Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P., A. K., J. W., B. W., J. B., I. B., M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 336/17 w sprawie ze skargi A. P., A. K., J. W., B. W., J. B., I. B., M. M. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez A. P., A. K., J. W., B. W., J. B., I. B. i M. M. (dalej: "skarżący", "strony"), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 336/17, którym oddalono skargę wymienionych wyżej osób na decyzję Wojewody Podlaskiego (dalej: "Wojewoda"), z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], wydaną w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

We wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. skarżący wystąpili do Prezydenta Miasta B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. W. w B., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Prezydent Miasta B. odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, wchodzącej obecnie w skład działki nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa. Organ ustalił, że aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1987 r. E. K. działająca w imieniu własnym oraz H. D., A. P. i A. P. sprzedali Skarbowi Państwa nieruchomość położoną w B. przy ulicy W. [...] o pow. [...] m2, nr [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi. Z treści tego aktu wynika, że przedłożono pismo Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] października 1986 r., nr [...], zezwalające Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w B. na nabycie tej nieruchomości oraz przedłożono prawomocną decyzję Wydziału Planistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] lutego 1986 r., nr [...], ustalającą lokalizację inwestycji obejmującej m.in. budowę ulicy W. Za sprzedaną nieruchomość została ustalona cena, zaś do jej zapłaty zobowiązano Wojewódzką Dyrekcję Inwestycji w B.

Pełnomocnik stron wykazał odpisami postanowień o nabyciu spadku prawa skarżących do spadku po zbywcach działki. Ponadto zgromadzono następujące dokumenty dotyczące budowy ulicy Wrocławskiej:

- pismo z dnia [...] maja 2016 r. Zarządu Dróg Miejskich Urzędu Miejskiego w B., informujące, że ulica W. została przejęta od Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich na podstawie porozumienia z dnia [...] października 1993 r. pomiędzy Wojewodą B. a Prezydentem Miasta B. oraz przekazano wówczas materiały otrzymane podczas przejęcia, tj. potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie opisu geodezyjnego i mapy zasadniczej pasa drogowego ulicy; ponadto załączono potwierdzoną za zgodność z oryginałem dokumentację techniczną ulicy W. (od ulicy F. do ulicy O.) z dnia [...] lipca 1986 r., mapę sytuacyjno - wysokościową załączoną do ww. projektu oraz przekrój normalny ulicy W. w etapie I perspektywy, nr [...] ark. nr [...];

- pismo z dnia [...] maja 2016 r. Zarządu Dróg Miejskich Urzędu Miejskiego w B., przy którym przekazano dokumenty otrzymane od Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w B. dotyczące budowy sieci ciepłowniczej zlokalizowanej na ww. nieruchomości w postaci: pisma MPEC z dnia [...] maja 2016 r.; potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii dowodów PT, OT, protokołu z dnia [...] listopada 1999 r. oraz kserokopii protokołu przekazania terenu i oznakowania odcinka ulicy W. z dnia [...] lipca 1999 r., protokołu z dnia [...] listopada 1990 r., protokołu z dnia [...] września 1999 r. wraz z mapą poinwentaryzacyjną; gwarancji Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Usługowego [...] Sp. z o. o., postanowienia nr [...] z dnia [...] maja 1998 r., opinii nr [...] z [...] września 1998 r. oraz map poinwentaryzacyjnych z dnia [...] listopada 1999 r.;

