Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Wodzierady z dnia 7 czerwca 2023 r. nr L/437/2023 w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wodzierady na 2023 rok" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Wodzierady na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał

W dniu 7 czerwca 2023 r. Rada Gminy Wodzierady (dalej także: Rada Gminy, Rada) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) (dalej: u.s.g.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572 ze zm.) (dalej: u.o.z.) po zaopiniowaniu przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ł., Koło Łowieckie działające na terenie Gminy [...], [...] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Łodzi podjęła Uchwałę Nr L/437/2023 w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wodzierady na 2023 rok". Stosownie do § 15 ust. 1 przedmiotowego Programu, stanowiącego załącznik do uchwały, koszty realizacji Programu ponosi Gmina Wodzierady. Zgodnie zaś z § 15 ust. 2 ww. Programu na realizację Programu w 2023 r. przeznacza się środki finansowe pozostające w budżecie Gminy Wodzierady w następującej wysokości:

1) wydatki na realizację umowy ze schroniskiem dla zwierząt w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywaniu na terenie Gminy Wodzierady od 1 stycznia 2022 roku do 31 grudnia 2023 roku -29.300 zł;

2) zapewnienie opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (rannych, powypadkowych) - 2.000 zł;

3) zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich - 2.000 zł;

4) opieka nad kotami wolno żyjącymi: zakup karmy - 500 zł;

5) pokrycie kosztów sterylizacji i kastracji psów i kotów, których właściciele zamieszkują na terenie gminy Wodzierady - 5000 zł.

§ 16 ust. 2 Programu stanowi zaś, że w ramach programu możliwe jest przeprowadzanie akcji edukacyjnych przez organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt.

Skargą z dnia 13 września 2023 r. Wojewoda Łódzki (dalej także: Wojewoda, organ nadzoru, skarżący) zaskarżył powyższą uchwałę w całości, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) (dalej: Konstytucja RP) oraz art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z., poprzez niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez Radę Gminy, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 15 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest:

a) brak wskazania środków finansowych na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt;

b) brak wskazania środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

c) brak wskazania środków finansowych na usypianie ślepych miotów oraz

d) brak wskazania środków finansowych na edukację mieszkańców (o której mowa w § 16);

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 1 i 3 u.o.z., poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 15 ust. 2 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, poprzez wskazanie łącznej kwoty przeznaczenia środków finansowych na realizację kilku zadań to jest: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt oraz odławianie bezdomnych zwierząt;

3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt. 2 u.o.z. poprzez niewyczerpanie w § 15 ust. 2 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez Radę Gminy, to jest zaniechanie wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych na cele związane z opieką nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, ograniczając się wyłącznie do wskazania kwoty przeznaczonej na zakup karmy;

4. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez zaniechanie wskazania w § 16 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnych organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, z którymi Gmina Wodzierady współpracować będzie w celu przeciwdziałania bezdomności zwierząt, podczas gdy z przepisu art. 11 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tego zadania w tym konkretnego określenia podmiotów je realizujących.

W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr L/437/2023 Rady Gminy Wodzierady z dnia 7 czerwca 2023 r. w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wodzierady na 2023 rok" w całości oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 maja 2023 r. znak: [...] (opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 19 maja 2023 poz. [...]) Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy Wodzierady z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wodzierady na 2023 rok" w całości. W ocenie skarżącego Rada Gminy Wodzierady w zaskarżonej uchwale Nr L/437/2023 powtórzyła część regulacji zakwestionowanych przez organ nadzoru w ww. rozstrzygnięciu nadzorczym. Z tego względu organ nadzoru powiadomił Radę Gminy Wodzierady pismem z dnia 27 czerwca 2023 r. znak: [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego do uchwały Nr L/437/2023. W odpowiedzi Rada Gminy złożyła wyjaśnienia, które nie zostały uwzględnione przez organ nadzoru. Jednakże organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w terminie określonym w art. 91 u.s.g.

Ponadto Rada Gminy Wodzierady w dniu 25 lipca 2023 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr L/437/2023 Rady Gminy Wodzierady z dnia 7 czerwca 2023 r. w sprawie ’’Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wodzierady na 2023 rok". Skarżący podkreślił jednak, że podjęcie zmian w zaskarżonej uchwale przez organ stanowiący gminy w ramach autokontroli nie powoduje bezprzedmiotowości badania treści tej uchwały, w sytuacji, kiedy skarga ma być rozpoznana po upływie okresu obowiązywania zmienionych regulacji zaskarżonej uchwały. Dlatego też, w ocenie skarżącego, skarga jest dopuszczalna.

