Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1143/18 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1143/18, oddalił skargę J.S. (dalej: "Skarżąca") na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżąca w latach 1961 – 2015 zatrudniona była na stanowisku nauczyciela w różnych placówkach dydaktycznych, pracując w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy. Skarżąca została poddana badaniom w M. w K., który w dniu [...] października 2016 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.

Wskutek odwołania się przez Skarżącą ponowne badanie przeprowadził I. w S., który wydał w dniu [...] kwietnia 2018 r. orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u Skarżącej przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat (poz. 15 wykazu). W wyniku ponownych konsultacji przeprowadzonych w 2018 r. Instytut wskazał, że stwierdzane u Skarżącej zmiany nie figurują w wykazie chorób zawodowych i nie mają cech klinicznych organicznej patologii zawodowej powodowanej przez nadmierny wysiłek głosowy.

Powyższe skutkowało wydaniem przez organ I instancji decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie każde schorzenie narządu głosu jest kwalifikowane, jako choroba zawodowa, chociażby na jego rozwój wpływ miały warunki pracy. Zakwalifikowanie danego schorzenia jako choroby zawodowej, stosowne przepisy regulujące postępowanie w sprawach chorób zawodowych, przypisują kompetencjom wyłącznie lekarzy spełniających wymagania kwalifikacyjne określone w odpowiednich przepisach, w związku z czym nie jest dopuszczalna dowolność w wyborze lekarza orzecznika. Wypowiadające się w sprawie organy orzecznicze nie stwierdziły u Skarżącej występowania choroby zawodowej narządu głosu, a organ nie może wydać rozstrzygnięcia przeciwnie do opinii lekarskiej przedstawionej w orzeczeniach lekarskich, w przypadku gdy okoliczności braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej zostały udowodnione.

Skargę na powyższą decyzję w terminie prawem przewidzianym wywiodła J.S.

Przywołanym na wstępie wyrokiem z 27 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę Skarżącej.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że aby doszło do stwierdzenia wystąpienia choroby zawodowej, schorzenie tej osoby powinno być określone w wykazie chorób zawodowych załączonych do rozporządzenia oraz powinno być spowodowane narażeniem zawodowym, przy czym związek przyczynowy między schorzeniem i narażeniem zawodowym powinien być stwierdzony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem. Nie jest wystarczające do stwierdzenia wystąpienia choroby zawodowej samo ustalenie, że osoba nią dotknięta pracowała w narażeniu na czynniki ją wywołujące oraz że tego rodzaju jednostka chorobowa ujęta jest w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do ww. rozporządzenia, gdyż konieczne jest ujawnienie się symptomów tej choroby zawodowej w określonym czasie po ustaniu pracy w narażeniu.

Sąd odnotował, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie opinii sporządzonych przez uprawnione do tego podmioty, które nie stwierdziły u Skarżącej wystąpienia choroby zawodowej wskazanej w wykazie chorób zawodowych. Podkreślił przy tym, że dokumenty, na które powołuje się Skarżąca, wywodząc swoje stanowisko, są wcześniejsze od opinii sporządzonej przez właściwy podmiot w 2018 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie skargi do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1) § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367) przez uznanie, że na podstawie zebranego materiału dowodowego nie było podstaw do stwierdzenia u Skarżącej występowania choroby zawodowej, ewentualnie, że materiał dowodowy był wystarczający by uznać, że u Skarżącej nie występuje choroba zawodowa, podczas gdy należało uznać, że u Skarżącej występuje choroba zawodowa bądź postępowanie wyjaśniające w tym zakresie powinno zostać uzupełnione;

2) art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: P.p.s.a.), przez nieuzasadnione niedopuszczenie dokumentów stanowiących istotny dowód w sprawie, przedłożonych przez pełnomocnika Skarżącej na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku, podczas gdy pełnomocnik należycie uzasadnił istotność przedkładanych dokumentów dla rozstrzygnięcia sprawy, a nie spowodowałyby one nadmiernego przedłużenia postępowania;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy decyzja organu była wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: K.p.a.), uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na dokonaniu zbyt zawężającej wykładni objawów choroby zawodowej wskazanej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych w sytuacji, w której dokonanie wykładni funkcjonalnej poz. 15 wykazu w zestawieniu z materiałem dowodowym uzasadniało uznanie, że Skarżącej przysługuje status osoby cierpiącej na chorobę zawodową.

Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżąca podniosła, że jej zdaniem rozpoznana u niej choroba jest chorobą wymienioną w wykazie chorób zawodowych i bezspornie, a co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem została spowodowana przez działanie czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Zarzuciła, że organ I instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w zakresie pełnego uzupełnienia dokumentacji medycznej Skarżącej, o dokumenty jej badań w Poradni F. Sp. z o.o., które były przeprowadzane co roku od kilkunastu lat i potwierdzały schorzenie chorobowe Skarżącej, które biegły lekarz medycyny z zakresu foniatrii mógłby uznać za chorobę zawodową wymienioną w poz. 15 wykazu chorób zawodowych i rozszerzenia postępowania w tym zakresie, co nie zostało uwzględnione przez Sąd I instancji, ponieważ nie dopuścił on uzupełniającego dowodu z dokumentów, które przedłożone zostały na rozprawie. Skarżąca zastrzegła, że organ, wskazując, że nie występuje u niej choroba zawodowa, nie wskazał równocześnie jakie inne przyczyny pozazawodowe spowodowały chorobę, nie obalając tym samym domniemania, że choroba skarżącej spowodowana jest działaniem czynników występujących w środowisku pracy. Wskazała ponadto, że organ z nieuzasadnionych przyczyn wyższą wagę nadał wynikom badań w I. w S., gdzie dokonano niewystarczającej, literalnej wykładni jednostek chorobowych figurujących w poz. 15 wykazu chorób zawodowych niż dokumentacji medycznej Skarżącej. Organ, a za nim Sąd I instancji, nie uznał za stosowne uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie stwierdzenia przyczyn występowania po jej stronie choroby w postaci niedowładu fałdów głosowych, mimo wskazywanych przez Skarżącą okoliczności związanych z rozpoznaniami lekarskimi w tym zakresie i dotyczącą skarżącej historią choroby.

Pismem procesowym z [...] maja 2019 r. pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie oświadczył, iż zrzeka się rozprawy, co w związku z faktem, iż strona przeciwna się temu nie sprzeciwiła uzasadniało rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przed przystąpieniem do omówienia poszczególnych zarzutów poczynić należy uwagę ogólną dotyczącą całości podnoszonej przez autora skargi kasacyjnej argumentacji oraz wszystkich przywoływanych przez niego na jej poparcie dokumentów, a sprowadzającą się do przypomnienia pomijanego przez kasatora faktu, iż kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne nie było pierwszym postępowanie dotyczącym wniosku J.S. o stwierdzenie u niej choroby zawodowej narządu głosu.

Przypomnieć bowiem trzeba, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. decyzją z [...] lutego 2012 r., nr [...] działając m.in. na podstawie art. 2351 Kodeksu pracy i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych nie stwierdził u J.S. choroby zawodowej, tj. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat. Decyzja ta utrzymana została następnie w mocy przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...].

Rozstrzygnięcie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. poddane zostało kontroli sądowoadministracyjnej, w następstwie której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 stycznia 2015 r., sygn. III SA/Kr 1353/14 oddalił skargę J.S. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 17 maja 2016 r. wobec oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej J.S. (wyrok NSA z 17 maja 2016 r., sygn. II OSK 1648/16).

Prowadzenie przez organy państwowej inspekcji sanitarnej kolejnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia u J.S. choroby zawodowej wynikało ze zmiany stanu faktycznego sprawy polegającej na tym, iż już po wydaniu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. decyzji z [...] lutego 2012 r. w dalszym ciągu wykonywała pracę w warunkach narażenia zawodowego związanego z wysiłkiem głosowym, albowiem do czerwca 2015 zatrudniona była na stanowisku nauczyciela.