- archiwalne akta o numerach: [...], [...] oraz [...] dotyczące prowadzonych w Wydziale Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. postępowań administracyjnych z wniosku Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w B. w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w B. przy ulicy W. i przeznaczonych decyzją Wydziału Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 1986 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji budowlanej, pod budowę ulicy W. Jak wskazał organ I instancji, w dokumentach archiwalnych nie odnaleziono treści decyzji lokalizacyjnej, natomiast odnaleziono potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię załącznika graficznego do tej decyzji. Zdaniem Prezydenta, ze zgromadzonej dokumentacji archiwalnej wynika, że w realizacji budowy tej ulicy w pierwszym etapie przewidziano modernizację istniejącej 9,0 m szerokości jezdni wraz z chodnikami. Projekt przewidywał również budowę ulic bocznych w zakresie projektowanych chodników. Zakres robót drogowych obejmował zdjęcie ziemi uprawnej kl. IV, roboty ziemne w zakresie projektowanej jezdni, budowę grobli ulicy i roboty nawierzchniowe jezdni i chodników. W projekcie ulicy W. na całej jej długości przewidziano zróżnicowanie linii podziału jezdni na pasy ruchu w zależności od sposobu ich wykorzystania i lokalizacji w stosunku do skrzyżowania. W zakresie odwodnienia przewidziano, że wodę z jezdni, chodników i terenów zielonych mieszczących się w liniach rozgraniczenia zaprojektowano ująć do wypustów ulicznych podłączanych do kanalizacji deszczowej. Odwodnienie chodnika docelowego przy jezdni południowej zaprojektowano przez wykonanie ścieku otwartego dwuskrzydłowego z płyt betonowych o wym. 35 x 35 x 5 cm, o szer. 1,0 m, a wodę z tego ścieku przewidziano ująć do wypustów ulicznych umieszczonych w ścieku przyszłościowej jezdni. Z przekroju normalnego ulicy W. w etapie I perspektywy, nr [...] ark. nr [...], wynika, że na działce nr [...] przewidziano wzdłuż projektowanego chodnika w kierunku skarpy teren pod oś projektowanego kanału CO, oś drzew i pas kabli energetycznych (rezerwa). Z analizy załącznika wynika, że na części działki nr [...], wchodzącej obecnie w skład działki oznaczonej obecnie jako nr [...], zaprojektowano przebieg kanalizacji deszczowej, sieć cieplną wraz z komorą oraz zaprojektowano zieleń. Obecnie przez działkę nr [...], wzdłuż granicy z działką nr [...] i działką nr [...], biegnie sieć ciepłownicza, natomiast wzdłuż granicy z działką nr [...] znajduje się kanał deszczowy. Podczas przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2016 r. oględzin nieruchomości będącej przedmiotem postępowania ustalono, że w narożniku działki nr [...] (róg z działką nr [...] i [...]) znajduje się zawór wodociągowy i słupek (zasuwa do wody). Przy granicy z działką nr [...], wzdłuż granicy z działką nr [...], przebiega przewód kanalizacji deszczowej. Nieruchomość od strony działek nr [...], [...] i [...] jest ogrodzona siatką na słupkach drewnianych. W przeciwległym boku działki do przewodu kanalizacji deszczowej znajduje się kontener na makulaturę i garaż z budynkiem gospodarczym. Teren pod kontenerem na makulaturę wyłożony jest kostką brukową. Działka jest porośnięta trawą. W niewielkiej odległości od garażu znajduje się komora ciepłownicza, 3 studzienki, wejście do komory, dwa odpływy. Komora ciepłownicza zajmuje wybetonowaną powierzchnię ok. 4 x 4 m. Jak z kolei wskazała Spółka MPEC w piśmie z dnia [...] maja 2016 r., na przedmiotowej działce znajdują się sieci wodne należące do przedsiębiorstwa. Jedną z sieci przebiegającą przez działkę jest sieć kanałowa x Dn 400 /Kł-10/ wraz z komorą DK-54, wybudowaną w latach 1989-1991, która zapisana jest w księgach rachunkowych Spółki pod numerem inwentarzowym [...]. Drugą zaś siecią jest sieć preizolowana 2xDn 300/450, wykonana w latach 1998 - 1999 na zlecenie MPEC. Powyższą sieć wpisano w księgach rachunkowych Spółki pod numerem inwentarzowym 210-1915. Z analizy dokumentacji archiwalnej wynika też, iż aktualnie obszar wywłaszczonej działki nr [...] wchodzi częściowo w skład działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa. Przedmiotowa działka zgodnie z umową z dnia [...] października 2011 r. została użyczona Parafii Rzymskokatolickiej p.w. N.M.P. z G. z przeznaczeniem na cele sakralne.