Przechodząc do merytorycznych zarzutów skargi, skarżący podkreślił, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinien zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Pominięcie elementów obligatoryjnych oznaczać będzie niewypełnienie delegacji ustawowej, które (tak w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu), uznawane jest za istotne naruszenie prawa. Uchybienie wymogom zawarcia w uchwale pełnej regulacji, poprzez brak w treści uchwały chociażby jednego z elementów obligatoryjnych, skutkuje bezwzględną nieważnością całej uchwały, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Wojewoda podkreślił, iż Rada w § 15 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 u.o.z. W ocenie skarżącego, przepisem § 15 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada nie dokonała podziału środków finansowych we właściwy sposób. Rada Gminy całkowicie pominęła wydatki związane z zadaniami gminy dotyczącymi obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz usypiania ślepych miotów. Rada także nie określiła kwoty na zadanie fakultatywne Programu czyli na edukację mieszkańców, o której postanowiono

w § 16 Programu. Natomiast, w § 15 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, Rada wskazała kwotę 500 zł na zakup karmy, tym samym całkowicie pomijając wydatki związane z zadaniami gminy dotyczącymi opieki nad tymi zwierzętami.

Ponadto w § 15 ust. 2 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada ujęła wydatki w sposób zbiorczy postanawiając, że na "wydatki na realizację umowy ze schroniskiem dla zwierząt w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywaniu na terenie Gminy Wodzierady od 1 stycznia 2022 roku do 31 grudnia 2023 roku - 29.300 zł". Z takiego zapisu uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane te działania. Ujęcie w sposób łączny kilku zadań i wskazanie łącznej kwoty na ich finansowanie jest niezgodne z art. 11a ust. 5 u.o.z.

i w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane konkretne zadania programowe.

Skarżący podkreślił zatem, że Rada wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu wbrew postanowieniom

art. 11a ust. 5 u.o.z. W ocenie skarżącego, przepisem § 15 ust. 2, § 15 ust. 2 pkt 1 i 4 załącznika do uchwały Rada nie dokonała podziału środków finansowych na poszczególne zadania. Wskazanie jednej, wspólnej kwoty na wykonywanie różnych zadań Programu, lub zadań realizowanych przez różne podmioty uznać należy za nieprawidłowe i niezgodne z wolą ustawodawcy zawartą w art. 11a ust. 5 u.o.z. Podobnie pomijając wydatki związane z zadaniami gminy dotyczącymi opieki nad kotami wolno żyjącymi, poza wskazaniem kwoty przeznaczonej na dokarmianie tych zwierząt, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz usypiania ślepych miotów czy zadania fakultatywnego tj. edukacji mieszkańców. Tylko zaś powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań.

Skarżący zwrócił uwagę, że realizacja poszczególnych zadań programu uzależniona jest wprost od ilości środków przeznaczonych na ten cel. W konsekwencji taki sposób sformułowania przepisów załącznika do zaskarżonej uchwały, nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez Radę Gminy w art. 11a ust. 5 u.o.z. Pominięcie określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim Programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały.

Wojewoda wskazał również, że analiza postanowień § 16 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazuje, że zostały one uchwalone z istotnym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego nie wypełnia delegacji ustawowej samo określenie, że "w ramach programu możliwe jest przeprowadzanie akcji edukacyjnych przez organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt". Ze względu na to, że każdy program uchwalany jest na jeden rok, musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku. Nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Powinien więc zawierać wskazanie konkretnych organizacji, zajmujących się prowadzeniem akcji edukacyjnych na terenie Gminy Wodzierady w 2023 r. W ocenie skarżącego niewskazanie w uchwale stanowiącej Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi, konkretnego podmiotu, prowadzącego akcje edukacyjne, nie pozwala na efektywną realizację określonego w nim zadania. Nie pełni funkcji informacyjnej, którą w orzecznictwie przypisuje się przepisom stanowionym na podstawie art. 11a ust. 2 u.o.z. Za czyniące zadość wykonaniu zadania określonego w załączniku do zaskarżonej uchwały nie można uznać ogólnego wskazania, że "możliwe jest przeprowadzanie akcji edukacyjnych przez organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt" przy jednoczesnym niesprecyzowaniu podmiotów, które mają współdziałać z Gminą w realizacji tego celu lub sposobu powiązania z nimi współpracy i zaniechania wskazania jakichkolwiek szczegółowych metod ich działania. Jednakże w treści regulacji załącznika do zaskarżonej uchwały, w tym zakresie mamy jedynie do czynienia z ogólnym postulatem niewypełniającym delegacji ustawowej. Brak wskazania konkretnych organizacji społecznych i podmiotów realizujących zadania objęte programem jest uznany w judykaturze za istotne naruszenie prawa.

