I OSK 447/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-06-06	
Data wpływu	2013-03-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Barbara Adamiak
Jan Paweł Tarno /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Dybowski	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	II SA/Go 790/12	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591;  art. 85, 90, 91 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572;  art. 5 ust. 5b; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Szprotawa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Go 790/12 w sprawie ze skargi Gminy Szprotawa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 9 sierpnia 2012 r., nr NK-I.4131.276.2012.MGrz w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Szprotawie z dnia 12 lipca 2012 r., nr XXIX/198/2012 w sprawie odstąpienia od porozumienia zawartego pomiędzy Powiatem Żagańskim, a Gminą Szprotawa uchyla zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 9 sierpnia 2012 r., nr NK-I.4131.276.2012.MGrz.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 22 listopada 2012 r., II SA/Go 790/12 oddalił skargę Gminy Szprotawa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z 9 sierpnia 2012 r., nr NK-I.4131.276.2012.MGrz w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Szprotawie z 12 lipca 2012 r. nr XXIX/198/2012 w odstąpienia od porozumienia zawartego pomiędzy Powiatem Żagańskim a Gminą Szprotawa.

W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej - p.p.s.a.) jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść, z uwzględnieniem argumentacji zawartej w uzasadnieniu, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym.

Zgodnie z art. 5 ust. 5b ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako u.s.o.) jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych. Następuje to po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym. Porozumienie, od którego uzależnione jest założenie i prowadzenie szkoły, nie oznacza przekazania zadania własnego gminy w zakresie zadań publicznych ze sfery działalności oświatowej, lecz jest wyrażeniem zgody przez gminę na wykonywanie zadań własnych w zakresie założenia i prowadzenia szkoły. Porozumienie to odnosi się bowiem do konkretnej szkoły (w niniejszej sprawie do gimnazjum). Dlatego też, zdaniem Sądu, nie można pod tym względem porównywać tego porozumienia z porozumieniem międzygminnym (którego możliwość zawierania przewiduje art. 74 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej - u.s.g), albowiem jednostka samorządu terytorialnego, np. powiat, na skutek zawartego porozumienia, nie przejmuje zadań publicznych gminy z określonej sfery, w niniejszej sprawie, działalności oświatowej. Niemniej jednak, jak słusznie wskazał Wojewoda Lubuski, porozumienie zawarte dla założenia i prowadzenia szkoły, z uwagi na jego treść, zawiera pewne cechy porozumienia międzygminnego. Przede wszystkim, porozumienia te nie są stricte umowami prawa cywilnego, ale - jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, swoistymi formami publicznoprawnymi, bowiem wywołują one skutki w sferze publicznej - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2012 r., I OSK 2195.

Zawarcie porozumienia w sprawie utworzenia i prowadzenia szkoły określonego typu, jest dobrowolne. Uchwały w przedmiotowym zakresie podejmowane są przez rady zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast porozumienia zawierają organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego. Zatem te organy są podmiotami, które kształtują treść porozumienia, a więc typ szkoły która ma być utworzona i prowadzona wskutek zawartego porozumienia, sytuacje stron oraz jego istotne elementy, w tym także określenie zasad jego rozwiązania, a więc wypowiedzenia porozumienia, czy odstąpienia od niego.

Zawarte 29 lipca 2011 r. porozumienie pomiędzy Gminą Szprotawa, reprezentowaną przez Burmistrza Szprotawy a Powiatem Żagańskim, reprezentowanym przez Starostę i Wicestarostę Powiatu, w sprawie utworzenia i prowadzenia Publicznego Powiatowego Gimnazjum w Szprotawie, ma charakter zgody jednej jednostki samorządu terytorialnego, na realizację jej zadań w zakresie założenia i prowadzenia szkoły, przez inną jednostkę. Zawarte porozumienie, nie zakłada przejęcia zadań własnych Gminy Szprotawa przez Powiat Żagański. Wprawdzie § 1 ust. 1 porozumienia, jest mało precyzyjny, bo wskazuje, że Powiat Żagański przyjmuje na siebie zadania Gminy, dotyczące utworzenia i prowadzenia Publicznego Gimnazjum, to jednak nie oznacza to, że na podstawie zawartego porozumienia, nastąpiło przekazanie zadania własnego Gminy Szprotawa z zakresu zakładania i prowadzenia szkół. Porozumienie to nie narusza zatem istoty art. 5 ust. 5b u.s.o. Nadto zawiera wiążące strony postanowienia, dotyczące zakończenia łączącego ich stosunku prawnego. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 2 porozumienia, może ono ulec rozwiązaniu z dniem 31 sierpnia, danego roku szkolnego, za uprzednim 3 letnim wypowiedzeniem, przez jedną ze stron. Skoro zatem same strony określiły sposób ustania mocy obowiązującej zawartego porozumienia, to dla jego rozwiązania konieczne jest złożenie oświadczenia woli przez strony umowy, oczywiście z zachowaniem postanowień porozumienia w tym zakresie. Tymczasem Rada Miejska w Szprotawie 12 lipca 2012 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g i art. 5 ust. 5b u.s.o. podjęła uchwałę Nr XXIX/198/2012 w sprawie odstąpienia od porozumienia pomiędzy Powiatem Żagańskim a Gminą Szprotawa, nie zachowując terminu wypowiedzenia określonego w § 5 ust. 2 porozumienia. Rada postąpiła zatem wbrew jego zapisom, czym naruszyła także art. 5 ust. 5b u.s.o., który stanowił podstawę do podpisania porozumienia. Słuszne jest zatem stanowisko organu nadzoru, iż Rada Miejska w Szprotawie podjęła uchwałę z istotnym naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 5 ust. 5b u.s.o., choć przyznać należy rację stronie skarżącej, iż organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wprost tego nie wyartykułował. Istotne naruszenie prawa w rozpoznawanej sprawie polega zatem na naruszeniu ww. przepisu prawa materialnego.

Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej, że zawarte porozumienie jest nieważne, bowiem jego przedmiotem jest szkoła, która nie istnieje i nie może powstać, (nazwa szkoły jest sprzeczna z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół) Sąd wskazał, że użycie w porozumieniu niewłaściwej nazwy szkoły (Publiczne Powiatowe Gimnazjum Dwujęzyczne w Szprotawie zamiast Gimnazjum z Oddziałami Dwujęzycznymi w Szprotawie) nie powoduje nieważności porozumienia z mocy prawa, a jedynie otwiera drogę do jego wzruszenia. Z całą jednak pewnością nie daje podstaw do odstąpienia przez jedną ze stron, od zawartego porozumienia, wbrew jego postanowieniom.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 . Dokonując oceny legalności aktu nadzoru Sąd doszedł do przekonania, że powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze musi pozostać w obrocie prawnym, ponieważ w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami wyjaśnia, na czym polega niezgodność z prawem kwestionowanej uchwały.

Skargą kasacyjną z 14 stycznia 2013 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5 ust. 5b u.s.o. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

1. porozumienie pomiędzy Gminą Szprotawa a Powiatem Żagańskim jest aktem prawa miejscowego, mimo że nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym;

2. art. 5 ust. 5b u.s.o. może zostać naruszony przez jednostkę samorządu terytorialnego, która udzieliła zgody na założenie i prowadzenie gimnazjum, mimo że przepis ten stanowi jedynie o możliwości dysponowania przez Gminę Szprotawa swoim prawem w tym zakresie, nie ma zaś żadnej normy, która by zakazywała cofnięcia zgody na założenie i prowadzenie gimnazjum, a więc nie można naruszyć tego przepisu w sposób w jaki to określił WSA w Gorzowie Wielkopolskim;

3. błędną wykładnię postanowień porozumienia z 29 lipca 2011 r. zawartego pomiędzy Gminą Szprotawa a Powiatem Żagańskim stanowiących, że do spraw nieuregulowanych w porozumieniu zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, ewentualnie skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że Wojewoda Lubuski zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchyla uchwały i zarządzenia samorządów gminnych sprzeczne z prawem. Prawem zgodnie z art. 87 Konstytucji RP są m.in. akty prawa miejscowego. Zgodnie z doktryną akty prawa miejscowego muszą oprócz upoważnienia ustawowego i odpowiedniego ogłoszenia zawierać normy generalne i abstrakcyjne. Przedmiotem omawianego porozumienia jest jedynie wyrażenie zgody na wykonywanie przez inny podmiot zadań własnych gminy. Zatem stosunek ten wiąże jedynie dwa podmioty działające w sferze publicznej. Adresatem tej umowy są jedynie dwa podmioty, a nie nieokreślony krąg osób. Nadto porozumienie stanowi konkretną normę, bowiem nakłada pewne obowiązki na jeden podmiot, a obowiązki te są ściśle określone. Dlatego też, zdaniem skarżącego porozumienie to nie korzysta z przywileju bycia aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego. Tym samym nie można powoływać się na niezgodność uchwały nr XXIX/198/2012 z prawem, bowiem samo wskazanie art. 5 ust. 5b u.s.o. nie powoduje nieważności uchwały, konieczne jest wskazanie porozumienia w podstawie prawnej decyzji, które jednak nie tworzy prawa.