Powyższe oznacza, iż aczkolwiek kontroli sądowoadministracyjnej aktualnie poddana została decyzja wydana w nowym postępowaniu obejmującym dłuższy niż uprzednio okres pracy J.S. w warunkach wiążących się z wysiłkiem głosowym, to jednak nie można w tym postępowaniu abstrahować od ocen faktycznych i prawnych wyrażonych w przywołanych wyżej prawomocnych orzeczeniach sądów administracyjnych. Przypomnieć bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Jednocześnie zauważyć należy, iż materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] czerwca 2014 r., w tym w szczególności wydane w toku postępowania orzeczenia lekarskie, poddany już został kontroli sądowoadministracyjnej i oceniony jako uzasadniający odmowę stwierdzenia u J.S. choroby zawodowej, co czyni niezasadnym powoływanie się na niego, tak we wcześniejszych pismach procesowych strony, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej złożonej w kontrolowanej obecnie sprawie. Do tego sprowadza się zaś odwoływanie się przez autora skargi kasacyjnej do orzeczenia lekarskiego z [...] maja 2013 r. oraz orzeczenia lekarskiego I. w S. nr [...] z [...] października 2011 r., które wydane zostały w postępowaniu zakończonym decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] czerwca 2014 r. i nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia organów w sprawie będącej przedmiotem kontroli w wyroku Sądu I instancji z 27 lutego 2019 r., sygn. III SA/Kr 1143/18.

Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów wskazać należy, iż nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367, dalej rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych).

Wskazane jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisy stanowią, iż decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika (§ 8 ust. 1) oraz, iż jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (§ 8 ust. 2).

W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych bowiem zebrany materiał dowodowy odpowiadał wymogom wskazanym w tym przepisie, to jest obejmował orzeczenia lekarskie oraz formularz oceny narażenia zawodowego. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje wyniki oceny tych dowodów przeprowadzonej przez organy, a zaaprobowanej przez Sąd I instancji nie może zaś przesądzać o zaistnieniu naruszenia tego przepisu i to niezależnie od oceny trafności stanowiska wyrażonego w tym zakresie w zaskarżonym wyroku.

W sprawie nie doszło także do naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, albowiem przepis ten normuje sposób dalszego prowadzenia postępowania przez państwowego inspektora sanitarnego w przypadku, gdy ten właśnie organ uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji. Hipoteza zastosowania tej regulacji wymaga zatem wystąpienia wątpliwości co do kompletności i przydatności materiału dowodowego, w tym przede wszystkim orzeczeń lekarskich, po stronie prowadzącego postępowanie organu, a nie u podmiotu, którego dotyczy decyzja w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej, to jest pracownika lub byłego pracownika.

Strona swoje zastrzeżenia co do kompletności, czy też przydatności zgromadzonego materiału dowodowego zgłaszać natomiast może w formie wniosków dowodowych i środków odwoławczych, zaś w przypadku kwestionowania orzeczenia lekarskiego poprzez wystąpienie na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, którego to środka pozbawiony jest orzekający w sprawie państwowy inspektor sanitarny.

Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, iż występowanie jedynie po stronie Skarżącej kasacyjnie zastrzeżeń co do treści uzyskanych przez organy inspekcji sanitarnej orzeczeń lekarskich nie może stanowić o naruszeniu przez te organy § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać w tym miejscu należy, iż dołączone do skargi J.S. stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] lipca 2012 r., w którym wyrażał on wątpliwości co do treści orzeczenia lekarskiego z dnia [...] października 2011 r. o braku podstaw do rozpoznania u J.S. choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, nie zostało przez organ zajęte w bieżącym postępowaniu i nie dotyczyło wydanego w nim orzeczenia lekarskiego, lecz stanowiło element opisanego już powyżej prowadzonego uprzednio postępowania, w którym ostatecznie i prawomocnie orzeczono o braku podstaw dla stwierdzenia u J.S. choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych w związku z zatrudnieniem na stanowisku nauczyciela w różnych placówkach dydaktycznych w latach 1961 – 2012. Powyższe oznacza, że wątpliwości podnoszone w tym piśmie nie dotyczą orzeczeń lekarskich uzyskanych w kontrolowanej sprawie, a nadto zostały już skutecznie usunięte.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., przez nieuzasadnione niedopuszczenie dokumentów stanowiących istotny dowód w sprawie, przedłożonych przez pełnomocnika Skarżącej na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku.

Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszym rzędzie wskazać trzeba, iż zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Stawiając tego rodzaju zarzut kasacyjny wykazać należy jaki istotny wpływ dowody te mogłyby mieć na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej, której przedmiotem nie jest – co należy przypomnieć – kwestia oceny czy u J.S. występuje choroba zawodowa, lecz weryfikacja zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu. Celem postępowania sądowoaministracyjnego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego, lecz ocena czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami wynikającymi tak z przepisów K.p.a., jak i przepisów odrębnych, którymi w niniejszej sprawie są regulacje rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Postępowanie dowodowe przeprowadzone na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie może prowadzić do dokonywania ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej decyzją administracyjną (podobnie w wyrokach NSA: z 17 stycznia 2007 r., I OSK 287/06, LEX nr 291191; z 6 lutego 2007 r., I OSK 432/06, LEX nr 348007 i z 9 lutego 2007 r., II FSK 173/06, LEX nr 307365).

Jak wynika zaś z uzasadnienia skargi kasacyjnej uchybienia Sądu I instancji autorka skargi kasacyjnej dopatruje się w braku przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego cyt. "w zakresie stwierdzenia przyczyn występowania po jej (to jest J.S.) stronie choroby w postaci niedowładu fałdów głosowych", co wskazuje na niezasadność tegoż zarzutu.

Odnośnie tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano nadto, że dowody, których nie dopuścił Sąd obejmowały opinię uzupełniającą z dnia [...] maja 2013 r. skierowaną do organu II instancji oraz wyniki badań lekarskich J.S. z lat 2014-2019, które potwierdzały jej schorzenia, które biegły lekarz medycyny z zakresu foniatrii mógłby uznać za chorobę zawodową wymienioną w poz. 15 wykazu chorób zawodowych.

Odnosząc się do tej argumentacji wskazać należy, iż dokument nazywany przez kasatora opinią uzupełniającą z dnia [...] maja 2013 r. wydany został przez jednostkę orzeczniczą II stopnia w ramach postępowania zakończonego decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] czerwca 2014 r. odnośnie, której w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2016 r., sygn. II OSK 1648/15 wskazano, że brak jest podstaw do kwestionowania opinii jednostek orzeczniczych o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Co za tym idzie brak było podstaw dla przyjęcia, iż przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu byłoby przydatne dla wyjaśnienia zgłaszanych przez Skarżącą wątpliwości, co do prawidłowości orzeczeń lekarskich wydanych w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie, które również wskazywały na brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Argumentacja kasatora dotycząca konieczności przeprowadzenia dowodu z dokumentacji medycznej skarżącej opiera się zaś na braku zrozumienia charakteru orzeczeń lekarskich wydawanych w toku postępowania w przedmiocie choroby zawodowej.

Należy bowiem zwrócić uwagę na szczególny charakter postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. Charakteryzuje się ono istotną specyfiką w zakresie postępowania dowodowego. W myśl przywoływanego już powyżej § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.

