I GSK 752/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-24	
Data wpływu	2023-07-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dariusz Dudra
Piotr Kraczowski
Tomasz Smoleń /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne
Oświata	
Sygn. powiązane	I SA/Ol 69/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 193; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 nr 0 poz 881; art. 90 ust. 3 i ust. 3e; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j)
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1691; art. 7, art. 7a § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Dz.U. 2022 nr 0 poz 1634; art. 251 ust. 4,   art. 252 ust.1, ust. 5 i ust. 6 pkt 1; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2014 nr 0 poz 1170; § 10 ust. 5; Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i  placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Ol 69/23 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2022 r. nr SKO.53.992.2022 w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 69/23, oddalił skargę A. K. (skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (organ, SKO) z dnia 6 grudnia 2022 r., nr SKO.53.992.2022 w przedmiocie określenia do zwrotu dotacji za 2017 r. jako pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca kasacyjnie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art.145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art.134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo iż wszechstronnie nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i całkowicie nie rozpoznano i nie dokonano oceny prawnej stanowiska organów obu instancji;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: k.p.a.) oraz w zw. z art. 80 k.p.a. skutkujące rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny i niepełny materiał dowodowy. Organy obu instancji przyjęły, iż skarżąca pobrała blisko całą dotację oświatową w nadmiernej wysokości, a Sąd bez pogłębionej analizy i uzasadnienia zaakceptował ten stan rzeczy;

3) art.145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a., art. 81a § 1 i 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie przez Sąd I instancji faktu, iż organy obu instancji z jednej strony nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a z drugiej strony rozstrzygnęły ewentualne wątpliwości na niekorzyść strony;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. Sąd I instancji całkowicie pominął, iż organy obu instancji są zobligowane przepisami prawa do tego, aby wątpliwości co do normy prawnej rozstrzygać na korzyść strony;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez niewystarczającą oraz błędną ocenę materiału dowodowego przez Sąd skutkującą oddaleniem skargi oraz stwierdzeniem, że dotacja oświatowa została prawie w całości pobrana w nadmiernej wysokości i niewyjaśnienie jednocześnie, ponad wszelką wątpliwość, dlaczego materiał dowodowy w tym zakresie jest niewiarygodny;

II. prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2230 ze zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 881; dalej: u.s.o.) w zw. z art. 251 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1483; dalej: u.f.p.) poprzez błędną wykładnię, Sąd (w ślad za organami obu instancji) przypisał stronie do zwrotu blisko całą otrzymaną kwotę dotacji oświatowej pomimo tego, iż szkoła spełniła swoje cele tj. wykształciła słuchaczy;

2) art. 90 ust. 3e u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędną wykładnię, w wyniku której Sąd uznał, że organ pierwszej instancji (w sytuacji powzięcia wątpliwości co do wysokości pobrania dotacji oświatowej) nie miał obowiązku przeprowadzenia własnego postępowania kontrolnego;

3) art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędną wykładnię przejawiającą się m.in. zaakceptowaniem przez Sąd I instancji faktu, iż organy administracji publicznej nie podały od kiedy mają być naliczane odsetki.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach, w pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Punkt I.1) petitum skargi kasacyjnej zawiera zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo iż wszechstronnie nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i całkowicie nie rozpoznano i nie dokonano oceny prawnej stanowiska organów obu instancji.

Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej został zatem oparty na naruszeniu przepisu wynikowego, który przyznaje sądowi pierwszej instancji kompetencję do uwzględnienia skargi w sytuacji stwierdzenia ww. przesłanki. Tak sformułowany zarzut nie może być uznany jest skuteczny. Istotnym jest przy tym również wskazanie, że skoro Sąd pierwszej instancji oddalił skargę orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a., to nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 p.p.s.a. czy 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przeto w "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy Sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że Sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04). Przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, iż Sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy; a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte; względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd pierwszej instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki NSA z: 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10). Autor kasacji stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie powołał się na wystąpienie którejkolwiek z powyższych sytuacji. Dodatkowo należy także wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można podważać też prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego.

