż przedmiotowe nieruchomości zostały znacjonalizowane jeszcze przed prawnym ukonstytuowaniem nowych granic, a tym samym w trakcie okupowania ziem polskich przez władze radzieckie. Zatem zacytowany powyżej przepis znajduje zastosowanie wprost do przedmiotowej sprawy i na tej podstawie należy stwierdzić nieważność dokonanego przez władze radzieckie przejęcia tychże nieruchomości, będących własnością poprzedników prawnych R. S.

W związku z powyższym twierdzenie Wojewody [...], iż S. S. i H. S. nie byli w dniu repatriacji właścicielami nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, jest bezzasadne.

Minister Skarbu Państwa stwierdził, że organ wojewódzki zaskarżoną decyzją naruszył art. 7 i 77 kpa, a ponadto rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w znacznej części, w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, przy zastosowaniu wszelkich możliwych środków dowodowych, dopuszczalnych prawem, organ odwoławczy orzekł jak na wstępie, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie [...].

II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu

1. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. S.

2. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Minister Skarbu Państwa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. dotyczącą odmowy potwierdzenia R. S. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Państwa Polskiego przez S. S. oraz H. S. w miejscowości W. - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa.

3. Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 100 i nast.).

4. Zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, i w tym celu organ ten może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do art. 136 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Należy podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w warunkach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa.

Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. opinia biegłego czy przesłuchanie świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2006 r. I OSK 884/06 (LEX nr 321129) stwierdził, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie.

Stanowisko to niniejszy skład orzekający podziela w zupełności.

5. Jeśli do sądu administracyjnego zaskarżona została decyzja kasacyjna, obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny, czy organ drugiej instancji nie przekroczył swoich uprawnień określonych w tym przepisie, co zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nastąpiło.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy – Minister Skarbu Państwa - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do art. 138 § 2 kpa w ogóle się nie odniósł, jak również nie wykazał, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa, twierdząc jedynie, iż z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w znacznej części, w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, przy zastosowaniu wszelkich możliwych środków dowodowych, dopuszczalnych prawem, organ odwoławczy orzekł jak na wstępie, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie [...].

Stanowiska tego zaaprobować nie można, bowiem, jak wcześniej wskazano, przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, stosownie do art. 15 kpa.

6. Stwierdzić również należy, iż wydając zaskarżoną decyzję Minister Skarbu Państwa naruszył również art. 12 § 1 kpa, który nakazuje organom administracji publicznej działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Zdaniem Sądu, Minister Skarbu Państwa, działając jako organ odwoławczy, czyli rozpoznając sprawę ponownie wskutek wniesionego odwołania od pierwszoinstancyjnej decyzji Wojewody [...], jeśli miał wątpliwości co do stanu faktycznego - winien był we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a nie czyniąc tego, naruszył zarówno zasadę szybkości postępowania, jak również zasadę prawdy obiektywnej, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i w wyczerpującym zakresie nie zgromadził materiału dowodowego.

7. Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Skarbu Państwa uwzględni niniejsze stanowisko Sądu.

8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.