Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 505/19 w sprawie ze skargi Rady Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nadania nazwy szkole podstawowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 505/19 w sprawie ze skargi Rady Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2019 roku nr [...] w przedmiocie nadania nazwy szkole podstawowej oddalił skargę.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarządzeniem zastępczym z [...] marca 2019 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1103), zwanej dalej u.z.p.k., w związku z art. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. poz. 1389), zwanej dalej ustawą zmieniającą, nadał Szkole Podstawowej im. [...] w [...] nazwę: Szkoła Podstawowa w [...].

W uzasadnieniu aktu Wojewoda podniósł, że nazwa Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] wypełnia dyspozycję art. 1 u.z.p.k., gdyż upamiętnia osobę propagującą komunizm w rozumieniu przepisów u.z.p.k. z uwagi na polityczną i ideową działalność [...] oraz jego ścisły związek z ustrojem komunistycznym. Wskazał także, że nazwa przedmiotowej szkoły nie została przez organ gminy zmieniona, a obowiązek jej zmiany wynika z opinii IPN z 13 marca 2019 r., w której potwierdzono niezgodność nazwy Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] z art. 1 ust. 1 u.z.p.k.

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniosła Rada Gminy [...], domagając się jego uchylenia. Zarządzeniu temu zarzucono m.in. niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa i nadanie nowej nazwy: "Szkoła Podstawowa w [...] " w miejsce poprzedniej nazwy "Szkoła Podstawowa w [...] imienia [...]", gdyż dotychczasowa nazwa w żaden sposób nie upamiętnia, nie symbolizuje osoby propagującej komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani nie propaguje takiego ustroju w inny sposób. Postać [...] w żaden sposób nie kojarzy się mieszkańcom gminy [...], społeczności lokalnej, ani w szerszym odbiorze społecznym i publicznym z osobą propagującą komunizm lub jakikolwiek inny ustrój totalitarny. [...] był przez całe życie działaczem ruchu ludowego walczącym o wolność Polski, antykomunistą, działaczem i żołnierzem patriotycznego podziemia w czasie okupacji (Batalionów Chłopskich), obrońcą demokracji, postacią ogólnie szanowaną zarówno na szczeblu społeczności lokalnej, jak i w całym województwie łódzkim. [...], wbrew twierdzeniom organu nadzoru nigdy nie należał i nie wspierał zbrojnych organizacji komunistycznych. W 1951 r. nie odszedł z życia politycznego na własną prośbę, a został z niego usunięty właśnie przez ówczesną władzę (usunięty ze stanowiska wojewody) z uwagi na swoje demokratyczne i antykomunistyczne poglądy. Podniesiono nadto, że nazwa szkoły funkcjonuje w szeroko rozumianej świadomości lokalnej od 1980 r. i wywołuje pozytywne konotacje wśród uczniów, nauczycieli i rodziców. W szkole prowadzona jest izba pamięci patrona, a jego historyczne zasługi zarówno dla społeczności lokalnej, jak i walki o niepodległą Polskę nigdy dotychczas nie były kwestionowane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane zgodnie z przepisami prawa. W motywach podjętego ww. rozstrzygnięcia Sąd I instancji podkreślił, że zawarte w opinii IPN informacje oraz fakty przedstawione w księdze pamiątkowej szkoły z 1980 r., które zostały opisane stanowiły wystarczającą podstawę do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających na wyciągnięcie odmiennych wniosków, a twierdzenia zawarte w skardze, że [...] był antykomunistą i był obrońcą demokracji, WSA uznał za gołosłowne. W ocenie Sądu I instancji, organ nadzoru w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym uwzględnił te fakty z życia i działalności [...], które przemawiały za uznaniem go za symbol komunizmu i stanowiły wystarczającą podstawę do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Organ nadzoru dokonał analizy pojęcia "symbolu", po czym stwierdził sprzeczność nazwy Szkoły Podstawowej w [...] z art. 1 u.z.p.k.