Organ pierwszej instancji wskazał na przepisy art. 136 ust. 3, art. 137 oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 121), dalej: "u.g.n." i wyjaśnił, że znajdują one zastosowanie do nieruchomości nabytych umownie przez Skarb Państwa na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie u.g.n. Zgodnie z tymi przepisami podstawową przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest stwierdzenie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym w obecnym stanie prawnym zbędność ta jest ustalana poprzez wskazanie dat rozpoczęcia i zakończenia inwestycji o charakterze publicznym (7 lat na rozpoczęcie, 10 lat na zakończenie inwestycji – art. 137 u.g.n.). Terminów z art. 137 u.g.n. nie należy jednak stosować do zdarzeń mających miejsce przed ich wprowadzeniem do porządku prawnego (tj. przed 1 stycznia 1998 r. dla terminu 7-letniego na rozpoczęcie inwestycji, przed 22 września 2004 r. dla terminu 10-letniego na zakończenie realizacji inwestycji). Prezydent powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych, a dodatkowo na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11 oraz z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Wskazał, że analiza całokształtu materiału dowodowego sprawy uprawnia do wniosku o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, bowiem na nieruchomości nr [...] znajduje się zieleń oraz infrastruktura techniczna, tj. kanał deszczowy, sieć ciepłownicza wraz z komorą i zawór wodociągowy, co zostało uwidocznione na mapie zasadniczej oraz potwierdzone dokumentacją przekazaną przez MPEC. Wybudowana infrastruktura techniczna na działce nr [...] jest częścią zrealizowanej inwestycji obejmującej między innymi budowę ulicy, co odzwierciedla załącznik graficzny do decyzji z dnia [...] lutego 1986 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji budowlanej, dokumentacja techniczna z 1987 r. opracowana po dacie wywłaszczenia i przekrój normalny ulicy W. w etapie I perspektywy nr [...]. Do prawidłowego funkcjonowania ulicy niezbędne jest wybudowanie infrastruktury technicznej związanej z inwestycją drogową, zatem realizacji celu wywłaszczenia nie można zawężać do wykonania wyłącznie nawierzchni jezdni. Cel wywłaszczenia nieruchomości uznaje się za osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie zrealizowany główny cel wywłaszczenia, lecz również wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia stanowiąca integralną całość inwestycji drogowej.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie, opierając się w całości na ocenionych jako prawidłowe ustaleniach organu I instancji. Zgodnie z planem realizacyjnym - będącym załącznikiem graficznym do decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lutego 1986 r. na przedmiotowej nieruchomości była zaprojektowana sieć ciepłownicza oraz kanał deszczowy i cele te zostały zrealizowane. Powołując się na przepisy art. 136 i art. 137 u.g.n. Wojewoda wskazał, że choć budowa infrastruktury technicznej wraz z przyłączami - z natury rzeczy - nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli, jednak jeśli w konkretnym przypadku budowa konkretnej infrastruktury stanowiła cel wywłaszczenia i została zrealizowana w przewidzianym czasie, to należy uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W takim przypadku nie istnieje obowiązek zwrotu nieruchomości.

