Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Fundacji [...] w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2658/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Centrum Projektów Polska Cyfrowa z dnia 8 września 2023 r. znak CPPC-D05B00-W01.411.1.4.37.2021 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w P. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 25 czerwca 2025 r. nr DRC.VIa.6643.75.2023.AM w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 listopada 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2658/25, działając na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 61 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), w sprawie ze skargi Fundacji [...] w P. (dalej: skarżąca, fundacja) na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z 25 czerwca 2025 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Centrum Projektów Polska Cyfrowa z 8 września 2023 r.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że obawa wystąpienia znacznej szkody materialnej nie została uprawdopodobniona. Sąd zwrócił uwagę, że przedłożone dokumenty nie obrazują całościowej sytuacji finansowej i posiadanych składników majątkowych. Argumentacja skarżącej i dołączone do wniosku dokumenty w postaci: rachunku zysków i strat za lata 2020-2024, informacji z Krajowego Rejestru Zadłużonych o zarejestrowaniu wniosku o ogłoszenie upadłości oraz wniosku o restrukturyzację, zestawień operacji bankowych za okres od 8 stycznia 2025 r. do 8 lipca 2025 r. nie są więc, zdaniem Sadu, wystarczające do zastosowania wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ponadto, co podkreślił Sąd, z informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z KRS według stanu na dzień wydania niniejszego postanowienia nie wynika, aby wobec skarżącej toczyło się postępowanie upadłościowe, czy restrukturyzacyjne.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie wykazała w sposób dostateczny niebezpieczeństwa wyrządzenia fundacji znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji braku wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji oraz decyzji organu II instancji, a przedłożone przez skarżącą dokumenty nie przedstawiają pełnej sytuacji majątkowej fundacji podczas gdy, skarżąca uprawdopodobniła, że w przypadku braku wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji oraz decyzji organu II instancji grozi jej szkoda, która może doprowadzić do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków, co uczyniła odpowiednio uzasadniając wniosek, wskazując na skutki konieczności wykonania ww. decyzji polegające na zagrożeniu niewypłacalnością fundacji, a w końcu przedkładając dokumentację przedstawiającą aktualną sytuację finansową fundacji, która doprowadziła do złożenia przez skarżącą wniosku o ogłoszenie upadłości, zobowiązania ciążące na fundacji oraz porównując stan finansowy fundacji z kwotą należności określonej w decyzji organów I i II instancji. W orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody zachodzi już, gdy wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować utrudnienia w prowadzeniu działalności i podmiot poniósł stratę,

co prowadzi do wniosku, że WSA w Warszawie bezpodstawnie odmówił wstrzymania wykonania decyzji organów I i II instancji, pomimo że spełnione zostały przesłanki wstrzymania ww. decyzji, a wystąpienie przedmiotowych przesłanek zostało odpowiednio uprawdopodobnione przez skarżącą na gruncie złożonego wniosku oraz przedłożonej wraz z nim dokumentacji.

2. naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że przedłożona przez beneficjenta dokumentacja nie pozwala na ocenę sytuacji finansowej fundacji, natomiast do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie stosuje się art. 49 § 1 p.p.s.a., w związku z czym sąd rozstrzygający nie jest zobowiązany do wezwania beneficjenta do uzupełnienia lub poprawienia wniosku podczas gdy, w doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, iż w sytuacji wystąpienia braków we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, polegających na niepowołaniu jakichkolwiek okoliczności, które wskazywałyby na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub wywołać trudne do odwrócenia skutki, należy wezwać skarżącą na mocy art. 49 § 1 p.p.s.a. do uzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie ze skutkami wymienionymi w tym przepisie,

co prowadzi do wniosku, że WSA w Warszawie bezpodstawnie odmówił wstrzymania wykonania decyzji organów I i II instancji, nie wzywając uprzednio skarżącej do uzupełnienia ewentualnych braków wniosku.

Wskazując na przytoczone podstawy zażalenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania zażaleniowego na podstawie art. 203 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.).

Jak zatem wynika z treści cytowanego przepisu, przesłankami do wstrzymania wykonania decyzji przez sąd są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym zaznaczyć należy, iż szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nie nastąpić lub nastąpić po długim czasie czy przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Z konstrukcji powyższego przepisu wynika także, że obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. Domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wnioskodawca musi wykazać, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia tym aktem znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy mieć na uwadze, że wydając orzeczenie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji sąd opiera swoje rozstrzygnięcie zarówno na ocenie wniosku, jak i na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, jednakże na wnioskodawcy spoczywa uprawdopodobnienie przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonania. Twierdzenia wnioskodawcy powinny być przy tym poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej oraz majątkowej. Jeżeli we wniosku strona nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku. Sąd orzeka bowiem w kwestii wstrzymania wykonania na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla strony skarżącej niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.