W ocenie WSA, zawarta w piśmie z 28 lutego 2019 r. oraz skardze argumentacja, że postać [...] w żaden sposób nie kojarzy się ani mieszkańcom gminy [...], społeczności lokalnej, ani w szerszym odbiorze społecznym i publicznym z osobą symbolizującą komunizm i propagującą ten ustrój lub jakikolwiek inny ustrój totalitarny nie mogła odnieść skutku. Dla realizacji celów u.z.p.k. i stwierdzenia, że nazwa upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie, datę symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, lub w inny sposób propagujące ten ustrój bądź nie, odbiór społeczny nie jest przesądzający. Wystarczające bowiem jest, gdy pewne fakty z życia danej osoby wskazują na tyle silne konotacje z systemem totalitarnym, że stanowi ona jego symbol lub go propaguje. Wskazano, że ewentualne zasługi [...] dla społeczności lokalnej i ruchu ludowego mają bezpośredni związek z jego udziałem w aparacie władzy w ramach systemu panującego w Polsce w latach 1944-1989 i pełnionymi w nim funkcjami.

Podsumowując, zdaniem Sądu I instancji, Wojewoda Łódzki wykazał, że [...] jest symbolem komunizmu. Wskazał w dostateczny sposób fakty i okoliczności, które przemawiają za tym, że jako symbol komunizmu, nie może być patronem szkoły. Jednocześnie organ nadzoru zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.p.k., nadał nową nazwę szkole, do czego w okolicznościach niniejszej sprawy był uprawniony, oraz uzasadnił powody jej przyjęcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...] zaskarżając go w całości i na podstawie art.174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." – zarzuciła mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a to:

- poprzez bezrefleksyjne oparcie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na treści opinii IPN-u i nie wyjaśnienie (w ślad za organem nadzoru), dlaczego postać [...] uznana została za postać symbolizującą i propagującą ustrój komunizmu,

- nieuprawnione utożsamianie samego faktu uczestnictwa w określonych organizacjach i pełnienia określonych funkcji politycznych z postrzeganiem postaci [...], jako symbolizującej i propagującej ustrój komunizmu i uchylenie się od dokonania oceny przedstawionych przez IPN wniosków,

- poprzez brak ustaleń, co do tego czy postać [...] dla danej społeczności faktycznie jest symbolem komunizmu - czyli wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z ww. ustrojem, a co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż w sytuacji, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób prawidłowy dokonał analizy życiorysu [...] oraz odbioru ww. postaci przez społeczność, nie tylko lokalną, a także dokonał swobodnej i kompleksowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, doszedłby do wniosku, iż osoba [...] w szerokim odbiorze społecznym nie jest kojarzona w ogóle z komunizmem, a wręcz przeciwnie, jawi się jako osoba o poglądach demokratycznych, walcząca o wolność Polski, inwigilowana przez aparat państwowy w latach 1945 -1958 i mającą znaczący wkład w rozwój zarówno gminy [...] jak i województwa łódzkiego, a co skutkowałoby uchyleniem zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego z dnia z dnia [...] marca 2019 r. NR [...].;

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów - w postaci: apelu radnego powiatu O. K. z dnia 2 kwietnia 2019 r., listu J. K. (posła Parlamentu Europejskiego) z dnia 14 października 2010 r., listu E. K. (wicemarszałek Sejmu RP), listu M. S. (Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi), listu M. Ł. (posła Sejmu RP), a które to dokumenty jednoznacznie wskazywały na postrzeganie postaci [...] za postać patriotyczną i godną naśladowania nie tylko przez lokalną społeczność, ale również przez szersze grono odbiorców, a które to dokumenty mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w kontekście oceny nazwy Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] jako symbolizującej i propagującej komunizm;

c) art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nie wyjaśnienie okoliczności świadomości społecznej, w tym świadomości społeczności lokalnej co do postrzegania osoby [...] i symbolizowania przez niego ustroju totalitarnego, co zgodnie z ustawą dekomunizacyjną i przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych w zakresie stosowania jej przepisów, powinno nastąpić na etapie postępowania przed wydaniem zarządzenia zastępczego.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.k. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nazwa Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] jest niezgodna z tymi przepisami, jako upamiętniająca osobę symbolizującą lub propagującą komunizm lub inny system totalitarny, co jest sprzeczne z wykładnią celowościową i systemową całego aktu, której niekonstytucyjności Sąd I instancji nie stwierdza, przez odniesienie się do nieskonkretyzowanych kryteriów, nieznanych ustawie, a przesądzających błędnie o tym, że nazwa szkoły upamiętnia osobę, symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny;

b) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 i 3 u.z.p.k. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że zaistniały podstawy do zastosowania powołanej regulacji i wydania zarządzenia zastępczego, przez Wojewodę Łódzkiego, w sytuacji, gdy wnikliwa ocena postaci [...], nie pozwala na uznanie, iż ww. symbolizuje czy to odbiorze lokalnym czy to krajowym komunizm lub też ustrój ten propaguje, a co winno skutkować zaniechaniem wydawania zarządzeń zastępczych przez organ nadzoru.