W skardze zarzucono naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż z uwagi na fakt, że część obecnej działki nr [...] została wywłaszczona pod inwestycję obejmującą m. in. budowę ulicy W. oraz na fakt, iż na tej działce znajduje się sieć ciepłownicza oraz kanał deszczowy wchodzący w skład inwestycji drogowej, niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, w sytuacji gdy do badania zrealizowania celu wywłaszczenia powinien mieć zastosowanie art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, ze zm. [dalej: "ustawa z 1985 r.]); naruszenie przepisów postępowania przez dowolną ocenę, że wybudowanie na części przedmiotowej działki sieci ciepłowniczej i kanału deszczowego uniemożliwia jej zwrot, podczas gdy istnienie infrastruktury technicznej nie uniemożliwia korzystania z danej nieruchomości przez byłego właściciela nieruchomości lub jego spadkobierców, a co za tym idzie jej zwrotu; naruszenie art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez odmowę zwrotu całej przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji, gdy sieć ciepłownicza i kanał deszczowy znajdują się jedynie na jej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę i w uzasadnieniu przywołał regulację art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., wskazując, że jeśli nieruchomość została nabyta drogą umowną na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z 1985 r. to do takiego nabycia mają zastosowanie przepisy u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Tym samym orzekanie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych (lub nabytych "pod przymusem") w trakcie obowiązywania regulacji ustawy z 1985 r. następuje obecnie na podstawie art. 136 u.g.n., a nie art. 74 ustawy z 1985 r. W stanie prawnym aktualnym na datę wydania zaskarżonej decyzji istniała normatywna definicja przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.), która to definicja nie obowiązywała w dacie nabycia spornej nieruchomości w 1987 r. Przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. wszedł w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., zaś przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w dniu 22 września 2004 r. Zastosowanie tych terminów do wywłaszczeń mających miejsce przed wejściem w życie art. 137 u.g.n. byłoby zatem zastosowaniem prawa wstecz, co jest niedopuszczalne, zwłaszcza że nie obowiązuje szczególny przepis intertemporalny zezwalający na takie stosowanie. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. znajdują zastosowanie wówczas, gdy odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., to w takim przypadku terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają zastosowania. W sprawie niniejszej ustalono rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. oraz jego zakończenie przed dniem 22 września 2004 r., co wyklucza zastosowanie definicji zbędności z art. 137 ust. 1 u.g.n. Powołując się na wspomniane już wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. i z dnia 13 grudnia 2012 r. wskazał, że zadaniem organów w kontrolowanym obecnie postępowaniu było ustalenie, czy ówczesna działka nr [...] została zakupiona przez Skarb Państwa na cel publiczny prowadzący do ewentualnego wywłaszczenia, jaki był ten cel oraz czy został on na niej zrealizowany i ewentualnie kiedy. W tym też kierunku sformułowane zostały zalecenia decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r., przy czym zdaniem Sądu I instancji, zostały one wykonane w ponownie przeprowadzonym postępowaniu w sposób wyczerpujący, wbrew zarzutom skargi – bez naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym (art. 7, 77 i art. 80 K.p.a.). Przede wszystkim organy wyjaśniły, że w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. prowadzono postępowania w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w B. przy ulicy W., przeznaczonych pod budowę ulicy W. decyzją lokalizacyjną z dnia [...] lutego 1986 r. W aktach sprawy brak jest dokumentów, jak też nie wykazali tej okoliczności skarżący, że umowa notarialna z dnia [...] lutego 1987 r. nie pozostawała w związku z tymi wywłaszczeniami. Z treści powyższego aktu notarialnego wynika wprost, że przy sporządzaniu aktu okazano decyzję lokalizacyjną z dnia [...] lutego 1986 r. Nie może być zatem wątpliwości, że sporządzenie tej umowy nastąpiło w związku z realizacją celu publicznego jakim była ulica W. Pomimo nieodnalezienia decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lutego 1986 r., odnaleziono załącznik graficzny (plan realizacyjny) do tej decyzji (k. 405 akt adm.). Na planie tym zaznaczona jest działka nr [...] jako znajdująca się w całości w granicach linii rozgraniczających inwestycji (drogi z chodnikami, poboczem, skarpą, infrastrukturą), z wyrysowanym przebiegiem infrastruktury technicznej i fragmentem zieleni. Nie ulega zatem wątpliwości, że działka nr [...] była objęta celem publicznym w postaci budowy nie tylko samej jezdni ulicy W., ale i towarzyszącej drodze infrastruktury. Treść załącznika graficznego potwierdzają również pozostałe zgromadzone dokumenty archiwalne, w tym dokumentacja techniczna ulicy wraz z mapą sytuacyjno-wysokościową oraz przekrojem normalnym ulicy (z 1986 r.) oraz dokumenty z przekazania sieci ciepłowniczej wraz z mapą poinwentaryzacyjną (z 1999 r.). Ponadto już w 1993 r. nastąpiło przejęcie przez Miasto B. od Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich ulicy W. wraz z dokumentacją techniczną. Wskazuje to, że ulica była już wówczas wykonana, przy czym z uwagi na jednoczesne zaprojektowanie wpustów ulicznych do kanalizacji deszczowej należy przyjąć, że wykonano również odwodnienie. Z kolei dokumenty przekazane przez MPEC wskazują, że w 1999 r. wykonana już była sieć ciepłownicza. Również aktualnie zgromadzone dokumenty (pisma MPEC z dnia [...] maja 2016 r.) oraz ustalenia dokonane w trakcie oględzin w dniu [...] lipca 2016 r. wskazują, że infrastruktura wykonana w związku z realizacją drogi po wydaniu decyzji lokalizacyjnej istnieje i funkcjonuje do chwili obecnej na części dawnej działki nr [...], obecnie działce nr [...] oraz jest zinwentaryzowana. Pozwala to na wyprowadzenie wniosku o rozpoczęciu i zrealizowaniu celu wywłaszczenia przed wejściem w życie poszczególnych art. 137 ust. 1 u.g.n. Natomiast zarówno w art. 74 ust. 1 ustawy z 1985 r. jak i w obecnie obowiązującym art. 136 ust. 3 u.g.n., ustawodawca, posługując się terminem cel wywłaszczenia czy cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu wskazuje, że chodzi o ustalenie celu publicznego, na jaki miała być przeznaczona nieruchomość i ustalenie czy cel ten został zrealizowany. Po zrealizowaniu celu wywłaszczenia organ nie miał obowiązku zawiadamiać stron w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., bowiem realizując cel wywłaszczenia stał się zwolniony z obowiązku wdrażania trybu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i był uprawniony do dysponowania wywłaszczoną działką według swego uznania. Zrealizowanie celu wywłaszczenia wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość ta jest wykorzystywana na inny cel.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżących zarzucił na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego obrazę art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. na skutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez przyjęcie, że do badania realizacji celu wywłaszczenia znajduje zastosowanie definicja wynikająca z art. 137 ust. 1 u.g.n., co łamie zasadę niedziałania prawa wstecz.

