Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1531/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1531/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 maja 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia 29 listopada 2018 r. znak:[...], Wojewoda [...] i utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 7 września 2018 r. (znak: [...]) odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. (zwanej dalej "spółką"), pozwolenia na budowę obiektu mieszkalno-handlowo-usługowego z podziemnym garażem oraz infrastrukturą: przebudową sieci gazowej wraz z przyłączem gazu oraz budowę sieci gazowej, budowę przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej wraz z uzbrojeniem oraz z wewnętrznymi instalacjami wod. - kan., c.o. wraz z węzłem cieplnym, wentylacją mechaniczną i energią elektryczną oraz likwidację nieczynnego odcinka kabla energii elektrycznej na działkach nr ewid. [...], [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] w R..

Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa pismem z dnia 4 stycznia 2018 r. złożyła spółka. Wskazała na takie naruszenie § 8 ust. 2 pkt 9 i 4 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - Lp. 9, odsyłającym do punktu 5.1.2.1 i 5.1.2.2 Polskiej Normy PN-ISO 9836: 1997, jak i § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Decyzją z dnia 21 marca 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia 29 listopada 2018 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła spółka. Na skutek tego wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał, zaskarżoną w tej sprawie, decyzję z dnia 8 maja 2019 r., którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 21 marca 2019 r. Decyzji ta została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem organu weryfikowana decyzja Wojewody [...] nie narusza rażąco prawa, ani nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych we ww. artykule. Projekt budowlany inwestycji nie spełniał wymogów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym wskaźnika parametrów zabudowy oraz ilości miejsc postojowych.

Dalej organ przytoczył art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz art. 35 ust. 3 tej ustawy, stosownie do którego w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie ustalonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Następnie organ wskazał, że spółka uzyskała decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 lipca 2013 r. ustalającą na jej rzecz warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-handlowo-usługowego na działce nr [...]. W decyzji tej ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki projektowanej – max 30% oraz ilość miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i czasowych na własnej działce w ilości: co najmniej 1,2 miejsca na każdy lokal mieszkalny, co najmniej 1 miejsce + 1 miejsce na każde 60 m² powierzchni usług dla klientów i nie mniej niż 1 miejsce + 1 miejsce na każde 200 m² powierzchni usług dla obsługi i dostaw.

Zdaniem organu przedłożony projekt budowlany nie spełniał wskaźnika planowanej zabudowy oraz nie spełnił warunku wymaganej decyzją o warunkach zabudowy ilości miejsc postojowych. W ocenie organu powierzchnia zabudowy projektowanego budynku wynosi 199,18 m², a zatem wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,31, a więc przekracza wartość określoną w decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie organ wskazał, że projektant obliczając powierzchnię zabudowy projektowanego budynku nie uwzględnił powierzchni 8,9 m², jednakże powierzchnia ta jest konstrukcyjnie w sposób trwały związana z projektowanym budynkiem. Przedmiotowa część budynku jest połączona z gruntem. A zatem nie można jej zaliczyć do elementów drugorzędnych.

W dokumentacji projektowej zaprojektowano 11 miejsc postojowych – 9 miejsc dla lokali mieszkalnych i 2 miejsca dla dostaw i obsługi. W projekcie nie przewidziano miejsc postojowych dla klientów. W decyzji o warunkach zabudowy wskazano wprost, że inwestor powinien zapewnić co najmniej 1 miejsce postojowe + 1 miejsce postojowe na każde 60 m² powierzchni usług dla klientów. Wg projektu powierzchnia lokalu użytkowego wynosi 64,88 m (parter), co oznacza, że w analizowanym przypadku należało zapewnić 3 miejsca postojowe dla klientów. A zatem projekt i w tym zakresie nie spełnia warunków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy.

