II OSK 2404/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-12-18	
Data wpływu	2024-09-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Magdalena Dobek-Rak
Robert Sawuła
Zdzisław Kostka /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 2064/23	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1363; art. 11a, art. 11f, art. 12, art. 17; Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 124; par. 3 pkt 1 i 9, par. 119 ust. 1 pkt 2; Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2064/23 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2064/23, oddalił skargę D. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 23 czerwca 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z 21 kwietnia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaną na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f, art. 12 ust. 1, 2, 3 i 4 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), przewidującą m.in. podział stanowiących własność skarżącego działek nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie C. na działki odpowiednio nr [...] i [...] oraz nr [...] i [...] i przejęcie na własność Powiatu [...] działek nr [...] i [...].

W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

1/ § 3 pkt 1 i 9 oraz § 119 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i uznanie, że skrzyżowanie drogi publicznej z drogą wewnętrzną nie jest skrzyżowaniem w rozumieniu ww. rozporządzenia, co doprowadziło do uznania, że zatoka autobusowa została zaprojektowana zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia, podczas gdy rozporządzenie to odnosi się również do dróg wewnętrznych, zaś funkcjonalna i aksjologiczna wykładnia jego § 3 pkt 9 oraz § 119 ust. 1 pkt 2 powinna prowadzić do wniosku, że skrzyżowaniem jest również przecięcie drogi wewnętrznej i publicznej,

2/ art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji "dokonał niewłaściwej kontroli [zaskarżonej] decyzji (...), poprzez dowolne przyjęcie, że przepisy nie upoważniają organu (Wojewody) do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora, ani też do zmiany przebiegu inwestycji, podczas gdy zgodnie z treścią art. 11f ust. 1 pkt 4 [powołanej ustawy] (...) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, co daje podstawę prawną do badania słuszności i racjonalności rozwiązań przyjętych we wniosku",

3/ art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji "dokonał niewłaściwej kontroli decyzji poprzez przyjęcie, że naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieodniesieniu się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu nie miało wpływu na treść decyzji, podczas gdy naruszenie to doprowadziło do braku możliwości skutecznego podnoszenia zarzutów co do treści decyzji, a w konsekwencji doprowadziło do ograniczenia prawa do ochrony praw Skarżącego",

4/ art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji "dokonał niewłaściwej kontroli decyzji poprzez przyjęcie, że przecięcie dróg na wysokości działki nr [...] nie stanowi skrzyżowania, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że w tym miejscu zlokalizowane jest skrzyżowanie",

5/ art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji "dokonał niewłaściwej kontroli poprzez przyjęcie, że organ nadając rygor natychmiastowej wykonalności nie naruszył przepisów, podczas gdy w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do nadania decyzji (...) rygoru natychmiastowej wykonalności".

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że wszystkie podstawy kasacyjne z wyjątkiem ostatniej dotyczą w istocie tego samego zagadnienia, mianowicie zaprojektowania na działce nr [...], wydzielonej ze stanowiącej własność skarżącego działki nr [...], zatoki autobusowej w sposób sprzeczny, zdaniem skarżącego, z przepisami prawa, w szczególności z § 119 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, bowiem przed skrzyżowaniem, a nie – jak wymaga się w powołanym przepisie – za skrzyżowaniem. Odnoszą się one do tego, że decyzją organu pierwszej instancji udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej, w ramach której m.in. na działce nr [...] zaprojektowano zatokę autobusową przed skrzyżowaniem rozbudowywanej drogi publicznej z drogą wewnętrzną znajdującą się na działce nr [...]. Sąd pierwszej instancji, mimo stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności nie odnosi się do wszystkich zarzutów odwołania, rozważył wskazaną sporną kwestię umiejscowienia zatoki autobusowej przyjmując, że jej usytuowanie przed skrzyżowaniem z drogą wewnętrzną nie narusza § 119 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Swoje stanowisko oparł na analizie przepisów powołanego rozporządzenia, w szczególności definicji normatywnych zawartych w § 3 pkt 1 i 9 tegoż rozporządzenia, z których wynika, że skrzyżowanie w rozumieniu powołanego rozporządzenia to jedynie skrzyżowanie dróg publicznych, a nie drogi publicznej i drogi wewnętrznej.