Do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, by taka sytuacja miała miejsce. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania WSA, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak przekonania o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Z powyższych względów omawiany zarzut nie ma uzasadnionych podstaw.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżąca kasacyjnie prowadziła w 2017 r. [...] w X., na którego prowadzenie otrzymała w 2017 r. z Urzędu Miasta w O. dotację w wysokości 71.651,58 zł. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy przeprowadził audyt którego przedmiotem była ocena gospodarowania środkami publicznymi jakie skarżąca kasacyjnie otrzymała w formie dotacji w związku z prowadzeniem wyżej wskazanej szkoły. Wyniki audytu zawarte w sprawozdaniu włączone zostały do materiału dowodowego sprawy dotyczącej zwrotu dotacji oświatowej za 2017 r. W toku postępowania organ na podstawie audytu stwierdził nieprawidłowości polegające na sprzecznym z przepisami art. 90 ust. 3 u.s.o. oraz § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. poz. 1170 ze zm.; dalej: rozporządzenie MEN z dnia 29 sierpnia 2014 r.), § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. poz. 1646; dalej: rozporządzenie MEN z dnia 25 sierpnia 2017 r.) ewidencjonowaniem danych słuchaczy [...] w dokumentacji przebiegu nauczania. Bowiem słuchacze [...] nie potwierdzali obecności na poszczególnych godzinach zajęć własnoręcznymi podpisami w dziennikach zajęć (pomimo wyodrębnienia w tych dziennikach stron zatytułowanych "5. Wykaz uczęszczania słuchaczy"), lecz na odrębnych listach obecności, na których wyszczególnione były jedynie daty danego dnia zjazdowego.

Jak trafnie stwierdzi Sąd I instancji, w rozpatrywanej sprawie zakres postępowania dowodowego wynikał z art. 90 ust. 3 u.s.o. i obejmował ustalenie, czy co najmniej 50% słuchaczy potwierdziło swoim podpisem uczestnictwo we wszystkich zajęciach edukacyjnych w [...]. Dlatego postępowanie dowodowe obejmowało badanie złożenia podpisów. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że art. 90 ust. 3 u.s.o. stanowi, iż szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych niewymienione w ust. 2a otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia danego typu i rodzaju szkół w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h i 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach.

Mając powyższe na uwadze rację przyznać należy organowi, że w sytuacji gdy na odrębnych listach obecności nie zostały wyszczególnione obowiązkowe zajęcia lekcyjne realizowane w danym dniu, to złożony podpis potwierdza jedynie obecność słuchacza w szkole w danym dniu zjazdowym, bez wskazania konkretnych zajęć lekcyjnych, w których brał on udział. Podkreślić należy, że prowadzona dokumentacja przebiegu nauczania musi uniemożliwić zweryfikowanie czy dany słuchacz uczestniczył w 50% obowiązkowych zajęć lekcyjnych. To skarżąca kasacyjnie obowiązana jest do posiadania dokumentów, które pozwolą wykazywać uprawnienie do dotacji. Za trafne uznać należy również stanowisko Sądu I instancji, iż organ zasadnie odmówił przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą kasacyjnie dowodów w tym z przesłuchania świadka. Uwzględniając specyfikę rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że dla postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest określenie do zwrotu dotacji, zasadnicze znaczenie mają dokumenty zgromadzone w sprawie, gdyż tylko one mogą być podstawą rozliczeń finansowo-księgowych i nie mogą być zastępowane dowodem z przesłuchania świadków.

Podkreślenia wymaga, że realizując zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Natomiast wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji publicznej do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi słowy oznacza, że wyprowadzony przez organ wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. NSA nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej akcentujących dowolną a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie tak sytuacji majątkowej (dochodowej) skarżącego jak i jego sytuacji zdrowotnej. Stan faktyczny zaakceptowany przez Sąd I instancji nie został przez skarżącą kasacyjnie skutecznie podważony, ponieważ ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. WSA słusznie również uznał, że w sprawie tej nie miał zastosowania przywoływany przez skarżącą kasacyjnie art. 81a § 1 k.p.a., gdyż, jak stwierdził, na gruncie kontrolowanej sprawy nie występują niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego. Przepis nie może mieć zastosowania m.in. w sytuacji, gdy w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na te interesy (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 3031/19, dostępny w CBOSA).