W ocenie skarżącego powyższe braki stanowią rażące naruszenie prawa, ponieważ Rada Gminy Wodzierady w załączniku do zaskarżonej uchwały nie zawarła unormowań, które zobowiązana była zawrzeć, zaś kompetencje w tym przedmiocie należą wyłącznie do Rady. Dlatego też wyżej wskazane uchybienia przepisów prawa przesądzają o wadliwości uchwały, skutkującej koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. Fakt, że regulacje zaskarżonej uchwały zostały zmienione przez Radę Gminy w trybie samokontroli jest bez znaczenia. Uchwała ta jako akt prawa miejscowego, pomimo jej zmiany, nadal wywołuje skutki prawne.

Z uwagi na powyższe okoliczności, Wojewoda Łódzki wniósł jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wodzierady, reprezentowana przez Wójta Gminy Wodzierady wskazała, iż zarzuty dotyczące kwestionowanych zapisów, tj. § 15 ust. 2 oraz § 16 ust. 2 załącznika do uchwały są nieaktualne, gdyż Rada Gminy Wodzierady zmieniła treść Programu zgodnie ze stanowiskiem i oczekiwaniami organu nadzoru uchwałą NR [...] z dnia 25 lipca 2023 r. w sprawie zmiany uchwały nr L/437/2023 Rady Gminy Wodzierady z dnia 7 czerwca 2023 r. w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wodzierady na 2023 rok", niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie kontroli legalności uchwały. Zmienione zapisy nie zostały zakwestionowane przez nadzór prawny Wojewody Łódzkiego. W ocenie Rady fakt ten nie może pozostać bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skarżący nie wziął bowiem pod uwagę specyfiki uchwalania i obowiązywania programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gmin. Pełnomocnik Wojewody argumentuje, że skarga na zmienioną uchwałę jest dopuszczalna i zasadna, gdyż uchwała może być stosowana do sytuacji poprzedzającej jej zmianę, jednakże nie wskazuje w jaki sposób miałoby to wyglądać w przypadku uchwały, której przedmiotem jest program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności, który ze swej natury realizowany jest w sposób ciągły i bieżący. Rada w pełni zgadza się z przytoczonym w skardze orzecznictwem, jednakże stoi na stanowisku że "stan faktyczny" sprawy - kwestionowane i jednocześnie już nieobowiązujące zapisy Programu, ma charakter odmienny od opisanego m. in. w orzeczeniu TK , a w szczególności nie można ich stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przeszłości. Zwrócić należy ponadto uwagę na fakt, że program ten jest uchwałą o charakterze czasowym, z rocznym okresem obowiązywania, zaś skarga kierowana jest pod koniec roku, co oznacza że uwzględnienie wniosków skarżącego wiąże się z niedopuszczalną konsekwencją, polegającą w praktyce na uznaniu, że w Gminie Wodzierady Program w 2023 r. nie obowiązywał, mimo że faktycznie został w całości zrealizowany.

Odnośnie kwestionowanego § 16 ust. 2 Programu, obecnie już nieobowiązującego, w zakresie w którym organ nadzoru wskazuje, że powinien on konkretnie określać podmiot realizujący akcje edukacyjne, Rada podtrzymała wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, znajdujące się w aktach sprawy, zgodnie z którymi Gmina Wodzierady jest niewielką jednostką samorządu terytorialnego o charakterze wiejskim, która ze względu na niewielką skalę zjawiska bezdomności zwierząt, nie miała okazji nawiązać formalnej współpracy z organizacjami i innymi instytucjami zajmującymi się statutowo bezdomnością zwierząt. Tym samym wskazanie konkretnych jednostek i organizacji nie było możliwe. Zdecydowano się natomiast pozostawić zapisy o ogólniejszym brzmieniu, na wypadek nawiązania współpracy przy realizacji Programu już po jego przyjęciu. Uzupełniająco wskazano, że w ocenie Rady nie stanowi naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 11 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z., niewskazanie w Programie podmiotu realizującego akcje edukacyjne, w sytuacji gdy żaden tego typu podmiot nie nawiązał współpracy z Gminą.