Na podstawie przepisu art. 193 p.p.s.a w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. strona skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dodatkowych dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej, na okoliczność przeciwstawiania się przez [...] linii programowej PZPR i oceny historycznej jego działalności, tj.:

a) opinii dr. J. G. - dyrektora Zakładu [...] wraz z załącznikami w postaci: pisma do [...] z dnia 22 maja 1957 r do sekretarza KC - Z., opinii z dnia 24 maja 1957 r. I sekretarza KW PZPR w Łodzi - M., pisma do KC PZPR z dnia 5 czerwca 1957 r do sekretarza KC - T.; przeprowadzenie wyżej wskazanych dowodów nie przedłuży postępowania, a niewątpliwie przyczyni się do gruntownego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Nadto na podstawie przepisu art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a. strona skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie ww. zarządzenia zastępczego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przypisanych na rzecz Gminy [...].

Uzasadniając skargę kasacyjną, Gmina [...] podniosła, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, aby daną osobę uznać za symbol ustroju totalitarnego lub go propagującą takie przeświadczenie musi istnieć w szeroko rozumianej świadomości społecznej i wywoływać w tej świadomości określone konotacje co do symbolizowania ustroju totalitarnego. Innymi słowy, taka nazwa/osoba musi jednoznacznie kojarzyć się w odbiorze społecznym lokalnym i szerszym, z symbolem ustroju totalitarnego. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi też wątpliwości, iż opinia Instytutu Pamięci Narodowej (dalej: opinia IPN), nie ma charakteru wiążącego i przesądzającego o uznaniu danej nazwy za symbol ustroju totalitarnego, a organ administracji powinien w tym zakresie przeprowadzić własne postępowanie, czego w niniejszej sprawie nie uczynił.

Zarzucono, że wbrew powyższemu stanowisku, organ nadzoru przytoczył wyłącznie opinię IPN prawie w całości i tylko na tej podstawie przyjął, że [...] jest osobą symbolizującą komunizm, a decydujące znaczenie ma tu wyłącznie jego polityczna i ideowa działalność. O symbolizowaniu komunizmu lub propagowaniu komunizmu w przypadku nazwy szkoły podstawowej w [...] można by natomiast mówić, gdyby [...] był w tym kontekście rozpoznawany przez wielu przeciętnych obywateli społeczności lokalnej i szerzej w Polsce. Kwestię tę jednak pominięto zarówno w opinii IPN jak i w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym pozostawiając ją niewyjaśnioną i nieocenioną. Oznacza to, że opinia IPN i zarządzenie zastępcze są niekompletne i pomijają kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przywołanie samych faktów historycznych dotyczących danej osoby, w tym dotyczących jej przynależności do organizacjach komunistycznych, działalności w tych organizacjach lub pełnienia funkcji w ich lokalnych strukturach, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że osoba ta symbolizuje komunizm. Gdyby ustawodawca chciał uznać za symbol komunizmu samą przynależność do partii komunistycznej lub pełnienie funkcji w określonych jej strukturach, to niewątpliwie wprost przewidziałby to w zapisach ustawy.

Niezależnie od powyższego skarżąca kasacyjnie podniosła również, iż działalność polityczna i państwowa [...] nie może być jednoznacznie utożsamiana z działalnością prokomunistyczną i popieraniem linii partii komunistycznej jaką była PZPR. Wskazano bowiem, że [...] nigdy do PZPR, ani innej organizacji komunistycznej nie należał (był działaczem partii chłopskich) a jego stosunek był wobec linii programowej PZPR krytyczny, zarówno bezpośrednio po drugiej wojnie światowej, kiedy w 1950 r. został odwołany ze stanowiska wojewody i później wyrzucony z ZSL, jak i po roku 1956 kiedy do działalności politycznej wrócił. Powyższe potwierdzają załączone do opinii dr. J. G. dokumenty świadczące, że postawa ideowa i sama działalność polityczna [...], nie była zbieżna z linią PZPR i była negatywnie oceniana przez najwyższe kierownictwo partii komunistycznej.

