Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wadowicach na uchwałę Rady Gminy Wieprz z dnia 17 grudnia 2020 r. nr XX/166/2020 w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w ramach przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej oddala skargę.

Zaskarżoną uchwałą nr XX/166/2020 z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umów oświadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w ramach przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej Rada Gminy Wieprz wyraziła zgodę na zawarcie umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w ramach przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej na liniach: 1) nr 1: Wieprz Granica Andrychowa - Nidek Skrzyżowanie - Wieprz Mleczarnia - Wieprz Granica 2) nr 2: Wieprz Granica Andrychowa - Nidek Czerwianki - Wieprz Granica Andrychowa 3) nr 3: Wieprz Bania-Wieprz Górka-Gierałtowice Granica 4) nr 4: Wieprz Granica - przez Przybradz Matusiak, Przybradz Krzyż - Frydrychowice Sklep 5) nr 5: Wieprz Granica - Gierałtowice - Przybradz - Frydrychowice Dwór (§ 1). Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Wieprz (§ 2). Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3).

Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: "u.s.g.") oraz art. 22 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 16 maja 2019 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1123, dalej: "u.f.r.p.a.).

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Wadowicach zarzucił wydanie uchwały z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 22 ust. 2 u.f.r.p.a. poprzez ustalenie przebiegu linii komunikacyjnych i nadanie im numerów, podczas gdy przywołany przepis przyznaje radzie gminy kompetencję wyłącznie do wyrażenia zgody na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

W oparciu o podniesione zarzuty Prokurator Rejonowy w Wadowicach wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w Wadowicach wskazał, że w oparciu o przepis art. 22 ust. 2 u.f.r.p.a. rada gminy może wyłącznie wyrazić zgodę lub odmówić wyrażenia zgody na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Tym samym, rada gminy nie posiada kompetencji do ustalenia przebiegu linii komunikacyjnych, co uczyniła w niniejszej sprawie. Takie działanie rady gminy należy zakwalifikować jako działanie podjęte z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, a zatem stanowiące naruszenie prawa w stopniu istotnym, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały całości.

Stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2778, dalej: "u.p.t.z."), organizatorem publicznego transportu zbiorowego, właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich - jest gmina. Natomiast w myśl art. 7 ust. 4 pkt 1 u.p.t.z., określone w ustawie zadania organizatora wykonuje w przypadku gminy - wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zgodnie natomiast z art. 8 pkt 2 u.p.t.z., do zadań organizatora należy organizowanie publicznego transportu zbiorowego i w ramach tych kompetencji mieści się uprawnienie organizatora do tworzenia linii komunikacyjnych i nadawania im odpowiedniej numeracji. Ustawowych kompetencji organów wykonawczych nie mogą przejąć inne organy, np. stanowiące czy kontrolne.

Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, albowiem wskazuje ona przebieg i numerację gminnych linii komunikacyjnych, co nie należy do kompetencji rady gminy, lecz wójta. Jednocześnie naruszenie to powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem art. 22 ust. 2 u.f.r.p.a., a sprzeczność ta jest oczywista, bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Określając przebieg linii komunikacyjnych w zaskarżonej uchwale – w ocenie Prokuratora – rada gminy przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego.

Prokurator Rejonowy w Wadowicach wskazał, że zakwestionowany w skardze przepis stanowi praktycznie całość regulacji zaskarżonej uchwały, a zatem stwierdzenie jego nieważności sprawiłoby, że uchwała jako całość byłaby pozbawiona treści normatywnej, z tej przyczyny zdaniem skarżącego konieczne jest stwierdzenie nieważności całej uchwały, a nie jedynie jej części.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wieprz wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wskazał, że rada gminy nie podejmuje uchwały o liniach komunikacyjnych. Ma jednak w tym zakresie kompetencje wynikające z obowiązku organizowania i zarządzania siecią transportową, a także wynikające z wyłącznej kompetencji rady do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Do kompetencji rady gminy - zgodnie z u.p.t.z. - należy w szczególności określenie przystanków komunikacyjnych. Organ podejmuje w tym przedmiocie uchwałę, w której określa przystanki i dworce. W konsekwencji, ustawa upoważnia radę gminy do określenia przebiegu linii komunikacyjnych. W ocenie organu, zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, jej celem jest bowiem zapewnienie mieszkańcom dostępu do niezbędnych usług publicznych, w tym transportu. Rada Gminy Wieprz działała więc na podstawie upoważnienia ustawowego z uwzględnieniem prawidłowej realizacji zadań własnych z zakresu transportu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stwierdzenie nieważności uchwały następuje w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka–Medek, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie IX).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 22 ust. 2 u.f.r.p.a. Zgodnie z art. 22 ust. 1 u.f.r.p.a. dopłacie ze środków Funduszu podlegają linie komunikacyjne niefunkcjonujące co najmniej 3 miesiące przed dniem wejścia w życie ustawy oraz linie, na które umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego zostanie zawarta po dniu wejścia w życie ustawy. Zawarcie umowy, o której mowa w ust. 1, wymaga uzyskania zgody organu stanowiącego właściwego organizatora (art. 22 ust. 2 u.f.r.p.a.).

