II OSK 245/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-03-14	
Data wpływu	2017-02-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann	
Symbol z opisem	6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Ke 960/16	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2011 nr 21 poz 112;  art. 492; Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.	
Sentencja
Dnia 14 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisarza Wyborczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 960/16 w sprawie ze skargi R. W. na postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komisarza Wyborczego w [...] na rzecz R. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 960/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Kielcach w sprawie ze skargi R. W. na postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta - uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego poczynionych w uzasadnieniu powyższego wyroku, postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Komisarz Wyborczy w [...] na podstawie art. 492 § 1 pkt 5 oraz § 2a i 3a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm., dalej K.w.) oraz art. 27 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej Usg) postanowił: - stwierdzić wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy [...] R. W. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej – Lasach Państwowych (§ 1), - postanowienie doręczyć niezwłocznie zainteresowanemu, przesłać Wojewodzie Świętokrzyskiemu i Przewodniczącej Rady Gminy [...] (§ 2), - postanowienie ogłosić w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i podać do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej (§ 3), - że postanowienie wchodzi w życie z dniem podpisania (§ 4).

W złożonej do WSA w Kielcach skardze R.W. wniósł o uchylenie zaskarżonego ostanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności art. 124 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a.") poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia w sytuacji, gdy cytowany wyżej przepis wprost stanowi, iż postanowienie na które służy skarga do sądu administracyjnego powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne;

II. naruszenie przepisów postępowania wskutek ich nie zastosowania, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia, a to art. 80 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia przez Komisarza Wyborczego w [...] w okolicznościach dowolności, bez dogłębnego ustalenia statusu prawnego skarżącego w oparciu o dostarczony przezeń materiał dowodowy;

III. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 27 pkt 3 Usg w zw. z art. 492 § 1 pkt 5 K.w. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia;

IV. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 174 § 2 Kodeksu pracy (K.p.) i art. 22 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co w rezultacie doprowadziło do wadliwego zakwalifikowania faktu pozostawania skarżącego na urlopie bezpłatnym jako "świadczenia pracy" na podstawie art. 22 § 1 K.p.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] nie zawiera ani uzasadnienia faktycznego ani uzasadnienia prawnego, a zatem już tylko z tego powodu nie może się ostać. Skarżący w takiej sytuacji nie może bronić swoich interesów z uwagi na to, że nie znane są mu przesłanki, którymi kierował się organ wyborczy.

Skarżący podniósł, że będąc uprzednio zatrudniony w Lasach Państwowych, nie był pracownikiem administracji rządowej, a gdyby nawet przyjąć definicję "administracji rządowej" sensu largo to fakt przebywania na urlopie bezpłatnym u byłego pracodawcy powoduje, iż ten stosunek pracy został zawieszony, na co wprost pozwala art. 74 § 2 K.p.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o wykonywaniu przez R.W. pracy, skoro skarżący począwszy od dnia 1 grudnia 2014 r. przebywał na urlopie bezpłatnym, a poza wskazanym wyżej art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawy o promocji zatrudnienia (...) żaden inny przepis prawa polskiego nie definiuje "zatrudnienia". Począwszy od grudnia 2014 r. nie podejmowano żadnych działań w stosunku do R.W. i stan jego pozostawania na urlopie bezpłatnym przy równoczesnym sprawowaniu mandatu wójta Gminy [...][...] uznawano jako właściwy i zgodny z prawem.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy w [...] wniósł o jej odrzucenie jako złożonej z uchybieniem 7-dniowego terminu, o którym mowa w art. 493 § 1 K.w., ewentualnie o jej oddalenie.