Strona skarżąca kasacyjnie skonstatowała, iż postać [...] nie tylko nie stanowi symbolu komunizmu dla lokalnej społeczności, ale również dla szerszego grona odbiorców o zasięgu krajowym. Mając na uwadze powyższe, pominięcie przez Sąd I instancji dokumentów wskazanych przez stronę mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Dokumenty powyższe zaprzeczają bowiem, ażeby postać [...] kojarzona była z komunizmem, a wręcz przeciwnie stanowią uznanie dla osoby [...] jako patrioty, postaci godnej naśladowana przez kolejne pokolenia.

Na koniec strona skarżąca zasygnalizowała również, iż uchwała Rady Gminy [...] o nadaniu imienia [...] Zespołowi Szkolno-Gimnazjalnemu została podjęta jednogłośnie w 2010 r. Jeżeli faktycznie mieszkańcy Gminy [...] kojarzyliby [...] z ustrojem totalitarnym, nie zgodziliby się - przez swoich przedstawicieli – radnych - aby imieniem ww. osoby nazwać szkołę - miejsce szczególne, kształcące i wychowujące przyszłe pokolenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 7 lipca 2021 r. - na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) - poinformowano strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] prowadzonej pod sygn. III OSK 2260/21 na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., to wskazać należy, że nie może on służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanego aktu. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organ administracyjny w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym

Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane elementy. Sąd przedstawił stan sprawy, a także zarzuty podniesione w skardze oraz stanowisko organu nadzoru. Wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Trafność stanowiska sądu nie może być natomiast podważana z powołaniem się na art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając wydany przez Wojewodę Łódzkiego akt nadzoru - zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2019 roku nr PNIK-I.41027.2019. Fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę nie oznacza, że uchybił temu przepisowi.

W szczególności jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Zarządzenie zastępcze, które jest przedmiotem kontroli sądowej, nie jest aktem – decyzją administracyjną - wydawanym w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zarządzenie zastępcze jest jednym z aktów nadzoru, wydawanym w trybie nadzoru przez wojewodę. Możliwość wydania zarządzenia zastępczego stanowi wyłączną i odrębną kompetencję wojewody realizowaną w ramach powierzonej mu funkcji nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego. W postępowaniu nadzorczym nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepis w sposób wyraźny nie odsyła do ich stosowania. Takim przykładem może być odesłanie z art. 91 ust. 5 u.s.g., który przewiduje możliwość odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku wydawania innych aktów nadzoru – rozstrzygnięć nadzorczych. Rozstrzygnięcie nadzorcze to jednak inny rodzaj aktu nadzoru i inne postępowanie w ramach nadzoru, którego nie można utożsamiać z zarządzeniem zastępczym. Prawodawca nie przewidział w postępowaniu nadzorczym dotyczącym wydania zarządzenia stosowania (nawet w sposób odpowiedni) Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w innych zakresach działania organów administracji publicznej, niż wynika to z jego art. 1 i art.2 wymaga stosownej regulacji odsyłającej do ich mocy obowiązującej zawartej w ustawach szczególnych. Tym samym postępowanie w sprawie wydania zarządzenia zastępczego nie jest postępowaniem prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. wprost, ani nawet odpowiednio.

Jednak nie oznacza to w żadnym razie dowolności w korzystaniu przez wojewodę z kompetencji do wydawania tego rodzaju zarządzeń zastępczych. Na gruncie doktryny i judykatury wypracowane zostały zasady ogólne prawa administracyjnego. Mają one na celu uporządkowanie działań organów administracji publicznej w procesie administrowania. Wśród tych zasad szczególne znaczenie przypisuje się zasadom o charakterze konstytucyjnym, a także wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego, których treść i znaczenie wykracza poza jurysdykcyjne postępowanie administracyjne (np. zasada legalności, praworządności, prawdy obiektywnej itd.). W literaturze wskazuje się, że zasadom ogólnym kodeksu postępowania administracyjnego "należy przyznać znaczenie dyrektywalne, wynikające z tego, że stanowią one materiał normatywny, który w interpretacji prawa procesowego, jak również materialnego odgrywa istotne znaczenie, przesądzając o treści szczegółowych rozwiązań prawnych" (W.Piątek, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego jako podstawa skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.P.A., red. J.Niczyporuk, Lublin 2010, s.625, zob. także J.Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017).

