Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi E. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 2 marca 2022 r., nr SKO.40.3427.2021.śr w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) uchyla postanowienie Wójta Gminy Kamiennik z dnia 25 lutego 2022 r., nr OPS4532.32.4.2022.WW, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej E. Ł. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną przez E. Ł. (dalej: wnioskodawczyni, strona lub skarżąca), decyzją z 2 marca 2022 r., nr SKO.40.3427.2021.śr, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej: Kolegium lub SKO), działając na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: Kpa, po rozpatrzeniu odwołania strony, reprezentowanej przez pełnomocnika, od decyzji Wójta Gminy Kamiennik (dalej również: Wójt) z 2 listopada 2021 r. w sprawie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym ojcem A. S., legitymującym się od listopada 2004 r. na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz wskazującej, że powodem odmowy jest powstanie niepełnosprawności po ukończeniu 18-ego roku życia oraz ustalone prawo do emerytury – rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji utrzymało w mocy.

Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym: wnioskiem z 5 października 2021 r. strona zwróciła się do Gminnego Ośrodku Pomocy Społecznej w Kamienniku (dalej także: GOPS) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem A. S. urodzonym [...]. Do wniosku strona załączyła dokumenty potwierdzające niepełnosprawność członka najbliżej rodziny w stopniu znacznym na stałe, wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem okoliczności pobierania przez wnioskodawczynię emerytury z ZUS i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego chociażby – jak wskazała – w części stanowiącej różnicę między świadczeniem pielęgnacyjnym a otrzymywaną emeryturą ewentualnie zobowiązanie jej do dokonania wyboru jednego z wyżej wymienionych świadczeń przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, ewentualnie zawieszenie postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego do czasu przedłożenia przez wnioskodawczynię decyzji organu rentowego o zawieszeniu prawa do emerytury, a po przedłożeniu wyżej wymienionej decyzji przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Przytoczoną na wstępie decyzją z 2 listopada 2021 r., nr OPS.4532.32.1.2021.WW, organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym ojcem, legitymującym się od listopada 2004 r. na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz wskazał, że powodem odmowy jest powstanie niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia oraz ustalone prawo do emerytury.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Wójt wskazał także, że zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; na dzień orzekania: Dz. U. z 2022 r., poz. 615), dalej jako: ustawa lub u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeśli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury lub innego świadczenia emerytalno-rentowego. Stwierdził także Wójt, że strona jest uprawniona do emerytury, co oznacza, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, powodująca, że świadczenie nie może zostać przyznane.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, w odwołaniu wywiedzionym do SKO jej pełnomocnik zarzucił decyzji pierwszoinstancyjnej błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem – jak podniósł – bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdzającego niekonstytucyjność tego przepisu w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez odwołującą emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Pełnomocnik podniósł, iż w toku postępowania pierwszoinstancyjnego naruszono przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń, tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego.

W toku postępowania drugoinstancyjnego Kolegium wystąpiło do organu pierwszej instancji, pismem z 26 stycznia 2022 r., o uzupełnienie materiału dowodowego przez:

po pierwsze – przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego ze stroną ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem A. S. oraz

po drugie – przekazanie wydruku z Elektronicznego Krajowego Systemu Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności, potwierdzającego informację o legitymowaniu się ojca strony odpowiednim orzeczeniem wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Żądane dowody zostały przedłożone przy piśmie z 15 lutego 2022 r.

Jednocześnie, tego samego, tj. 26 stycznia 2022 r., (k. 10 akt administracyjnych) organ odwoławczy zawiadomił pełnomocnika strony, że w sprawie występuje tylko jedna przesłanka, o której mowa w art. 79a § 1 Kpa, tj. taka, która może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przesłanką tą jest – jak wskazał organ odwoławczy – okoliczność, iż wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury. Wyjaśnił równocześnie organ odwoławczy, iż strona może celem uzyskania wnioskowanego świadczenia złożyć do organu emerytalno-remontowego wniosek o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej u.e.r.f.u.s.