W związku z zarzutem braku uzasadnienia postanowienia Komisarz podniósł, że art. 492 § 3a K.w. wyraźnie stanowi, że postanowienie takie doręcza się niezwłocznie zainteresowanemu i przesyła wojewodzie oraz przewodniczącemu rady gminy. Inaczej niż to czyni art. 125 K.p.a., nie przewidujecie tu doręczenia postanowienia z uzasadnieniem. Podstawą prawną wydania postanowienia są przepisy prawa wyborczego i z tego względu do postanowień komisarza wyborczego nie mają zastosowania przepisy K.p.a. dotyczące rozstrzygnięć organów administracyjnych podejmowanych w toku ogólnego postępowania administracyjnego.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Kielcach uznał, że w stanie faktycznym sprawy, tj. takim, w którym skarżący był zatrudniony w jednostce, uznanej przez Komisarza Wyborczego w [...] za administrację rządową, organem właściwym do oceny, czy zaszły przesłanki wygaśnięcia jego mandatu, jest rada gminy na podstawie art. 492 § 5 K.w.

W ocenie sądu wojewódzkiego odróżnić należy sytuację, w których zdarzenia z którymi ustawodawca wiąże skutek w postaci wygaśnięcia mandatu następują w trakcie kadencji od tych, w których wójt jeszcze przed wyborem wykonywał funkcję, której po objęciu mandatu wykonywać już nie może, bo zakaz w tym względzie wprowadzają przepisy odrębne. Rozróżnienie tych sytuacji ma – zdaniem sądu a quo – znaczenie w kontekście ustalenia, jakiemu organowi powierzono stwierdzenie wygaśnięcie mandatu wójta. Analiza treści art. 492 K.w. i systematyka tam zawartych jednostek redakcyjnych wskazywać ma na to, że w przypadku gdy wybrany wójt nie zrzeknie się oznaczonych funkcji, które wykonywał jeszcze przed swym wyborem, właściwym organem do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu będzie rada gminy.

WSA w Kielcach na wsparcie swych wywodów przywołał motywy zmian w przepisach K.w. dokonanych ustawami nowelizacyjnymi z dnia 31 sierpnia 2011 r. oraz z dnia 11 lipca 2014 r. Przywołując uzasadnienie projektu tej drugiej ustawy wskazano, że zamysłem ustawodawcy było powierzenie komisarzowi wyborczemu dotychczasowych kompetencji rady gminy w przedmiocie stwierdzania wygaśnięcia mandatu wójta z przyczyn określonych w art. 27 Usg, ale tylko wówczas, gdy wójt ten obejmie funkcje, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 1 K.w. w trakcie sprawowania mandatu. Pod pojęciem "naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji, określonej w odrębnych przepisach" rozumieć należy tylko i wyłącznie sytuacje określone w art. 27 Usg. W ocenie sądu wojewódzkiego przepis art. 492 § 4 K.w. należy rozumieć jako uregulowanie szczególne w stosunku do § 1, odnoszące się do sytuacji, w której funkcje, których z mandatem wójta prawo zabrania łączyć, wójt pełnił jeszcze przed wyborem. Na konieczność rozróżniania sytuacji, w których przesłanki wygaśnięcia mandatu mogą zaistnieć dopiero po jego objęciu wskazują także motywy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12. Rozróżnienie zatem dwóch różnych sytuacji, w których urzeczywistniają się przesłanki powodujące wygaśnięcie mandatu wójta determinuje – zdaniem sądu pierwszej instancji – kompetencje organu właściwego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Przepis art. 492 § 2a K.w. określając kompetencje komisarza wyborczego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta nawiązuje do art. 492 § 1 pkt 5 K.w., rozumianego jako wystąpienie określonego zdarzenia (w tym przypadku podjęcia zatrudnienia w administracji rządowej), już po objęciu mandatu przez wójta. Przywołując okoliczność, że nowelizacja K.w. z dnia 11 lipca 2014 r. dotyczyła norm kompetencyjnych zawartych w art. 492 § 2 i § 2a tego Kodeksu wywodzono dalej w motywach wyroku sądu pierwszej instancji, że gdyby wolą prawodawcy było wprowadzenie kompetencji komisarza wyborczego także do przypadków uregulowanych normą kompetencyjną w art. 492 § 5 K.w., tzn. wtedy, gdy wójt przed wyborem wykonywał funkcje, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5 cyt. ustawy i nie zrzekł się ich w ciągu 3 miesięcy po złożeniu ślubowania, zastrzegłby to przy okazji tej właśnie nowelizacji. Pozostawienie cyt. przepisu w niezmienionym brzmieniu, w powiązaniu z uzasadnieniem projektu noweli K.w. z dnia 11 lipca 2014 r. świadczyć ma o tym, że zamysłem ustawodawcy było pozostawienie w kompetencji rady gminy tych przypadków stwierdzania wygaśnięcia mandatu, określonych w art. 492 § 5 tego Kodeksu. Przyjęcie odmiennego stanowiska – w ocenie sądu wojewódzkiego – oznaczałoby, że przepis art. 492 § 5 Kw jest martwy, co przeczyłoby zasadzie racjonalnej legislacji. Przepisy art. 492 § 4 i 5 K.w. normują sytuacje odmienną od przewidzianej w art. 492 § 1 tego Kodeksu, dotyczą tej samej wprawdzie przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta, ale realizującej się w innych okolicznościach. Tym samym przywołane przepisy – w ocenie sądu pierwszej instancji – są rozwiązaniami szczególnymi odnoszącymi się do kompetencji organu uprawnionego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. Wskazał ponadto sąd wojewódzki na termin ustanowiony dla komisarza wyborczego dla wydania postanowienia w przedmiocie wygaśnięcia mandatu (14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu), co przy ustanowieniu terminu 3 miesięcznego dla dopuszczalnego łączenia obu funkcji (art. 492 § 4 K.w.) wykluczać ma kompetencję w przedmiotowej sprawie komisarza wyborczego.