Z uwagi na powyższe okoliczności Rada Gminy Wodzierady wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak z kolei stanowi art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, iż nietrafna jest argumentacja Rady Gminy Wodzierady, jakoby zmiana zaskarżonej uchwały miała wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i skutkować powinna oddaleniem skargi. Nie sprawia to bowiem, iż brak jest istnienia przedmiotu zaskarżenia. Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana, uchylenie, czy wygaśnięcie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie, zmianę, czy wygaśnięcie. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie lub zmiana uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia lub zmiany. Stwierdzić należy zatem, że rozstrzygnięcie sądu o stwierdzeniu nieważności uchwały, oparte na przepisie art. 147 § 1 p.p.s.a., powoduje, że od samego początku akt taki nie był zdolny wywołać skutku prawnego i nie kształtował uprawnień lub obowiązków podmiotów prawa. Jedynie sąd administracyjny lub organ nadzoru może uchwałę pozbawić skutków prawnych ex tunc (tak NSA w wyrokach z dnia 22 czerwca 2021 r., I OSK 216/19 i z dnia 27 stycznia 2022 r., III OSK 1805/21; wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Zaskarżona uchwała od momentu jej uchwalenia w pierwotnej formie aż do zmiany wywoływała określone skutki prawne, zatem dopiero stwierdzenie jej nieważności wyeliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Szczególnie, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż uchwały w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami zaliczone są do aktów prawa miejscowego, mimo że zawierają normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera również postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 marca 2023 r., II SA/Łd 995/22, CBOSA). Skoro zatem w okresie swojego obowiązywania, od momentu uchwalenia aż do zmiany, uchwała wywoływała konkretne skutki prawne, w wypadku istotnego naruszenia przez nią prawa zasadne jest stwierdzenie jej nieważności ze skutkiem ex tunc, mimo zmiany jej postanowień.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, należy na wstępie podkreślić, iż rada gminy ma wyłączną kompetencję do określania programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na obszarze swej właściwości. Powyższe wynika z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Doprecyzowaniem powyższego jest art. 11a ust. 1 u.o.z., w myśl którego rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Należy wskazać, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2019 r., III SA/Gd 747/19, CBOSA, por. także: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 stycznia 2019 r., II SA/Sz 1139/18, CBOSA). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 lutego 1998 r. "Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważność uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." (wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805).

Odnosząc się do merytorycznych zarzutów, stawianych konkretnym postanowieniom Programu, oceniając je przez pryzmat przywołanych wyżej rozważań, zdaniem Sądu, zasadne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem Sądu, samodzielną podstawą ku temu jest rażące naruszenie prawa przez treść § 15 ust. 2 Programu.

Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z. stanowią zaś, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.

Wreszcie, zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z., program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Podkreślić zatem należy, że art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5 u.o.z. określają obowiązkowe elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Elementy fakultatywne zostały zaś wskazane w art. 11a ust. 3 i 3a u.o.z.

Sąd podkreśla, że rada gminy jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r., VIII SA/Wa 858/19, LEX nr 3043507, CBOSA). Podobnie w tej kwestii wypowiadają się przedstawiciele doktryny. Jak podkreśla J. Bobrowicz "Artykuł 11a ust. 2 ustawy [z 1997 r.] o ochronie zwierząt zawiera szczegółowe wyliczenie zadań, które powinny być objęte programem. Takie rozwiązanie nie pozostawia gminom swobody wyboru działań, które w ich ocenie byłyby wystarczające bądź też najważniejsze, obciąża je natomiast obowiązkiem uwzględnienia wszystkich określonych przez ustawodawcę elementów" (J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja: teoria, dydaktyka, praktyka 2012, nr 4, s. 23-45).