Szczególny charakter postępowania dowodowego w zakresie oceny podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wynika z faktu, że ani organy inspekcji sanitarnej, ani sądy administracyjne, kontrolujące wydane przez te organy decyzje administracyjne, nie posiadają wysoko specjalistycznej wiedzy lekarskiej pozwalającej na samodzielną ocenę konkretnych przypadków lub jednostek chorobowych pod kątem ich zaliczenia do określonej choroby zawodowej (por. wyr. NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1483/14, dostępny w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Na mocy § 5 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych rozpoznanie chorób zawodowych należy do właściwych jednostek organizacyjnych służb zdrowia. Dane zawarte w orzeczeniach lekarskich tych jednostek stanowią na mocy § 8 ust. 1 rozporządzenia część materiału dowodowego, na podstawie którego organy inspekcji sanitarnej wydają decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia tej choroby. Orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w kwestii rozpoznania choroby zawodowej lub braku do tego podstaw są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, jeżeli zostały wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych.

Opinia jednostki orzeczniczej podlega weryfikacji przez organ administracji publicznej wyłącznie pod względem formalnym. Z uwzględnieniem art. 80 K.p.a. w ramach tej kontroli ocenie podlega, czy wywody i wnioski sformułowane w tych orzeczeniach są należycie uzasadnione i zgodne z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie choroby zawodowej nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania choroby zawodowej i zobligowany jest przyjąć ustalenia zawarte w orzeczeniu lekarskim, jeśli nie budzi ono wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. W rozpoznawanej sprawie organy dysponowały zaś stosownymi orzeczeniami lekarskimi, z których wynikało w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości zaś, że brak jest podstaw do rozpoznania u Skarżącej kasacyjnie choroby zawodowej wskazanej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych.

Nadto wskazać trzeba, iż to właśnie orzeczenia lekarskie mają w sprawie choroby zawodowej charakter funkcjonalny opinii biegłego, z czego wynika, iż brak jest podstaw dla zastępowania ich opiniami biegłych powoływanych przez organy na podstawie art. 84 § 1 K.p.a.

Inaczej rzecz ujmując przeprowadzenie dowodu z orzeczenia lekarskiego w świetle § 8 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, stanowiących regulacje szczególne względem przepisów K.p.a. regulujących postępowanie dowodowe, jest nie tylko obligatoryjne, lecz także nie jest dopuszczalne zastąpienie go innymi dowodami, w tym opinią innego biegłego, na przykład lekarza będącego wprawdzie biegłym sądowym, lecz nie zatrudnionym w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia.

Co za tym idzie nie sposób skutecznie zarzucić organom administracji (i pośrednio Sądowi I instancji) uchybienia polegającego na niedopuszczeniu z urzędu dowodu z opinii biegłego lekarza z zakresu medycyny pracy i oparciu rozstrzygnięcia na tylko na orzeczeniach lekarskich jednostek orzeczniczych I i II stopnia.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż jak wynika z stanowiących zasadniczy środek dowodowy w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich z [...] kwietnia 2018 r. , nr [...] (orzeczenie jednostki II stopnia) oraz z [...] października 2016 r., nr [...] (orzeczenie jednostki I stopnia) przesłanką stwierdzenia w tych orzeczeniach, iż brak jest podstaw do rozpoznania u J.S. choroby zawodowej było ustalenie, że mimo występujących u niej zaburzeń funkcjonowania narządu głosu nie ujawniono w badaniach zmian w obrębie strun głosowych wymienionych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, zaś zmiany w zakresie błony śluzowej krtani nie są wymienione jako schorzenie zawodowe dla pracowników narażonych na nadmierny wysiłek głosowy (orzeczenie jednostki I stopnia) oraz, że nie stwierdzono u badanej: guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych oraz niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią wymienionych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, a stwierdzone u badanej zmiany patologiczne nie figurują w wykazie chorób zawodowych (orzeczenie jednostki II stopnia).

Wobec takiej treści orzeczeń lekarskich orzekające w sprawie organy nie mogły zatem orzec o stwierdzeniu u J.S. choroby zawodowej i to nie zależnie od istnienia bądź braku związku schorzeń u niej występujących z wykonywaną w narażeniu zawodowym pracą.