Przyjęcie przez sąd wojewódzki poglądu, że orzekał w sprawie organ niewłaściwy, wyłączało zastosowanie art. 141 § 4 Ppsa w części dotyczącej zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania.

Skargą kasacyjną Komisarza Wyborczego w [...] zaskarżono w całości ww. wyrok, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

- art. 492 § 2 K.w. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie wyłącza z kompetencji rady gminy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu z przyczyn określonych w art. 27 Usg, gdy wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcje i nie usunął kolizji w ustawowym terminie, podczas gdy z jego treści wynika wprost, że powody wymienione w art. 27 Usg zostały wyłączone spod kompetencji rady gminy, a przepis ten nie zawiera żadnych wyjątków przyznających radzie gminy uprawnienia do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu z przyczyn określonych w art. 27 tej ustawy;

- art. 492 § 2a K.w. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie przyznaje

komisarzowi wyborczemu kompetencji do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta

w zakresie powodów wskazanych w art. 27 Usg, w sytuacji gdy nowo wybrany wójt jeszcze przed wyborem pełnił funkcje objęte zakazem, podczas gdy z jego brzmienia wynika jednoznacznie, że komisarz wyborczy jest wyłącznie właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta z przyczyn wymienionych w art. 27 Usg, a przepis nie zawiera wyłączenia w przypadku gdy wójt wykonywał zakazane funkcje przed wyborem;

art. 492 § 1 i § 4 K.w. polegającą na przyjęciu, że powołane przepisy wyróżniają dwie sytuacje, z którymi ustawodawca wiąże skutek w postaci wygaśnięcia mandatu -

pierwszą przewidzianą w § 1 tego przepisu - gdy zdarzenie będące podstawą

wygaśnięcia mandatu następuje w trakcie kadencji i drugą, przewidzianą w § 4 art. 492, gdy wójt jeszcze przed wyborem wykonywał funkcję, bądź prowadził działalność

gospodarczą, których po objęciu mandatu pełnić nie może, podczas gdy art. 492 § 1