Do postępowania w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego znajdą zatem zastosowanie tak regulacje samej ustawy dekomunizacyjnej, jak i stosowane wprost przepisy Konstytucji, w tym w szczególności jej art. 2 stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym oraz art. 7 stanowiący, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz wspomniane zasady ogólne K.p.a.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zasada zaufania obywateli do państwa. Jej konsekwencją musi być przyjęcie, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w prawem przyznanym obszarze kompetencji, ale noszące znamiona arbitralności i niepodlegające kontroli oraz nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania ich rozstrzygnięć, które to uzasadnienie musi odnosić się do konkretnego rozstrzygnięcia i nie może być jedynie pozorne.

Powyższe oznacza, że choć w postępowaniu zakończonym wydaniem zarządzenia zastępczego nie stosuje się przepisów K.p.a., to jednak wojewoda musi postępować zgodnie ze wspomnianymi zasadami ogólnymi i wydając zarządzenie zastępcze musi w jego uzasadnieniu wykazać, że działa w granicach prawa, z czego wynika że jego rozstrzygnięcie nie może być arbitralne czy też oparte na nieprawdziwych podstawach faktycznych.

Rezygnacja z tego wymogu czyniłaby bowiem pozorną sądową kontrolę zgodności z prawem tego aktu nadzoru nad samorządem terytorialnym oraz sądową ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która to kontrola sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem.

W konsekwencji ocenę działania organu administracyjnego w takim przypadku i dotrzymanie przez niego standardów, wynikających z zasad ogólnych prawa administracyjnego, oceniać należy przez pryzmat zrealizowania przesłanek konkretyzacji hipotezy normy materialnoprawnej określającej okoliczności faktyczne umożliwiającej wydanie zarządzenia zastępczego.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać trzeba, że istota sporu sprowadza się do zweryfikowania poprawności oceny Sądu I instancji odnośnie do zajętego przez Wojewodę stanowiska, iż nazwa szkoły upamiętnia osobę symbolizującą komunizm w związku z czym niedokonanie jej zmiany przez Gminę w trybie art. 6 ust. 1 u.z.p.k. uzasadniało skorzystanie przez organ nadzoru z kompetencji przyznanej mu na mocy art. 6 ust. 2 u.z.p.k.

Na gruncie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu postępowanie nadzorcze uruchamiane jest przez wojewodę, który w następstwie analizy stanu faktycznego dochodzi do wniosku, że może być spełniona dyspozycja art.6 ust.1 u.z.p.k. Wojewoda w celu potwierdzenia niezgodności nazwy z wymogami ustawy ma obowiązek wystąpić do IPN o przedstawienie stosownej opinii art.6 ust. 3 u.z.p.k. Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA opinia IPN nie ma charakteru wiążącego. Przypisanie opinii IPN wiążącego charakteru w procedurze nadzorczej pozostawałoby w sprzeczności z postanowieniami ustawy zasadniczej określającymi ustrojową funkcję nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Taki swoisty dualizm organów nadzoru skutkowałby wadliwością samego rozstrzygnięcia nadzorczego – formalnie wydanego przez wojewodę, ale materialnie przez IPN. W konsekwencji tych działań jest wydanie przez organ nadzoru stosownego zarządzenie zastępczego, przy czym podkreślić należy, że jest to akt organu nadzoru, a nie organu sporządzającego opinię. Zatem opinia IPN, jako niewiążąca, jest jedynie ustawowo określonym elementem postępowania przed organem nadzoru, a więc jej treść nie zwalnia organu nadzoru od dokonania oceny, czy dana nazwa jest nazwą symbolizująca lub propagującą komunizm. W systemie prawa administracyjnego, w przypadku współdziałania organów administracji, opinia jest uważana za współdziałanie o najsłabszym stopniu związania. Ten sposób rozumienia terminu "opinia" musiał być uwzględniony przez racjonalnego ustawodawcę, co oznacza, że stanowiąc w art. 6 ust. 3 u.z.p.k., że wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN, a nie, że np. wydanie takiego zarządzenia wymaga uzgodnienia z IPN, ustawodawca dał wyraz temu, iż stanowisko IPN co do tego, że nazwa nie jest zgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, nie jest dla organu nadzoru wiążące (zob. np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18). Skoro tak, to stanowiąca podstawę zaskarżonego zarządzenia zastępczego opinia IPN nie była dla organu nadzoru wiążąca i w związku z tym podlegała ocenie, w szczególności w zakresie tego, czy w jaki sposób osoba [...] symbolizuje lub propaguje komunizm.