Stwierdzenie istnienia choroby zawodowej przez właściwego inspektora sanitarnego musi bowiem zostać poprzedzone orzeczeniem lekarskim o rozpoznaniu choroby zawodowej wydanym przez upoważnioną jednostkę organizacyjną służby zdrowia, którego to orzeczenia – jak wykazano powyżej – nie może zastąpić opinia lekarza nie zatrudnionego w jednej z jednostek orzeczniczych, albo dokonywana samodzielnie przez organ analiza dokumentacji medycznej przedstawianej przez stronę.

Zarówno organy orzekające w przedmiocie choroby zawodowej, jak i sąd administracyjny nie mogą bowiem podważać merytorycznych opinii jednostek medycznych (por. wyroki NSA z 16 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2519/14, z 8 lutego 2011 r., sygn. II OSK 2056/10 - dostępne w CBOSA), a do tego sprowadzałoby się weryfikowanie poprawności orzeczeń lekarskich w oparciu o dokumentację medyczną przedstawianą przez stronę.

Skoro zatem Sąd I instancji nie mógł – z powodu nie posiadania odpowiedniej wiedzy fachowej – czynić w oparciu o dokumentację medyczną przedkładaną przez stronę ustaleń, co do merytorycznej poprawności orzeczeń lekarskich wydanych przez uprawnionych lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), to brak było podstaw do przeprowadzania dowodu z tych dokumentów, albowiem nie tylko nie byłoby to niezbędne, ale wręcz nieprzydatne w sprawie i co za tym idzie prowadziłoby do niezasadnego przedłużenia postępowania.

Nie okazał się wreszcie trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy decyzja organu była wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na dokonaniu zbyt zawężającej wykładni objawów choroby zawodowej wskazanej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych w sytuacji, w której dokonanie wykładni funkcjonalnej poz. 15 wykazu w zestawieniu z materiałem dowodowym uzasadniało uznanie, że Skarżącej przysługuje status osoby cierpiącej na chorobę zawodową.

Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż art. 77 K.p.a. dzieli się na cztery paragrafy regulujące różne zagadnienia takie jak zasada prawdy obiektywnej, zasada oficjalności, kwestie związane z wydawaniem postanowień dotyczących przeprowadzania dowodów, kwestie związane z czynnościami organu przeprowadzającego postępowanie na wezwanie organu właściwego i wreszcie regulacje dotyczące faktów niewymagających przeprowadzania dowodu. Tak w samym zarzucie, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jednostki redakcyjnej art. 77 K.p.a., która miałby zostać naruszona, tak wprost, jak też poprzez odniesienie się do jej treści. Taki sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania nie pozwala na odniesienie się poprzez jego treść do zaskarżonego orzeczenia. Zarzut kasacyjny powinien bowiem zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują. Skarżący kasacyjnie zobowiązany jest wskazać na czym polega to naruszenie oraz jego postać. Złożona skarga kasacyjna pozbawiona jest zatem odnośnie zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a. elementów treściowych ją konstytuujących, co uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Brak jest bowiem podstaw prawnych dla podejmowania przez Naczelny Sąd Administracyjny prób domyślania się w oparciu o wywody zawarte w skardze kasacyjnej, który przepis prawa strona skarżąca kasacyjnie miała na uwadze.

Odnosząc się wprost do treści zarzutu wskazać dalej należy, iż tak art. 7, jak i wszystkie regulacje ujęte w art. 77 K.p.a. odnoszą się do prowadzenia postępowania dowodowego oraz ustalania stanu faktycznego sprawy. Nie regulują natomiast zasad wykładni przepisów prawa. Oznacza to, iż nie mogą one zostać naruszone poprzez dokonanie wadliwej zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wykładni przepisów prawa materialnego ustalających przesłanki dla uznania, iż występująca u danej osoby choroba stanowi chorobę zawodową.