Pismem z 15 lutego 2022 r. pełnomocnik strony, złożył wniosek o zawieszenie postępowania. Uzasadniając wskazał, że w związku ze stanowiskiem organu, iż jednym z warunków przyznania Wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tytułu opieki nad ojcem, jest fakt pobierania przez nią emerytury, w celu umożliwienia usunięcia tej negatywnej przesłanki – poprzez wystąpienie z wnioskiem o zawieszenie wypłaty świadczeń do ZUS i przedłożenie wydanej decyzji uchylającej do akt postępowania wnosi o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 Kpa (k. 21 akt administracyjnych).

Wniosek ten zaadresował pełnomocnik na adres Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kamienniku. Organ pierwszej instancji – nie przekazując go wg właściwości – postanowieniem z 25 lutego 2022 r. (k. 22 akt administracyjnych) działając na podstawie 98 § 1 Kpa i art. 101 § 1 Kpa zawiesił postępowanie. Uzasadniając – po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania począwszy od złożenia przez stronę wniosku z 5 października 2021 r., który wpłynął do GOPS w Kamienniku 8 października 2021 r., aż do wydania przez ten organ decyzji z 2 listopada 2021 r. odmawiającej przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym ojcem A. S. i złożeniem od niej odwołania – wskazał Wójt m.in., że "pozostałe strony postępowania nie sprzeciwiły się zawieszeniu postępowania. Nie stwierdza się, aby zawieszenie postępowania na wniosek wnioskodawcy w jakikolwiek sposób zagrażało interesowi społecznemu" (k. 22 akt administracyjnych).

W tych okolicznościach prawnych i faktycznych przytoczoną na wstępie decyzją z 2 marca 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczyło warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tego świadczenia zostały uregulowane w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po zacytowaniu art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 ustawy wskazało Kolegium, że w orzeczeniu o niepełnosprawności ojca skarżącej podano, iż jego niepełnosprawność istnieje od listopada 2004 r. w stopniu znacznym. Podniosło także Kolegium, że w sprawie bezspornym jest, że strona nie pozostaje w zatrudnieniu ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej, co potwierdzają ustalenia wywiadu środowiskowego oraz pismo pełnomocnika strony z 5 października 2021 r.

Odnosząc się do zarzutu odwołania organ drugiej instancji podkreślił, że nie podziela prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu pierwszej instancji odnośnie do stosowania wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn akt K 38/13. Wyjaśnił organ odwoławczy, że TK stwierdził w nim niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Następnie powołał wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, w którym Sąd stwierdził, że: "art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści po wejściu w życie omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od 23 października 2014 r. Powyższe wynika również z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jeżeli więc ustrojodawca dopuścił wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, (...), to znaczy, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał uznał dany przepis za niezgodny z Konstytucją RP".

Następnie organ odwoławczy podkreślił, że podstawę odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego przez organ pierwszej instancji stanowił również fakt, iż jest ona osobą uprawnioną do emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zaakcentował przy tym, że właśnie z tego powodu zasadnym jest odmówienie stronie przyznanie wnioskowanego przez nią świadczenia, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Zdaniem Kolegium przywołany wyżej przepis nie pozostawia żadnych wątpliwości, że ustalone prawo do emerytury osoby sprawującej opiekę wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaznaczył przy tym organ drugoinstancyjny, że podziela pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Lublinie z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 672/21, w którym wskazano na możliwość wyboru przez osobę sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny pomiędzy uprawnieniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym. W wyroku tym, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, stwierdzono, iż "osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Zawieszenie prawa do emerytury skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). O ile doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych".

W dalszych motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, że pouczył stronę o możliwości wydania decyzji dla niej niekorzystnej, stosownie do art. 79 § 1 Kpa. Zaznaczył, że "poinformował pełnomocnika strony, że w przedmiotowej sprawie występuje tylko jedna przesłanka, o której mowa w art. 79a § 1 Kpa, tj. taka, która może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przesłanką tą jest okoliczność, iż wnioskodawczym ma ustalone prawo do emerytury. Podano, iż strona może celem uzyskania wnioskowanego świadczenia złożyć do organu emerytalno-remontowego wniosek o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W wyznaczonym terminie 21 pełnomocnik strony nie udzielił odpowiedzi na ww. pismo".