Na powyższą decyzję z dnia 8 maja 2019 r. skargę wniosła spółka, domagając się jej uchylenia i zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. § 8 ust. 2 pkt 9 i 4 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - Lp. 9, odsyłającym do punktu 5.1.2.1 i 5.1.2.2 Polskiej Normy PN-ISO 9836: 1997, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Zdaniem spółki organ niezasadnie do powierzchni zabudowy wliczył powierzchnię występu dachowego oraz wadliwie przyjął, że konieczne jest zapewnienie miejsc postojowych dla wszelkich lokali usługowych, w sytuacji gdy na potrzeby wydania pozwolenia na budowę inwestor wyraźnie wskazał, że w lokalu nie planuje prowadzić obsługi klientów. Działalność gospodarczą będzie prowadził za pośrednictwem internetu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ocenił je jako prawidłowe i przyjął za własne. Dalej Sąd zaznaczył, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowy decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie jest obarczona żadną z wad nieważnościowych przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu wystarczającą przesłanką, dla której w decyzjach kontrolowanych odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę, było już tylko to, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany w oczywisty sposób nie odpowiadał wydanej dla tej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca spółka (inwestor) wezwana przez organ do jego korekty, ograniczyła się do odpowiedzi, że projekt jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy.

Wbrew stanowisku spółki wady projektu polegającej na braku zgodności z wymogami decyzji o warunkach zabudowy nie da się obalić przywołaniem § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem (pkt 2) - liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, przy ocenie projektu budowlanego, związany był wymogami przewidzianymi w decyzji o warunkach zabudowy. Podnoszone obecnie faktyczne funkcjonalne przeznaczenie obiektu pozostaje bez wpływu na oceną zgodności w ww. zakresie.

Dalej Sąd zauważył, iż skarżąca spółka podniosła, że z rażącym naruszeniem prawa możemy mieć do czynienia nie tylko w przypadku zastosowania przepisu wbrew jego dosłownemu brzmieniu, ale także w przypadku gdy przewidziane przepisami prawa tzw. "luzy decyzyjne" zostaną niewykorzystane lub wykorzystane w celu innym niż określony w przepisach prawnych. Jednak decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań. Projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to akty określą przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy. Zgodnie z art. 35 ustawy Prawo budowlane - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Również ocena powierzchni zabudowy przyjęta w kontrolowanych decyzjach o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę nie może być postrzegana jako obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Już to, że brak jest definicji legalnej pojęcia "powierzchni zabudowy" skutkuje poszukiwaniem jego znaczenia w drodze wykładni przepisów. Organy badając przedłożony projekt budowlany uznały, że do powierzchni zabudowy nie wlicza się występów dachowych, ale takich, które: nie są w sposób trwały, konstrukcyjnie związane z budynkiem; nie są połączone z gruntem. Organy miały podstawy do własnej wykładni pojęcia powierzchni zabudowy w odniesieniu do przyjętych w projekcie rozwiązań architektonicznych, to zaś wyklucza możliwość skutecznego podniesienia zarzutu oczywistego naruszenia konkretnego przepisu prawa. Także sama skarżąca spółka stwierdza – cyt. "Kwestionowanie elementu dachu jako jego występu, tylko dlatego, że jest podparty pilastrem oraz jest połączony z dachem nie mieści się w żadnej interpretacji technicznej". Posiłkuje się zatem interpretacją, a nie zarzutem, że naruszony został przepis, który nie wymaga żadnej wykładni, jego norma jest wprost oczywista.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

- następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 2 pkt 9 i 4 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z załącznikiem do rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego – Lp. 9, odsyłającym do punktu 5.1.2.1.i 5.1.2.2. Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a co za tym idzie również niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w uznaniu, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzenie przez organy, iż w projekcie budowlanym skarżącej do powierzchni zabudowy należało wliczyć powierzchnię występu dachowego z uwagi na jego trwałe związanie z budynkiem oraz połączenie pilastrem z gruntem, podczas gdy pkt 5.1.2.2. Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 stanowi wprost, iż elementami, których nie należy wliczać do powierzchni zabudowy są m.in. daszki oraz występy dachowe;

b) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a co za tym idzie również niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w stwierdzeniu, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznanie przez organy, że zgodnie z tym przepisem konieczne jest zapewnienie miejsc postojowych dla wszelkich lokali usługowych, dokładnie tak jak nakazuje decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, nawet w sytuacji gdy inwestor na potrzeby wydania pozwolenia na budowę wyraźnie wskazał, że w ogóle nie planuje prowadzić obsługi klientów w lokalu, ponieważ działalność gospodarczą będzie prowadził jedynie za pośrednictwem internetu (w budynku przewidziano jeden lokal użytkowy), podczas gdy określając liczbę miejsc parkingowych w odniesieniu do każdej inwestycji budowlanej, należy mieć na względzie zasady racjonalności oraz konieczności indywidualnego podejścia do tego aspektu przy uwzględnieniu charakteru inwestycji realizowanej na różnych nieruchomościach, o różnej wielkości i w różnym otoczeniu, a prawidłowa wykładnia tego przepisu pozwala na nieprojektowanie miejsc parkingowych, w sytuacji gdy planowane przeznaczenie budynku – w sposób całkowicie zgodny z treścią decyzji o warunkach zabudowy – przewiduje funkcję, której realizacja w żadnym wypadku nie polega na obsłudze klienta w lokalu firmy;

- przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne, w szczególności w zakresie:

- błędnego uznania, iż element dachu podparty pilastrem, trwale połączony z gruntem nie stanowi występu dachowego, co bezpośrednio doprowadziło do błędnego wniosku Sądu pierwszej instancji, iż należało go w projekcie budowlanym wliczyć w powierzchnię zabudowy,

- braku wzięcia pod uwagę rzeczywistego rodzaju działalności, który prowadzony będzie w lokalu usługowym w inwestycji (inwestor w ogóle nie planuje prowadzić obsługi klientów w lokalu, ponieważ działalność gospodarczą będzie prowadził jedynie za pośrednictwem internetu), co bezpośrednio doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, iż decyzja o pozwoleniu na budowę musi stanowić dosłowne odwzorowanie treści decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ilości miejsc postojowych;

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu spółka zawarła argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej (pismo z 9 marca 2020 r.) spółka oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem skarżąca kasacyjnie spółka zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego na wstępie zauważyć należy, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została podjęta w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem postępowania nadzorczego jest wyłącznie ocena, czy decyzja objęta tym postępowaniem dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego. Jedną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa – zob. wyrok NSA z 29.11.2019 r. II OSK 2922/18.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione zarzuty kasacyjne nie podważyły prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę spółki na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 maja 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia 21 marca 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 29 listopada 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 7 września 2018 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej spółce pozwolenia na budowę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dotyczący urządzenia miejsc postojowych. Naruszenie ww. przepisów spółka powiązała z tym, iż dla potrzeb wydania pozwolenia na budowę wyraźnie wskazano, że w projektowanym lokalu użytkowym nie będzie prowadzona obsługa klientów, gdyż działalność gospodarcza będzie prowadzona za pośrednictwem internetu. W tej sytuacji niecelowe i nieracjonalne jest projektowanie miejsc parkingowych dla klientów.

Zestawiając treść ww. przepisów we właściwym brzmieniu z treścią rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia 29 listopada 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się ich oczywistej niezgodności, jak i sprzeczności wymaganej dla przyjęcia stanowiska o rażącym, a więc oczywistym naruszeniu prawa, a przecież przedmiotowa sprawa nie polega na ponownym rozpoznaniu wniosku o pozwolenie na budowę i ponownym rozpatrywaniu tożsamych zarzutów jakie strona zgłaszała właśnie w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Przede wszystkim jednak zaznaczyć należy, iż zgodnie z przepisami, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić miejsca parkingowe, stosownie do jej przeznaczenia oraz sposobu zabudowy. Przepisy te nie wskazują co prawda minimalnej liczby miejsc postojowych, ale ich wskaźnik określają miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Konieczność wyznaczenia miejsc parkingowych przy budynku określa rozdział 3 wskazanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - właśnie § 18 tego rozporządzenia. Natomiast jeśli nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W celu otrzymania pozwolenia na budowę, inwestor musi zatem uwzględnić w projekcie budowlanym liczbę oraz lokalizację miejsc parkingowych zgodnie z wytycznymi określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. W tej sprawie zatem decydujące znaczenie ma decyzja o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 lipca 2013 r. znak [...] określająca ilość miejsc postojowych dla spornej inwestycji.