W tym miejscu wypada podkreślić, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pociąga za sobą dolegliwość finansową, rodząc określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia, nie oznacza to jednak, że zawsze w takiej sytuacji należy zastosować wyjątkowe rozwiązanie prawne, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżąca powinna bowiem w taki sposób przedstawić swoją całościową sytuację, w treści wniosku lub przy pomocy dokumentów źródłowych, aby sąd mógł na tej podstawie w pełni ocenić ją pod kątem tego, czy rzeczywiście wykonanie decyzji zagraża interesom ekonomicznym wnioskodawcy w sposób prawnie relewantny. Strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest więc wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, iż skarżąca nie wykazała niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Sąd pierwszej instancji trafnie wyjaśnił, że przedłożona przez skarżącą fundację dokumentacja w postaci rachunku zysków i strat za lata 2020-2024, informacji z Krajowego Rejestru Zadłużonych o zarejestrowaniu wniosku o ogłoszenie upadłości oraz wniosku o restrukturyzację oraz zestawień operacji bankowych za okres od 8 stycznia 2025 r. do 8 lipca 2025 r., nie obrazuje całościowej sytuacji finansowej i posiadanych składników majątkowych skarżącej.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 166; dalej: ustawa o fundacjach) w oświadczeniu woli o ustanowieniu fundacji fundator powinien wskazać cel fundacji oraz składniki majątkowe przeznaczone na jego realizację. Składnikami majątkowymi, o których mowa w ust. 2, mogą być pieniądze, papiery wartościowe, a także oddane fundacji na własność rzeczy ruchome i nieruchomości (art. 3 ust. 3 ustawy o fundacjach).

Fundator, jak wynika z brzmienia powyżej wskazanych przepisów, zobligowany jest do zapewnienia składników majątkowych, pozwalających realizować cele fundacji, a sam majątek fundacji pełni funkcję zabezpieczającą osiągnięcie jej celów i powinien być wykorzystywany w taki sposób, aby cele te przynajmniej potencjalnie mogły zostać osiągnięte. Fundacja powinna więc tak korzystnie obracać wniesionym majątkiem, aby przynosił on dochody na realizację założonych celów, ale również na pokrycie kosztów i zobowiązań, które mogą wyniknąć w toku prowadzenia działalności statutowej. W toku postępowania skarżąca nie przedłożyła jednak statutu fundacji.

Do wniosku o zastosowanie względem skarżącej ochrony tymczasowej dołączona została jedynie informacja z Krajowego Rejestru Zadłużonych o zarejestrowaniu wniosku o ogłoszenie upadłości oraz wniosku o restrukturyzację. Na chwilę obecną skarżąca nie została postawiona w stan likwidacji ani nie ogłoszono jej upadłości, a z Krajowego Rejestru Zadłużonych wynika, że na dzień orzekania wniosek skarżącej o ogłoszenie upadłości został odrzucony, zaś w toku pozostaje postępowanie układowe.

Podkreślenia w tym zakresie wymaga, że sama okoliczność wszczęcia postępowania układowego nie ma jednak znaczenia pod kątem oceny przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Aby poddać ocenie, czy wykonanie zaskarżonej decyzji i zapłata wskazanej w niej kwoty pieniężnej wywołuje dla strony skarżącej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, konieczna jest ocena jej sytuacji majątkowej, co musi nastąpić na podstawie wniosku należycie uzasadnionego i uprawdopodobnionego (popartego dowodami w niezbędnym zakresie) (por. postanowienie NSA z 15 marca 2024 r., III OZ 103/24; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Takich zaś dowodów i argumentów – jak już powiedziano wyżej - w niniejszej sprawie nie przedstawiono.

Jednocześnie wskazać należy, że nie ma racji skarżąca zarzucając, że Sąd pierwszej instancji powinien wezwać stronę do uzupełnienia wniosku w zakresie sytuacji majątkowej. W odniesieniu do powyższego wskazać trzeba, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności wydawane jest wyjątkowo, na wniosek skarżącego i nie stosuje się w odniesieniu do niego treści art. 49 p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku nieuzasadnienia lub niedostatecznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przewodniczący nie ma obowiązku wzywania strony do jego uzupełnienia lub poprawienia, a inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.