Z powyższych powodów za niezasadne należało uznać zarzuty z pkt I.2), pkt I.3), i pkt I.5) petitum skargi kasacyjnej.

Za chybiony należało uznać również zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. [pkt I.4) petitum skargi kasacyjnej]. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z ww. przepisu, jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winno mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Innymi słowy, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Stosując tę zasadę winno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy - ten, który jest najbardziej korzystny dla strony. W rozpoznawanej sprawie ani SKO, ani Sąd I instancji, nie mieli wątpliwości co do interpretacji regulacji zawartych w u.s.o. jak również w rozporządzeniu MEN z dnia 29 sierpnia 2014 r. oraz w rozporządzeniu MEN z dnia 25 sierpnia 2017 r. Skoro owych wątpliwości nie było, to nie było też podstaw, aby w procesie wykładni postanowień wskazanych przepisów kierować się dyrektywą interpretacyjną wyrażoną w art. 7a § 1 k.p.a.

W ramach zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej w pkt II.1) petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 251 ust. 4 u.f.p. poprzez błędną wykładnię, Sąd (w ślad za organami obu instancji) przypisał stronie do zwrotu blisko całą otrzymaną kwotę dotacji oświatowej pomimo tego, iż szkoła spełniła swoje cele, tj. wykształciła słuchaczy. W związku z tak skonstruowanym zarzutem należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06). Rozpoznawany zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia tych wymogów. Należy bowiem zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jej uzasadnieniu jak naruszony przepis art. 90 ust. 3 u.s.o. zinterpretował Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka - zdaniem skarżącej kasacyjnie - powinna być ich prawidłowa wykładnia.

W uzasadnieniu ocenianego zarzutu jej autor skupił się na przepisie art. 251 ust. 4 u.f.p. przytaczając bogate orzecznictwo NSA i WSA. Podkreślić trzeba, że przepis art. 251 ust. 4 u.f.p. nie był podstawą wydanych przez organy decyzji. Organy jak również Sąd I instancji nie dokonywały wykładni tego przepisu, a co za tym idzie nie można zasadnie zarzucać jego błędnej wykładni. Z powyższych względów zarzut z pkt II.1) petitum skargi kasacyjnej jest nieskuteczny.

Zgodnie z przepisem art. 90 ust. 3e u.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis powyższy zawiera otwarty katalog dowodów, w którym mieszczą się także dowody pochodzące od innych organów. Fakt, że organ I instancji w znacznej mierze oparł się na wynikach kontroli przeprowadzonej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, nie dyskwalifikuje przeprowadzonego postępowania. Wykładnia art. 90 ust. 3 u.s.o. wskazuje, że wymagana 50% frekwencja uprawniająca do otrzymania dotacji oświatowej wymaga podpisów słuchaczy pod każdą godziną zajęć obowiązkowych. Brak podpisów został stwierdzony w trakcie audytu przeprowadzonego przez wyżej wskazanego Dyrektora. Zauważyć należy, że w toku postępowania skarżąca kasacyjnie została zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego, ale z tego nie skorzystała. Nie zdołała również podważyć dokładności i rzetelności materiału dowodowego w toku postępowania. Wobec tego, zarzuty podniesione w pkt II.2) petitum skargi kasacyjnej nie mają uzasadnionych podstaw.

Na akceptację nie zasługuje również zarzut z pkt II.2) petitum skargi kasacyjnej. Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Zobowiązanie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia w postaci wydatkowania części lub całej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Skoro obowiązek zwrotu dotacji wraz z odsetkami wynika z ustawy, to jest art. 252 ust. 1 i ust. 6 u.f.p., a decyzja jedynie stwierdza tę okoliczność, to rację ma Sąd I instancji, że organ nie miał obowiązku podania w decyzji początkowego terminu naliczania odsetek za zwłokę.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.