Nie sposób także podzielić stanowiska kasatora wyartykułowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakoby, zaaprobowane przez Sąd I instancji, naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. polegało na tym, iż organy oparły się jedynie na niekorzystnej dla Skarżącej opinii lekarskiej z dnia [...] maja 2013 r., nie uwzględniając opinii, wyników badań i rozpoznań lekarskich zgromadzonych w sprawie, z których wprost wynika, iż skarżąca cierpi na chorobę zawodową. Zauważyć bowiem trzeba, iż jak wykazano już powyżej orzekające w sprawie organy nie opierały się na orzeczeniu lekarskim z dnia [...] maja 2013 r., a nadto nie były uprawnione do samodzielnej weryfikacji merytorycznej prawidłowości uzyskanych dla potrzeb kontrolowanego postępowania orzeczeń lekarskich w oparciu o dokumentację medyczną przedstawioną przez stronę, albowiem nie posiadają niezbędnej do tego wiedzy fachowej.

Podkreślić wreszcie trzeba, iż z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nie wynika w żadnym razie obowiązek zebrania i rozważenia materiału dowodowego dotyczącego wszelkich okoliczności sprawy podnoszonych przez strony postępowania, a jedynie obowiązek zebrania i rozważenia materiału dowodowego niezbędnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a więc zdarzeń, z którymi norma prawna będąca podstawą orzekania przez organ administracji wiąże określone skutki prawne. Powyższe oznacza, iż organy administracji dysponując spójnymi i kompletnymi orzeczeniami lekarskimi jednostek orzeczniczych I i II stopnia nie były obowiązane do przeprowadzania kolejnych dowodów z dokumentów medycznych przedkładanych przez stronę, czy też opinii biegłych, skoro merytoryczna treść orzeczeń lekarskich w zakresie rozpoznania danego schorzenia, a więc okoliczności ściśle medycznych nie podlegała i nie mogła podlegać kontroli organów inspekcji sanitarnej.

Dalej wskazać należy, iż nawet przy przyjęciu, że autor skargi kasacyjnej w rzeczywistości zarzutem tym objął także naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez błędną wykładnię tego przepisu skutkującą przyjęciem, że schorzenie występujące u J.S. nie stanowi choroby zawodowej w nim wskazanej, to także zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przypomnieć bowiem trzeba, iż art. 2351 Kodeksu pracy stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

Dalej wskazać należy, iż delegację ustawową do wydania rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych zawiera art. 237 § 1 pkt 3-6 oraz § 11 Kodeksu pracy z godnie z którymi Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia między innymi wykaz chorób zawodowych. Sposób skonstruowania art. 237 § 1 pkt 3 wskazuje wyraźnie, iż deleguje on kompetencję do ustalenia wykazu chorób, czyli określonych procesów patologicznych wywołujących zaburzenia czynnościowe organizmu.

Z wskazanych wyżej przepisów wynika, iż dla uznania danego schorzenia za chorobę zawodową nie jest wystarczające spowodowanie go działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, lecz kluczowe znaczenie ma, by było ono ujęte w wykazie chorób zawodowych. Wykaz ten ma zatem charakter konstytutywny, co oznacza, że nie może być uznane za chorobę zawodową jakiekolwiek schorzenie w nim nie wymienione.

Co za tym idzie nie sposób zgodzić się z tezą kasatora o dokonaniu zbyt zawężającej wykładni objawów choroby zawodowej wskazanej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych.

Z treści przytoczonych powyżej przepisów wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, iż tak organy administracji sanitarnej jak i sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania jakiegokolwiek poszerzania listy chorób umieszczonych w wykazie chorób zawodowych, w tym obejmowania z przyczyn słusznościowych, bądź celowościowych pojęciem choroby zawodowej także schorzeń w wykazie tym nie ujętych.

Jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy nie miała także kwestionowana przez Skarżącą kasacyjnie wykładnia pojęcia "nadmierny wysiłek głosowy", albowiem ocena czy schorzenia narządu głosu faktycznie rozpoznane u Skarżącej kasacyjnie spowodowane zostały nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym ponad 15 lat miałaby wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy dopiero w przypadku stwierdzenia u J.S. któregoś ze schorzeń enumeratywnie wyliczonych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, co jednakże nie miało miejsca.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.