K.w. zawiera katalog przyczyn wygaśnięcia mandatu, zaś § 4 art. 492 wskazuje jedynie sposób i termin usunięcia kolizji powstałej wskutek łączenia mandatu wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzeniem działalności gospodarczej i nie wprowadza nowej przesłanki, która nie byłaby objęta dyspozycją art. 492 § 1 K.w.;

- art. 492 § 5 K.w. poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi normę kompetencyjną dającą radzie gminy uprawnienie do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu z przyczyn określonych w art. 27 Usg, podczas gdy § 2 art. 492 wyraźnie wyłącza spod kompetencji rady gminy powody wymienione w art. 27 tej ustawy.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wyborczy wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Z uwagi na charakter sprawy wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie oraz o wyznaczenie rozprawy w nieodległym terminie z pominięciem kolejności wpływu spraw.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komisarz Wyborczy w [...] podnosi, że sąd pierwszej instancji wskutek błędnej wykładni przepisów § 2, § 2a, § 4 i § 5 art. 492 K.w. wywiódł nieprawidłowy wniosek o braku kompetencji komisarza wyborczego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy [...] i niezasadnie uznał, iż uprawnienie w tym zakresie posiada rada gminy. Organ wyborczy obszernie uzasadnia swe zarzuty, kwestionując przyjęte w wyroku sąd a quo stanowisko, wedle którego przepis art. 492 § 5 K.w. ma charakter szczególnego unormowania w stosunku do art. 492 § 1 tego Kodeksu. Nie podzielono także wywodów sądu wojewódzkiego, gdy chodzi o motywy nowelizacji przepisów K.w. w aspekcie pozostawienia radzie gminy kompetencji do stwierdzania wygaśnięcia mandatu wójta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych nie dostrzeżono), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Istota sprawy rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, a wywołanej wniesioną skargą kasacyjną sprowadza się do oceny prawidłowości wykładni przepisów art. 492 K.w. dokonanej przez WSA w Kielcach, które odnoszą się do ustalenia właściwości organu do podjęcia aktu stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta z przyczyn określonych w art. 27 Usg, tj. gdy osoba wybrana wójtem jeszcze przed dokonanym wyborem wykonuje zakazane przez cyt. przepis funkcje i nie dokonuje w terminie wskazanym w art. 492 § 4 K.w., tj. w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, zrzeczenia się tych funkcji. Innymi słowy, chodzi tu o ustalenie, czy w oznaczonym stanie faktycznym sprawy właściwym organem do wydania aktu stwierdzającego wygaśnięcie mandatu był – jak to wywodzi wnoszący skargę kasacyjną – wojewódzki komisarz wyborczy – czy też, jak przyjął to w zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji – jest nim rada gminy.

Stan faktyczny sprawy nie jest przedmiotem sporu – Komisarz Wyborczy w [...] uznając, że skarżący wybrany na Wójta Gminy [...] jeszcze przed dniem wyboru był zatrudniony w podmiocie, który stanowi część administracji rządowej, skoro nie zrzekł się tej funkcji w przewidzianym w art. 492 § 4 K.w. terminie, dał asumpt do wydania przez organ wyborczy postanowienia o stwierdzeniu wygaśnięcia jego mandatu. W ocenie tego organu jest on uprawniony (właściwy) do wydania takiego aktu, z uwagi na normy zawarte w art. 492 §§ 2 i 2a K.w. Odmienny pogląd został wyrażony w zaskarżonym wyroku, gdzie – co wymaga podkreślenia – nie dokonano oceny pod względem materialnoprawnym, czy istotnie zatrudnienie skarżącego wypełnia przesłanki z art. 27 Usg, uniemożliwiające mu piastowanie urzędu wójta gminy – ale ograniczono się wyłącznie do kwestii właściwości podmiotu uprawnionego do podjęcia aktu w przedmiocie wygaśnięcia mandatu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, odnośnie wykładni przepisów art. 492 § 1, § 2, § 2a, § 4 i § 5 K.w. w kontekście właściwości organu uprawnionego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta jest prawidłowe, a zarzuty błędnej wykładni cyt. przepisów zawarte w skardze kasacyjnej nieuprawnione.