Taki sposób wykładni przepisów prawa nie budzi wątpliwości. Skoro w określonym akcie normatywnym (w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie) przyjęto swoiste znaczenie dla słowa "droga" (nie każda droga, lecz tylko droga publiczna), to definicję skrzyżowania, gdzie mowa o przecięciu lub połączeniu dróg na jednym poziomie, zapewniającym pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy, należy rozumieć, jako odnoszącą się do przecięcia lub połączenia tylko dróg publicznych, a nie wszelkich dróg, w tym dróg wewnętrznych. W związku z tym Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że § 119 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie miał w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Nie było bowiem kwestionowane, że rozbudowywana droga publiczna nie przecina się i nie łączy się z inną drogą publiczną. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów wskazanych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że łączy się ona za działką nr [...] z drogą wewnętrzną, biegnącą po działce nr [...]. Zatem zatoka autobusowa na działce nr [...] będzie usytuowana przed skrzyżowaniem drogi publicznej z drogą wewnętrzną, ale nie przed skrzyżowaniem w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Tym samym trafnie przyjęto, że nie doszło do naruszenia § 119 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Dodać należy, że powoływanie się przez skarżącego w skardze kasacyjnej na potrzebę wykładni "funkcjonalnej i aksjologicznej" nie jest trafne. Ze sformułowania § 119 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wynika, że określone w nim warunki usytuowania zatoki autobusowej zostały określone ze względu na bezpieczeństwo ruchu. Zatem, wręcz przeciwnie niż wskazuje na to skarżący, względy bezpieczeństwa ruchu mogą nie wymagać, aby zatoka autobusowa była sytuowana także za skrzyżowaniem drogi publicznej z drogą wewnętrzną, gdyż droga wewnętrzna nie generuje takiego ruchu jak droga publiczna.

Zauważyć też należy, że w żadnej z podstaw kasacyjnych skarżący nie zakwestionował ustalenia zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, że skrzyżowanie, o które w sprawie chodzi, to skrzyżowanie drogi publicznej z drogą wewnętrzną. Inaczej mówiąc nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej, że na działce nr [...] biegnie droga wewnętrzna.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że podstawy kasacyjne od 1 do 4 są niezasadne.

W odniesieniu do podstawy 2 wskazać dodatkowo należy, że przytaczając ją skarżący ujmuje nie tylko kwestię zastosowania § 119 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ale także zwraca uwagę na to, że obecnie, czyli przed rozbudową drogi publicznej, zatoka autobusowa znajduje się za skrzyżowaniem z drogą wewnętrzną biegnącą po działce nr [...]. W ocenie skarżącego należało uwzględnić jego uzasadniony interes i zatokę zaprojektować tam, gdzie ona się obecnie znajduje. Skarżący powołując się na swój uzasadniony interes pomija jednakże uzasadniony interes właścicieli nieruchomości, które zostałyby zajęte, gdyby uwzględnić żądanie skarżącego. Rozbudowa drogi publicznej, której dotyczy zaskarżona decyzja, polega przede wszystkim na jej poszerzeniu. Zatem, zaprojektowanie zatoki autobusowej w innym miejscu, nawet tam, gdzie się ona obecnie znajduje, wiązałoby się z zajęciem nieruchomości innych osób.

Z kolei w odniesieniu do 3 podstawy kasacyjnej zauważyć należy, że rację miał Sąd pierwszej instancji, iż nie uwzględnił skargi tylko z tego powodu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiadało wszystkim wymogom art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności przez to, że nie odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania skarżącego. Odwołanie skarżącego w istocie zawierało te same zarzuty, jakie zawierała skarga, a więc przede wszystkim zarzut naruszenia § 119 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jak już wyżej wskazano Sąd pierwszej instancji zasadnie tego zarzutu nie uwzględnił. W związku z tym wskazane wcześniej naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do ostatniej podstawy kasacyjnej zauważyć należy, że wadliwe nadanie decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności nie ma żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji organu drugiej instancji, którą taką decyzję utrzymuje się w mocy. Rozważenie zasadności ostatniej podstawy kasacyjnej nie ma zatem żadnego znaczenia dla zasadności skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, wobec niezasadności podstaw kasacyjnych, NSA na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.