Art. 5 ust. 5b u.s.o. jedynie stwierdza, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły, dla których nie są to zadania własne na podstawie porozumienia. Innymi słowy, przepis ten określa, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zawierać porozumienia, czyli w tym konkretnym przypadku Gmina Szprotawa może udzielić zgody na prowadzenia gimnazjum Powiatowi Żagańskiemu, ale nie musi. Nadto przepis ten nie zakazuje cofnięcia zgody przez Gminę Szprotawa. WSA w Gorzowie Wielkopolskim nie wytłumaczył na czym polega naruszenie art. 5 ust. 5b u.s.o. Z uzasadnienia wyroku wynika jedynie, że naruszono postanowienia porozumienia, natomiast to spowodowało automatyczne naruszenie przepisu prawa. Jednak skarżący w dalszym ciągu nie rozumie, w jaki sposób został ten przepis naruszony. Cytowany artykuł ten nie chroni postanowień porozumienia, ani nie daje im żadnej mocy wiążącej. Stanowi jedynie, że jest to wymóg formalny by móc prowadzić placówkę, której prowadzenie nie należy do zadań własnych tej jednostki. Innymi słowy, jeżeli istnieje takie porozumienie, to taki podmiot może założyć i prowadzić szkołę, jednak nie ma tutaj związku z przedmiotową sprawą, bowiem przepis ten nie stanowi, że nie można cofnąć zgody bądź, że nie można odstąpić od porozumienia czy działać wbrew jego założeniom. Zatem, brzmienie art. 5 ust. 5b u.s.o. nie może być podstawą do uchylenia przedmiotowej uchwały o odstąpieniu od porozumienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny stosuje w swym procesie myślowym wybiórczą wykładnię zapisów porozumienia. Zjawisko to polega na różnym wartościowaniu postanowień umowy. Z jednej strony stwierdza się, że § 5 ust. 2 porozumienia ma charakter absolutnie wiążący, a z drugiej strony stwierdza się, że § 1 jest zgodny z prawem i w zasadzie można ten zapis zinterpretować tak, żeby wszystko było zgodne z porządkiem prawnym, mimo że ten zapis w sposób istotny narusza dyspozycję art. 5 ust. 5b u.s.o. Również przedmiot porozumienia narusza prawo, bowiem jest sprzeczny z rozporządzeniem MEN z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. W podobny sposób bagatelizuje się § 7 porozumienia, który stanowi, że do kwestii nieuregulowanych stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, a nadto odmawia się wartości prawnej temu zapisowi, bowiem Sąd stwierdził za organem nadzoru, że nie możemy stosować tutaj przepisów cywilnych. Warto w tym miejscu wskazać ponownie, że Gmina Szprotawa była w błędzie co do możliwości założenia i prowadzenia określonej placówki, gdyby ten błąd nie wystąpił, to porozumienie nigdy by nie zostało zawarte. Mają tutaj zastosowanie przepisy k.c. o wadach oświadczenia woli zgodnie z § 7 porozumienia, a co za tym idzie uchwała dotycząca cofnięcia zgody na prowadzenie placówki była zgodna z porządkiem prawnym. Jak również można wskazać, że umowa o świadczenie niemożliwe jest nieważna. W związku z powyższym należy uznać, że porozumienie pomiędzy Gminą Szprotawa i Powiatem Żagańskim jest z mocy prawa niedopuszczalne i nieważne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że skarga ta nie czyni zadość wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a. oraz, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w są trafne.

W skardze tej strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5 ust. 5b u.s.o., który stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym. Nie ulega natomiast najmniejszej wątpliwości, że przepis ten nie określa przesłanek rozwiązania zawartego uprzednio porozumienia.

Natomiast w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Warunkiem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest zatem wskazanie przez organ nadzoru przepisu (przepisów) prawa powszechnie obowiązującego, który(e) został(y) naruszony uchwałą lub zarządzeniem organu gminy i wyjaśnienie, na czym to uchybienie polegało. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, ani organ nadzoru, ani Sąd I instancji nie wykazały, na czym polegała niezgodność uchwały Rady Miejskiej w Szprotawie z 12 lipca 2012 r. nr XXIX/198/2012 z art. 5 ust. 5b u.s.o. Tym samym zarzut naruszenia tego przepisu w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. należy uznać za mający usprawiedliwione podstawy.

Jak wynika z art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Dlatego, na marginesie prowadzonych tu Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dodać, że wojewoda nie posiada kompetencji do badania zgodności doręczonej mu uchwały lub zarządzenia organu gminy z postanowieniami zawartego przez ten organ porozumienia, jeżeli ukształtowanie treści tych postanowień zostało pozostawione przez ustawodawcę woli stron porozumienia (jeżeli postanowienia te nie są określone przepisami ustawy). Przykładowo, na gruncie porozumienia występującego w rozpoznawanej sprawie, sprzeczna z art. 5 ust. 5b u.s.o. byłaby uchwała, wyrażająca zgodę rady gminy na zawarcie porozumienia dotyczące założenia i prowadzenia przedszkola, bo cyt. przepis nie zezwala na zawarcie porozumienia w takim przedmiocie. Natomiast w ustawie o systemie oświaty nie ma przepisu, określającego wymagania, którym powinien odpowiadać określony przez strony sposób rozwiązania zawartego porozumienia.

Mając zatem na uwadze, że wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.