Trafnie WSA w Kielcach prezentuje wykładnię systemową przepisów art. 492 K.w. normującego podstawy stwierdzania wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz właściwość organu do podjęcia aktu stwierdzającego jego wygaśnięcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 492 K.w. wymaga uwzględnienia także kontekstu konstytucyjnego, skoro istota rozpoznawanej sprawy odnosi się również do kompetencji organu jednostki samorządu terytorialnego. Z mocy art. 7 Konstytucji RP "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", z kolei z art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP wynika odpowiednio, że "Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych" oraz "Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej". Z przywołanych przepisów konstytucyjnych wynika obowiązek ścisłego rozumienia kompetencji, przy tym takiego, które nie może pozbawić samorządu terytorialnego, także w aspekcie kompetencyjnym, należnych mu uprawnień.

Jedną z przyczyn stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta określoną przepisem art. 492 § 1 pkt 5 K.w. jest "naruszenie ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach". Pozostałe przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta ujęte w pkt. 1-4 oraz 6-10 § 1 art. 492 K.w. (odmowa złożenia ślubowania; niezłożenie w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym; pisemne zrzeczenie się mandatu; utrata prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów; orzeczenie niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na okres co najmniej do końca kadencji; śmierć; odwołanie w drodze referendum; odwołanie wójta w trybie art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; zmiany w podziale terytorialnym) nie miały znaczenia w sprawie. Autor skargi kasacyjnej zarzucił błędną wykładnię art. 492 § 1 K.w. nie dostrzegając, że cyt. przepis dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne – punkty – w których określono odrębne przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. Oczywiste jest, biorąc pod uwagę oznaczony stan faktyczny sprawy, że chodziło w niej wyłącznie o jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu wójta, tj. tę, która została określona w art. 492 § 1 pkt 5 K.w. Pod pojęciem określonych w art. 492 § 1 pkt 5 K.w. "naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji z wykonywaniem funkcji ..., określonych w odrębnych przepisach", jak zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, należy rozumieć m. in. powody wskazane w art. 27 Usg, wedle którego funkcji wójta m. in. nie można łączyć z "zatrudnieniem w administracji rządowej" (art. 27 pkt 3 Usg).

Komisarz Wyborczy w [...] eksponuje, że treść art. 492 § 2 i § 2a K.w. wyklucza kompetencję rady gminy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. Przywołane przepisy stanowią odpowiednio, że "Wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 1, 2 i 5 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 27 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień", oraz, że "Wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 3, 4 i 5 - w zakresie powodów wskazanych w art. 27 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, oraz pkt 6 i 7, stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Postanowienie komisarza wyborczego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej".