Zarzucił też naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, podczas, gdy decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., co skutkowało przyjęciem, że wybudowanie na części spornej działki sieci ciepłowniczej i kanału deszczowego uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Dodatkowo jako zarzut ewentualny podniósł naruszenie art. 137 ust. 2 u.g.n. przez odmowę zwrotu całej nieruchomości w sytuacji, gdy urządzenia infrastruktury technicznej znajdują się jedynie na części spornej działki.

Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej zawarto też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących podniósł, że wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów ustawy z 1985 r., która nie wskazywała szczegółowych przesłanek uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia i nie wskazywała terminów realizacji tego celu. Powoduje to, że zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy z 1985 r. nieruchomość winna ulec zwrotowi w każdym wypadku zaistnienia jej zbędności na cel uzasadniający wywłaszczenie i nie ma znaczenia kwestia uprzedniej realizacji tego celu. Organ I instancji skierował do skarżących pismo z dnia [...] maja 2015 r., w którym poinformował ich o zamiarze zbycia tej nieruchomości, co świadczy o zamiarze przeznaczenia jej na inny cel niż ten, na który została wywłaszczona. Wadliwie przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie dowodowe doprowadziło do błędnego uznania, że wybudowanie na spornej działce sieci ciepłowniczej i kanału deszczowego uniemożliwia jej zwrot poprzednim właścicielom. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywiódł, że istnienie na nieruchomości sieci przesyłowych nie uniemożliwia korzystania z takiej nieruchomości w przypadku jej zwrotu. Podkreślił, że przedmiotowa działka została użyczona na cele sakralne, a znajdujące się na niej urządzenia infrastruktury są tak ulokowane, że niemal nie utrudniają korzystania z niej. Zakwestionował też pogląd Sądu I instancji, że instalacje te stanowią element infrastruktury drogowej. Ponadto zarzucił, że Sąd ten nie rozważył możliwości zwrotu tej części działki, która jest wolna od jakichkolwiek urządzeń technicznych. Na cel wywłaszczenia została nabyta cała działka nr [...], jednakże na skutek ograniczenia zamierzeń inwestycyjnych pod drogę wydzielono jedynie jej część, a na pozostałej oznaczonej numerem [...] wybudowano jedynie wskazywane urządzenia przesyłowe.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W związku z tym, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a." – zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zatem zarzuty naruszenia prawa procesowego. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. miały wtórny charakter i ich uwzględnienie zależne było od rozpatrzenia zarzutu prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem żadnych konkretnych wadliwości ustaleń poza tymi, które wynikają z niewłaściwie – jego zdaniem – zastosowanej normy prawa materialnego. Odnosi się to w szczególności do zakresu koniecznych ustaleń dotyczących sposobu wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej na cel wywłaszczenia w zależności od tego, jak należało rozumieć ten cel oraz jaka data stanowiła graniczną cezurę dla osiągnięcia stanu ukończenia inwestycji, która miała powstać na wywłaszczonym terenie. W wyroku z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 272/15 (zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), trafnie zwrócono uwagę na to, że zakres koniecznych w konkretnej sprawie ustaleń faktycznych zależy od okoliczności stanowiących przesłanki zaistnienia skutków prawnych. W przypadku żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przesłankę taką stanowi stan zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. Kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną dla celu wywłaszczenia, definiuje przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Względem nieruchomości wywłaszczonych pod rządami innych aktów prawnych, które nie przewidywały terminów zagospodarowania wywłaszczonych gruntów, ocena zbędności przez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 powinna uwzględniać datę wprowadzenia tych terminów: 7 letniego z dniem 1 stycznia 1998 r., a 10 letniego z dniem 22 września 2004 r. (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2391/12 zam. w CBOSA).

Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (aktu notarialnego), ale również z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, czy mu towarzyszących (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Podstawowym źródłem pozostaje wprawdzie umowa zawarta w formie aktu notarialnego (zob. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2827/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA), tym niemniej w postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia, plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają bowiem na poczynienie ustaleń jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania (zob. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1842/15, zam. w CBOSA). Dopiero zaś, gdy na podstawie tych dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych środków dowodowych, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego, i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. Dokumenty i dowody określające sposób zagospodarowania nieruchomości, które zostały sporządzone po zawarciu umowy jej nabycia lub po wydaniu decyzji o jej wywłaszczeniu, nie mogą być traktowane jako konkretyzujące cel nabycia lub wywłaszczenia dla potrzeb prowadzenia obecnie postępowania zwrotowego, skoro skuteczność tego nabycia lub wywłaszczenia była zależna od sformalizowanego określenia celu, nawet w sposób ogólnikowy, przed sporządzeniem aktu nabycia lub wywłaszczenia a najpóźniej w samym akcie nabycia lub wywłaszczenia (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 725/15, zam. w CBOSA).

Z niekwestionowanych ustaleń Sądu I instancji wynika, że akt notarialny zbycia spornej działki przez poprzedników prawnych skarżących odwoływał się do decyzji lokalizacyjnej z 1986 r., co świadczy o związku celu wywłaszczenia z realizacją zadania inwestycyjnego celu publicznego, jakim była budowa ulicy W. w B. Bezspornie również należało uznać, że dokumentacja techniczna (załączona do akt administracyjnych) przewidywała nie tylko budowę nawierzchni drogi o określonych parametrach, ale także budowę chodników, pobocza, infrastruktury drogowej w tym wpustów ulicznych podłączonych do kanalizacji deszczowej, z pozostawieniem pasa zieleni. Cała wywłaszczona działka znalazła się wówczas w liniach rozgraniczających całość inwestycji. Z dokumentacji pozyskanej w toku postępowania administracyjnego wynika, że w pasie drogowym wykonano też istniejącą do chwili obecnej sieć ciepłowniczą. Istnienie tych urządzeń potwierdzono dodatkowo w trakcie wizji lokalnej w dniu [...] lipca 2016 r.

W świetle powyższego pozostaje konieczność odniesienia się do materialnoprawnych zarzutów skargi kasacyjnej.

Wyjaśnić przy tym należy, że - wbrew twierdzeniom skarżącej - z uwagi na realizację celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie zwrot nieruchomości nie jest możliwy niezależnie od tego, czy realizacja ta nastąpiła w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, czy też po ich upływie. Zgodnie bowiem z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. W takiej sytuacji brak jest zatem potrzeby ustalania czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże w dalszym ciągu orzekanie o zwrocie nieruchomości odbywa się na podstawie przepisów tej ustawy, a nie innych nieobowiązujących aktów. Na tej podstawie w orzecznictwie wskazano także, że termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r. to termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1887/14, zam. w CBOSA). Tym samym jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Konsekwencją ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie terminów 7 i 10 lat byłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, mimo że nieruchomość była (lub jest) wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat. Takiej interpretacji nie sposób pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3504/15, zam. w CBOSA).