W rozpoznawanej sprawie odmienne pozostaje bowiem postrzeganie osoby [...] przez Wojewodę Łódzkiego z jednej strony, a Gminę [...] z drugiej strony. Zdaniem Wojewody [...] jest symbolem komunizmu, natomiast w ocenie Gminy nigdy nie należał i nie wspierał zbrojnych organizacji komunistycznych, a w 1951 r. nie odszedł z życia politycznego na własną prośbę, a został z niego usunięty właśnie przez ówczesną władzę z uwagi na swoje demokratyczne i antykomunistyczne poglądy.

Wskazać należy, że dołączona do akt sprawy opinia IPN przedstawia stosunkowo dokładnie życiorys [...], tak w okresie przedwojennym, II wojny światowej, jak i powojennych latach oraz zawiera ogólną ocenę jego działań pod kątem wystąpienia przesłanek wskazanych w ustawie o zakazie propagowania komunizmu.

Odnosząc te okoliczności sprawy do relewantnego stanu prawnego przypomnieć wypada, że dokonując wykładni art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.k. w aspekcie poprawności odczytania zawartego w nim zakazu nadawania ulicom, obiektom nazw upamiętniających m.in. osoby, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób taki ustrój propagujące, wskazać należy, że symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl, jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego. Tym samym, aby dana osoba wydarzenie lub data mogły być uznane za symbol ustroju totalitarnego (np. komunizmu) musi zostać wykazane, że stanowi właśnie taki symbol. Nazwa danego obiektu symbolizuje ustrój totalitarny, jeżeli jego oznaczenie jednoznacznie jest kojarzone z danym ustrojem, jest powszechnie rozpoznawalne i na tyle wyodrębnione, że samodzielne jej używanie pozwala na identyfikację z daną ideologią. Tylko wówczas można stwierdzić, że nazwa taka symbolizuje ustrój totalitarny (wyrok NSA z 20 marca 2019 r., II OSK 3391/18).

Symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl jakieś pojęcie, czynność przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego (W. Kopaliński. Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1978, s.936). Jak zaznaczono wyżej, aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Tylko wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei, czy systemu.

W odniesieniu do argumentów skargi kasacyjnej podnieść należy, że sama aktualna świadomość społeczeństwa (w tym brak negatywnych konotacji, jednoznacznych skojarzeń - nawet wśród społeczności lokalnej), co do zasady nie jest wystarczającą przesłanką negatywną pozwalającą na stwierdzenie, że dane nazwisko nie symbolizuje komunizmu w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, czy też nie propaguje go w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy. Wówczas bowiem wyłącznie od subiektywnej świadomości odbiorcy zależałoby, do jakich dokonań, wydarzeń, faktów historycznych przypisze tę postać. Świadomość historyczna społeczeństwa nie jest jednakowa, tak jak jednakowe, w relacji do wydarzeń historycznych, nie jest społeczeństwo, którego emanacją jest owa świadomość. Niejasne jest także przez kogo, jaką metodą ta świadomość historyczna mogłaby być mierzalna, i w jakim wymiarze wystarczyłoby to do uznania, że konkretna osoba stanowi symbol ustroju totalitarnego. Należy również zauważyć, że czym innym jest odwołanie się wyłącznie do świadomości pokolenia współczesnego osobie będącej patronem szkoły, a czym innym do rozumienia tożsamych faktów przez osoby żyjące współcześnie (zob. np. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1200/19).

Propagowanie komunizmu nie wymaga zaś symbolicznego związku nazwy z komunizmem. Ustawa kategoryzuje i stopniuje tym samym osoby, organizacje, wydarzenia lub daty ze względu na ich związek z represyjnym, autorytarnym i niesuwerennym system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Prowadzi to do wniosku, że osoba, która propaguje komunizm nie musi być powszechnie znanym znakiem i uosobieniem idei i praktyki komunizmu. Osoba taka musiała jednak w aspekcie publicznym swojego życia zajmować się rozpowszechnianiem, czy szerzeniem komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Kierując się ratio legis ustawy należy przyjąć, że symbolizowanie i propagowanie w odniesieniu do osób wiązać należy z osobami publicznymi, odgrywającymi naczelną rolę w państwie komunistycznym w przypadku przesłanki symbolizowania lub istotną rolę w tworzeniu, trwaniu, upowszechnianiu i funkcjonowaniu idei tego państwa, czy ustroju totalitarnego w przypadku przesłanki propagowania.