Zgodnie z powołanym w zaskarżonej uchwale art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Na wstępie należy wskazać, że prawidłowo przyjęto, iż zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, a zatem nie podlegała obowiązkowi publikacji w Małopolskim Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, wyraża ona bowiem zgodę na zawarcie umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu drogowego w ramach przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej. Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora Rejonowego w Wadowicach, że w zaskarżonej uchwale doszło do ustalenia przebiegu linii komunikacyjnych, a w konsekwencji, że doszło do przekroczenia przez Radę Gminy Wieprz upoważnienia ustawowego zawartego w art. 22 ust. 2 u.f.r.p.a.

Zgodnie z art. 6a u.f.r.p.a. dopłacie ze środków Funduszu podlegają linie komunikacyjne niefunkcjonujące co najmniej 3 miesiące przed dniem wejścia w życie ustawy oraz, na które umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego zostanie zawarta po dniu wejścia w życie ustawy. Jak stanowi art. 10a ust. 4 pkt 2 u.f.r.p.a. organizator składa do właściwego wojewody wniosek o objęcie dopłatą w danym roku budżetowym zawierający w szczególności wskazanie linii komunikacyjnych, na których będą realizowane przewozy autobusowe o charakterze użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 11d u.f.r.p.a. dopłata jest udzielana po zawarciu przez organizatora umowy o dopłatę z właściwym wojewodą. Warunkiem uzyskania dopłaty jest uzyskanie zgody organu stanowiącego właściwego organizatora na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego (ust. 3 pkt 1). Umowa obejmuje w szczególności linie komunikacyjne, na których realizowane będą przewozy autobusowe o charakterze użyteczności publicznej.

Zgodnie z przepisami epizodycznymi – do 31 grudnia 2024 r. udzielanie dofinansowania i dopłaty ze środków Funduszu następuje zgodnie z przepisami ustawy oraz uwzględnieniem przepisów działu (art. 21 u.f.r.p.a.). Zgodnie z art. 24 ust. 6 u.f.r.p.a. organizator składa wniosek do właściwego wojewody, zawierający w szczególności: linie komunikacyjne, na których będą wykonywane przewozy autobusowe o charakterze użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.f.r.p.a. dopłata jest udzielana po zawarciu przez organizatora umowy o dopłatę z właściwym wojewodą, obejmuje ona w szczególności wskazanie linii komunikacyjnych, na których będą wykonywane przewozy autobusowe o charakterze użyteczności publicznej, długość linii komunikacyjnych, częstotliwość połączeń.

Mając na względzie powyższe, należy wskazać, że z całokształtu przepisów ustawy wynika, że dofinansowanie jest udzielane na konkretne linie komunikacyjne (ich określenie jest elementem całego postępowania), a zatem zgoda organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego na zawarcie umowy o świadczenie usług w ramach transportu zbiorowego w ramach przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej, również wymaga wskazania linii, których dotyczy. Uchwała nie kreuje zatem przebiegu linii komunikacyjnych, a jedynie identyfikuje przedmiot wyrażanej zgody. Zaznaczyć należy, że sam Prokurator dostrzega ten problem w swojej skardze podnosząc, że wskazanie linii komunikacyjnych stanowiło zasadniczą część uchwały, a wyeliminowanie tych postanowień powodowałyby pozbawienie uchwały treści normatywnej. Wskazać zatem należy, że uchwała o wyrażeniu zgody na zawarcie umowy musi określać jej przedmiot, a zatem linie komunikacyjne, których dotyczy. Nie stanowi ona jednakże aktu, który kreuje przebieg linii komunikacyjnych.

W rezultacie, zdaniem Sądu zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie i w granicach normy kompetencyjnej określonej w art. 22 ust. 2 u.f.r.p.a.

Należy zgodzić się z wskazanym w skardze stanowiskiem, że niedopuszczalne jest przejmowanie ustawowych kompetencji jednych organów przez drugie. Kompetencje należą do materii ustawowej i ustawa określa organy właściwe do ich realizacji. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z. organizatorem publicznego transportu zbiorowego, zwanym dalej "organizatorem", właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest:1) gmina: a) na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, b) której powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia między gminami - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze gmin, które zawarły porozumienie. Określone w ustawie zadania organizatora, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-5, wykonuje, w przypadku gminy - wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 4 pkt 1). Jak stanowi art. 8 u.p.t.z. do zadań organizatora należy: 1) planowanie rozwoju transportu; 2) organizowanie publicznego transportu zbiorowego; 3) zarządzanie publicznym transportem zbiorowym; 4) możliwość ustanowienia zintegrowanego systemu taryfowo-biletowego obowiązującego w jego granicach. Równocześnie, uchwałę o planie transportowym – stanowiącym akt prawa miejscowego – podejmuje rada gminy (art. 9 ust. 3 u.p.t.z.). Rada gminy posiada również, jak zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę kompetencje do określenia przystanków i dworców autobusowych, jednakże te kwestie nie były przedmiotem zaskarżonej uchwały, a zatem pozostawały bez wpływu na ocenę jej zgodności z prawem.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.