Sąd orzekający w pełni podziela pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym nie ma żadnej wątpliwości, że cel publiczny w postaci budowy drogi obejmuje to nie tylko budowę pasów ruchu, ale również towarzyszącą temu infrastruktura oraz strefę ochronną. Realizacja inwestycji w postaci budowy drogi obejmować musi ze swej istoty wykonanie sieci kanalizacyjnych, odwadniających i towarzyszących – ciepłowniczej, telefonicznej itp. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia oznacza, że w rezultacie okazuje się, że w ogóle nie było powodów do wywłaszczenia. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja jednak nie wystąpiła. Urządzenia techniczne rozlokowane są na terenie całej działki, w różnych jej częściach, chociaż nie na całej jej powierzchni. Nie zmienia to jednak istoty konstatacji o wykorzystaniu całej działki na cel publiczny i zrealizowaniu tego celu. Poza sferą kognicji sądu administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na której cel publiczny został zrealizowany w kształcie wynikającym z planu realizacyjnego, pozostaje ocena zasadności zaprojektowania inwestycji w określonym kształcie. Tym samym poza taką kontrolą pozostaje m.in. to czy zasadnie w ramach inwestycji drogowej projektowano teren pod sieci infrastruktury czy pas zieleni ochronnej. Istotne jest to, że cele te zrealizowano.

Bez znaczenia jest przy tym to, że po realizacji tego celu doszło do częściowego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości w sposób niewynikający z celu wywłaszczenia. W myśl art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, do którego odnosi się autor skargi kasacyjnej, zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego - za ich zgodą - podlegała nieruchomość wywłaszczona, która niebędąc zagospodarowana na cel wywłaszczenia, stawała się zbędna na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, nawet gdy mogła być wykorzystana na inny cel publiczny wskazany w ustawie wywłaszczeniowej (por. tezy uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/87, OSNC nr 11/1988, poz. 149, wpisanej do zbioru zasad prawnych). Podczas orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości przepisy te nie dopuszczały zmiany celu, dla którego orzeczono wywłaszczenie. Wystarczającą przesłanką było stwierdzenie sytuacji faktycznej, która wskazywała na niezrealizowanie celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu w dniu złożenia przez byłego właściciela wniosku o zwrot wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości (por. wyrok NSA w Warszawie z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt IV SA 1943/92, ONSA nr 1/1995, poz. 31, wyrok NSA w Warszawie z 14 marca 1994 r., sygn. akt IV SA 1949/92, ONSA nr 1/1995, poz. 43). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11 (OTK-A z 2012 r., nr 11, poz. 135 wywiódł jednak z tego faktu wniosek, że z wyprowadzonej w orzecznictwie zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynika, że nieruchomość nie podlegała zwrotowi, jeżeli zrealizowano na niej inwestycję objętą celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, zgodną z tym celem i w czasie okresu ważności tej decyzji (por. wyrok NSA w Warszawie z 21 października 1991 r., sygn. akt IV SA 914/91, ONSA nr 1 z 1992 r., poz. 3). Zrealizowanie inwestycji, a w szczególności wykonanie odpowiednich prac budowlanych, przesądzało o braku obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości również na podstawie art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n., bez konieczności oceny dalszego sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości. Faktyczna realizacja inwestycji musiała się tylko wiązać się z rozpoczęciem konkretnych robót i nakładów inwestycyjnych, wskazujących na wykonanie obiektu budowlanego, a nie jedynie na przygotowaniu inwestycji (por. wyrok NSA w Warszawie o sygn. akt IV SA 914/91).

W rozpoznawanej sprawie realizacja inwestycji została w toku postępowania administracyjnego potwierdzona, a zatem zarzut niezbadania w jaki sposób jest wykorzystywana wywłaszczona nieruchomość w chwili obecnej i czy nadaje się ona do częściowego zwrotu na rzecz skarżących jest nieusprawiedliwiony, gdyż zarówno w stanie prawnym poprzednio obowiązującym jak i w stanie prawnym wynikającym z przepisów art. 136 i 137 u.g.n. okoliczność ta nie ma przydawanego znaczenia, a aktualny właściciel nieruchomości (w rozpatrywanej sprawie Skarb Państwa) ma prawo swobodnego dysponowania taką nieruchomością.

Mając powyższe na uwadze, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.