W tym kontekście stwierdzić należy, że organ nadzoru dostatecznie wykazał, iż nazwa szkoły posiada konotacje, o których stanowi art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.k. Postępowanie przeprowadzone przez Wojewodę, a w szczególności uzasadnienie zarządzenia zastępczego wykazało, że nazwa Szkoły Podstawowej im. [...] jest nazwą odnoszącą się do osoby symbolizującej lub propagującej komunizm.

W żaden sposób nie zostały zakwestionowane ustalenia życiorysu [...], iż podczas II wojny światowej działał w politycznej ([...]) i wojskowej ([...]) konspiracji ludowej. W BCh sprawował dowództwo Komendy Obwodu w [...]. Jednak w swych poglądach politycznych [...] szybko zaczął odchodzić od oficjalnego stanowiska [...], popierającego legalne władze Rzeczypospolitej na uchodźctwie na rzecz akceptacji haseł głoszonych przez komunistyczną Polską Partię Robotniczą, akceptującą przyłączenie polskich Kresów Wschodnich do Związku Sowieckiego i domagającą się rządów "sojuszu robotniczo-chłopskiego". Efektem tej ewolucji ideowej było przejście w 1943 r. [...] i za jego namową części żołnierzy z piotrkowskich struktur BCh do Gwardii Ludowej, która stanowiła zbrojne ramię komunistycznej Polskiej Partii Robotniczej. PPR jawnie występowała przeciwko Rządowi Polskiemu na uchodźctwie i Delegaturze Rządu RP na Kraj oraz Armii Krajowej. W komunistycznej partyzantce doszedł do "stanowiska" członka [...]. Równolegle współtworzył prokomunistyczne konspiracyjne [...]. Po przekształceniu tej partii w 1944 r. w Stronnictwo Ludowe (tzw. [...]) piastował funkcje m.in. prezesa [...] (dot. woj. [...]). Był członkiem [...], tj. samozwańczego podziemnego parlamentu polskiego utworzonego i kontrolowanego przez Polską Partię Robotniczą. Działał także w jej wojewódzkich i powiatowych strukturach na terenie województwa [...]. Współorganizował konspiracyjną Powiatową Radę Narodową w [...] i kierował nią jako przewodniczący. Po zakończeniu wojny na ziemi piotrkowskiej zaangażował się w działanie na rzecz przekonania lokalnych dowódców partyzantki poakowskiej do "wyjścia z lasu". W latach 1947-1950 sprawował funkcję [...]. W 1951 r. odszedł z życia politycznego. Kilka lat później powrócił na krótko (1957-1959) do pracy w administracji państwowej jako przewodniczący Prezydium [...] w [...]. [...] cały czas działał aktywnie w prokomunistycznym ruchu ludowym jako wiceprezes [...] (1946-1949), członek [...] (1945-1949), prezes Komitetu [...] (wybrany w [...] r.) oraz członek [...], a także reprezentant tej partii w [...] i [...] (II i III kadencja). Tym samym przyjąć należy, że cała aktywność [...] pod koniec II wojny światowej, a zwłaszcza tuż po jej zakończeniu i później w strukturach politycznych oraz państwowych wskazuje, iż spełniał on istotną rolę w trwaniu, upowszechnianiu i funkcjonowaniu idei komunizmu po 1945 r. na terenie Państwa Polskiego i panującego wówczas ustroju totalitarnego.

W związku z tym stanowisko Sądu I instancji, że sporna nazwa szkoły narusza zakaz ustanowiony w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, czyniąc ingerencję Wojewody Łódzkiego w oparciu o art. 6 ust. 2 u.z.p.k. uzasadnioną, jest trafne.

Odnośnie zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., to wskazać należy, że "możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed sądem I instancji. Wniosek taki wynika już z samej systematyki ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulujący omawianą kwestię art. 106 § 3 tej ustawy znajduje się w Dziale III ustawy zatytułowanym: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01). (...) Wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy. (...) Pogląd taki został już wyrażony w uzasadnieniach do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in w sprawach o sygn. akt II GSK 372/10, II GSK 373/10, I GSK 253/10, II OSK 1051/06 (...)" - zob. wyrok NSA z 23 maja 2013 r., I GSK 385/12, LEX nr 1329324. Podobny pogląd został jeszcze powtórzony w uzasadnieniach wyroków w sprawach I OSK 3113/14 i I GSK 1048/18.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że podniesione zarzuty nie są uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.