Jak słusznie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę było przyjęcie przez organ architektoniczno-budowlany, iż wbrew warunkom ww. decyzji o warunkach zabudowy, w projekcie budowlanym nie przewidziano miejsc postojowych dla klientów. Decyzja o warunkach zabudowy, która wiązała w tej sprawie wskazywała, że inwestor powinien zapewnić co najmniej jedno miejsce postojowe + 1 miejsce postojowe na każde 60 m² powierzchni usług dla klientów. Zdaniem Wojewody, skoro powierzchnia lokalu użytkowego wynosi 64,88 m², to należało zapewnić 3 miejsca. Powyższe stanowisko zaakceptował także Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrując się rażącego naruszenia prawa, Takie stanowisko jest zgodne z prawem, co słusznie przyznał Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku. Na ocenę Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie mogła mieć wpływu wskazywana argumentacja spółki, że dla potrzeb pozwolenia na budowę w przedmiotowym lokalu użytkowym klient nie będzie obsługiwany, gdyż działalność gospodarcza będzie prowadzona przez internet. To wyjaśnienie nie ma żadnego wpływu na ilość planowanych miejsc postojowych jakie zostały precyzyjnie oznaczone w powołanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy. Słusznie zaznaczono w zaskarżonym wyroku, iż podnoszone obecnie faktyczne funkcjonalne przeznaczenie obiektu pozostaje bez wpływu na oceną zgodności w ww. zakresie.

Natomiast, co jest niesporne przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu - art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. I takiego sprawdzenia organ architektoniczno-budowlany dokonał. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności, w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 23.04.2018 r. sygn. akt II OSK 2695/17). Tym samym wskazywane wyżej naruszenie prawa, za takowe nie może być uznane, nie mówiąc już o kwalifikowanym naruszeniu § 18 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także i zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 2 pkt 9 i 4 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z załącznikiem do rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego – lp. 9, odsyłającym do punktu 5.1.2.1. i 5.1.2.2.Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997. W odniesieniu do kwestii powierzchni zabudowy, a konkretnie do wliczenia przez organ architektoniczno-budowlany pominiętej przez projektanta powierzchni 8,9 m², co spowodowało przekroczenie określonego w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, organ architektoniczno-budowlany wskazał, iż nie podziela stanowiska spółki, jakoby ta część budynku stanowiła występ dachowy, a więc element drugorzędny którego nie wlicza się do powierzchni zabudowy. Organ ten wyjaśnił z jakich powodów zajął takie stanowisko. W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "powierzchni zabudowy" nie zostało zdefiniowane, ale jest ono jednym z "charakterystycznych parametrów użytkowych" w budownictwie. Podnosi się także, że co zasady na gruncie Prawa budowlanego, które posługuje się pojęciem "powierzchni zabudowy" ma zastosowanie wskazywana przez spółkę Polska Norma w odniesieniu do budynków, których realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Posiłkując się Polską Normą PN-ISO 9836:1997 pkt 5.1.2.1 i 5.1.2.2. Wojewoda [...] uznał, że sporne rozwiązanie o powierzchni 8,9 m², nie stanowi elementu drugorzędnego, o którym mowa w tej ostatniej Normie, a którego powierzchni nie wlicza się do "powierzchni zabudowy", gdyż ta "część" budynku jest trwale, a także konstrukcyjnie związana z projektowanym budynkiem, a także połączona z każdej strony z gruntem. Również i w tym zakresie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, stwierdzając iż kontrolowana decyzja jest prawidłowa. Stanowisko organu co do braku rażącego naruszenia prawa w tym zakresie, zasadnie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielił także Sąd pierwszej instancji. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, w tej sprawie kwestia oceny czy przyjęte w projekcie rozwiązanie architektoniczne należy wliczać do powierzchni zabudowy czy też nie, nie stanowi o oczywistym naruszeniu konkretnego, nie wymagającego żadnej wykładni, przepisu. Raz jeszcze bowiem należy podkreślić, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast wskazane wyżej normy, co jest niesporne, takiej rozbudowanej wnikliwej wykładni wymagają.

Tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 25.04.2013 r. I OSK 1822/11).

Również i wskazane w podstawie kasacyjnej przepisy postępowania nie zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone. Zakres rozpoznania sprawy w tym trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności jest znacznie węższy względem trybu zwykłego, gdyż tryb nieważnościowy dopuszcza badanie wyłącznie tego, czy objęty nim akt administracyjny nie jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jak już wyżej wskazano Sąd wypowiedział się zarówno co do kwestii powierzchni zabudowy, jak i miejsc parkingowych, w kontekście wad kwalifikowanych, i w tym zakresie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W związku z tym prawidłowo uznał, że skarga spółki winna być, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalona. Zastosowanie więc tej konstrukcji prawnej nieuwzględnienia skargi zasługuje, w okolicznościach tej sprawy, na całkowitą aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż nie ujawniono jakichkolwiek innych naruszeń przepisów postępowania uzasadniających eliminację z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji na tej właśnie podstawie.

Reasumując zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, skoro nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.