Jednym z elementów obligatoryjnych, o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z. jest wskazanie wysokości środków finansowych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków. Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów (zarówno wysokości środków finansowych jak i sposobu ich wydatkowania) w treści uchwalanego programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2023 r., I OSK 2341/22, CBOSA). Tylko bowiem wyraźne powiązanie konkretnie określonych kwot do szczegółowo opisanych zadań opisanych w programie umożliwi ich realizację i sprawi, że program w istocie nie będzie fikcją.

Zaskarżona uchwała nie wypełnia w tym zakresie delegacji ustawowej, jako że nie wskazuje, w jaki konkretnie sposób mają być wydatkowane kwoty ustalone w tym przepisie. W § 15 ust. 2 Programu wskazano m.in., iż kwota 29.300 zł zostaje przeznaczona na wydatki na realizację umowy ze schroniskiem dla zwierząt w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywaniu na terenie Gminy Wodzierady w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2023 r. W jednym punkcie wskazano więc łączną kwotę przeznaczoną na dwa różne cele - zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z.) oraz odławianie bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z.). Powyższe powoduje, iż niemożliwe jest do ustalenia, jakie konkretnie kwoty zostały przeznaczone na poszczególne cele.

Ubocznie Sąd zwrócił uwagę, że Rada błędnie wskazała jako początek wydatkowania wyżej wskazanych środków 1 stycznia 2022 r., bowiem powinien być to 1 stycznia 2023 r. Powyższe nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie.

Rada Gminy Wodzierady w załączniku do zaskarżonej uchwały nie zawarła również wszystkich elementów obligatoryjnych, o których mowa w art. 11a ust. 2 u.o.z., a mianowicie nie wskazała środków i sposobu ich wydatkowania na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt (wskazano wyłącznie pokrycie kosztów sterylizacji i kastracji psów i kotów, których właściciele zamieszkują na terenie gminy Wodzierady), na poszukiwanie właścicieli bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z.), usypianie ślepych miotów (art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z.). Ponadto w sposób niedostateczny, niewyczerpujący delegacji ustawowej określono finansowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, ograniczając się jedynie do wskazania kwoty 500 zł przeznaczonej na zakup karmy. Natomiast w

§ 12 ust. 2 Programu wskazano, iż sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie realizowane jest poprzez przyjmowanie od mieszkańców zgłoszeń o występowaniu skupisk kotów wolno żyjących; ustalanie przez pracowników urzędu miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące; zapewnienie bezpłatnej sterylizacji i kastracji kotów wolno żyjących zgłoszonych przez Społecznych Opiekunów Zwierząt (w ramach przewidzianych na ten cel środków finansowych); usypianie ślepych miotów; zapewnienie opieki rannym i chorym kotom; zakup i wydawanie karmy Społecznym Opiekunom Zwierząt, którzy są zarejestrowani w Urzędzie Gminy. Stwierdzić zatem należy, że Program nie określa finansowania wszystkich celów, związanych z opieką nad kotami wolno żyjącymi.

Natomiast, zdaniem Sądu, nie zasługuje na aprobatę stanowisko Wojewody, zgodnie z którym brak wskazania w § 16 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnych organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, z którymi Gmina Wodzierady współpracować będzie w celu przeciwdziałania bezdomności zwierząt stanowi istotne naruszenie prawa. W ocenie Sądu stanowisko Wojewody co do konieczności zawarcia w treści uchwały konkretnych organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, z którymi Gmina realizować będzie zadania Programu polegające na zapobieganiu bezdomności zwierząt oraz zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom jest zbyt daleko idące. Treść art. 11 ust. 1 u.o.z. stanowi bowiem, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy, wykonawcą Programu jest zatem organ wykonawczy gminy (wójt). Tak więc do wójta jako organu wykonawczego gminy należy wykonanie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oraz określenie wykonawców programu. Stąd nie ma podstaw do wskazywania w Programie konkretnych organizacji społecznych jako podmiotów realizujących zadania gminy skoro nie są one w żaden sposób podporządkowane gminie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 października 2022 r., II SA/Łd 481/22, LEX nr 3437015, CBOSA).

Reasumując, biorąc pod uwagę rangę i zakres stwierdzonych powyżej przez Sąd istotnych naruszeń prawa w zaskarżonej uchwale, a w szczególności to, że zaskarżona uchwała nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w ustawie o ochronie zwierząt, uchwała wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego w całości. Należy podkreślić, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je realizował, co w sprawie jak wykazano nie zostało zrealizowane. Z związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw.

z art. 205 § 2 p.p.s.a.