Rzecz jednak w tym, co trafnie sąd wojewódzki dostrzegł, iż brzmienie art. 492 § 4 i § 5 K.w. zawiera szczególne rozwiązanie, gdy idzie o następstwa wykonywania oznaczonej funkcji przez wójta jeszcze przed dniem wyboru na tę funkcję. W takim przypadku w myśl art. 492 § 4 K.w. osoba wybrana wójtem (burmistrzem lub prezydentem miasta) jest zobowiązana do zrzeczenia się funkcji w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, w konsekwencji zaś niezrzeczenia się takiej funkcji w powyższym terminie, zgodnie z art. 492 § 5 K.w. to rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu wójta, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od upływu tego terminu. Pod pojęciem wykonywania funkcji, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5 K.w., do którego odsyła się w treści art. 492 § 4 cyt. ustawy, rozumieć należy ustawowy zakaz łączenia funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z wykonywaniem funkcji, określony w "odrębnych przepisach". Przez te odrębne przepisy należy rozumieć przepisy Usg, zatem jednym z ustawowych zakazów będzie brak możliwości dalszego zatrudnienia w administracji rządowej (art. 27 pkt 3 Usg) przez osobę, która uzyskała mandat wójta. Taka osoba "pozostając w zatrudnieniu w administracji rządowej", oczywiście może kandydować na urząd wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w razie jednak wyboru zgodnie z art. 492 § 4 K.w., będzie musiała zrzec się funkcji, innymi słowy zaprzestać zatrudnienia w administracji rządowej, w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Z mocy art. 492 § 5 K.w., jeżeli osoba wybrana wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) nie zrzeknie się zabronionej przepisem art. 27 Usg funkcji, zatem nie doprowadzi do ustania zakazu tzw. incompabilitas, tj. zakazu łączenia oznaczonym funkcji (stanowisk), straci mandat. Trafnie WSA w Kielcach wskazał zatem, że w takim przypadku, z mocy art. 492 § 5 K.w. to rada gminy w drodze uchwały stwierdza wygaśnięcie mandatu, w terminie miesiąca od dnia upływu terminu dla osoby, wybranej wójtem, na zrzeczenie się zakazanej prawem funkcji (stanowiska).

Podzielić należy to stanowisko sądu wojewódzkiego, w którym wskazuje się, że przepis art. 492 § 2a K.w. określając kompetencję komisarza wyborczego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta nawiązuje do określonego zdarzenia, które – w aspekcie art. 492 § 4 K.w. – wystąpiło już po objęciu mandatu. Zasadnie sąd pierwszej instancji wskazuje ponadto, że na mocy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1072) zmianom poddano treść art. 492 K.w. w jego § 2 i § 2a, nowelizacja ta nie dotknęła natomiast przepisów art. 492 § 4 i § 5 cyt. ustawy. Innymi słowy, ustawodawca pozostawił w kompetencjach rady gminy stwierdzanie wygaśnięcia mandatu wójta z tego względu, że nie usunął on w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, przeszkody wynikającej z zakazów określonych w art. 492 § 1 pkt 5 K.w., skoro przed dniem wyboru wykonywał oznaczoną funkcję, która nie może być łączona z mandatem organu wykonawczego gminy. Zgodzić się także wypadnie i z tym wywodem sądu wojewódzkiego, że przyjęcie odmiennego poglądu przeczyłoby racjonalności ustawodawcy, nadto prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 492 § 5 K.w. byłby w istocie martwy. Należy zatem zgodzić się z sądem wojewódzkim, że rozróżnienie dwóch różnych sytuacji, w których urzeczywistniają się przesłanki powodujące wygaśnięcie mandatu wójta (a więc po objęciu mandatu – w przypadkach określonych w art. 492 § 1 pkt 5, bądź jeszcze przed aktem wyboru - w sytuacji z art. 492 § 4 K.w.) determinuje kompetencje organu właściwego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Przepis art. 492 § 2a K.w., określając kompetencję komisarza wyborczego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, nawiązuje do art. 492 § 1 pkt 5 K.w., rozumianego jako wystąpienie określonego zdarzenia (w tym przypadku podjęcia zatrudnienia w administracji rządowej) już po objęciu mandatu przez wójta.

Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, WSA w Kielcach nie dopuścił się przeto błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 492 §§ 1, 2, 2a, 4 i 5 K.w. Nie można także podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu wyborczego, jakoby przepis art. 492 § 4 K.w. nie był przepisem prawa materialnego. Zresztą, taki pogląd oznaczałby wewnętrzną sprzeczność skargi kasacyjnej, podnoszącej wszak zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a wśród naruszonych tego typu przepisów wymieniono m. in. ten właśnie przepis prawa.

Tożsame stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2727/16 oraz II OSK 2726/16.

Z tych przyczyn uznać należało, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co prowadziło na zasadzie art. 184 Ppsa do jej oddalenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.