Jednocześnie odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu dotyczącym wypłaty różnicy w wysokości świadczenia pielęgnacyjnego organ wskazał, że takie rozwiązanie pozostawałaby m.in. w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Stanowisko swoje poparł organ wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 882/21.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, działając przez pełnomocnika, zaskarżyła decyzję odwoławczą w całości, zarzucając jej obrazę prawa materialnego mającą istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 17 ust. 5 pkt. 1 ustawy polegające na błędnej wykładni oraz niewłaściwym przyjęciu, że "fakt wstrzymania wypłaty emerytury jest jednoznaczny z pobieraniem przez skarżącą emerytury i tym samym pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego".

Podnosząc ten zarzut wniosła strona skarżąca o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji pierwszoinstancyjnej, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi jej autor opisał stan faktyczny sprawy i przytoczył obszerne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych uzasadniających żądanie strony skarżącej do zawieszenia prawa do emerytury i pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem pełnomocnika strony organ winien w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki pozytywne do przyznania mu świadczenia określone w art. 17 ustawy. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wezwanie nie powinno być do strony kierowane. Zaakcentował przy tym pełnomocnik, że w realiach przedmiotowej sprawy, w reakcji na wniosek strony Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 29 marca 2022 r. zawiesił jej wypłatę emerytury od 1 kwietnia 2022 r. Tym samym, jak zaznaczył autor skargi, została wyeliminowana negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, tj. posiadanie prawa do emerytury. Dalej zauważył, że pismem z 15 lutego 2022 r. złożył wniosek o zawieszenie postępowania w celu umożliwienia usunięcia tej negatywnej przesłanki - poprzez wystąpienie z wnioskiem o zawieszenie wypłaty świadczeń do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i przedłożenie wydanej decyzji uchylającej do akt niniejszego postępowania. Na skutek tego wniosku Wójt Gminy Kamiennik postanowieniem z 25 lutego 2022 r. zawiesił postępowanie. W ocenie pełnomocnika zaskarżona decyzja dotknięta jest "szeregiem wad mających bezpośredni wpływ na wynik sprawy". Uznał także pełnomocnik, że nie powinno budzić wątpliwości organu, iż przedstawiona i udowodniona przez skarżącą sytuacja, wyczerpuje wszelkie przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreśliło, że Kolegium pismem z 26 stycznia 2022 r. poinformowało pełnomocnika strony, iż w sprawie występuje tylko jedna przesłanka, która może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony i tą okolicznością jest ustalone stronie prawo do emerytury. Jednocześnie przypomniało, że w piśmie tym pouczyło stronę skarżącą, iż celem uzyskania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego należy złożyć do organu emerytalno- remontowego wniosek o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ odwoławczy przypomniał nadto, że nie uzyskał żadnej odpowiedzi, a wniosek o zawieszenie postępowania skierowany do organu pierwszej instancji po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego – zdaniem Kolegium – był niewłaściwy, bowiem wówczas prowadzone było postępowanie drugoinstancyjne. Jednocześnie SKO podkreśliło, że o fakcie złożenia wniosku o zawieszenie postępowania nie zostało poinformowane ani przez pełnomocnika ani przez organ pierwszej instancji. Podkreśliło również Kolegium, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia wypłaty emerytury stronie zostało wydane 29 marca 2022 r., a zatem po zakończeniu postępowania drugoinstancyjnego. Dalej wskazało, że w takich okolicznościach nie miało możliwości uwzględnienia tej kwestii w prowadzonym postępowaniu. Na marginesie Kolegium podniosło brak uwierzytelnienia kopii decyzji ZUS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach:

pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym,

drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej).

Sąd administracyjny, co także wymaga podkreślenia, nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej, tj. do rozstrzygania za umocowany prawnie organ spraw administracyjnych; tak: R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Jednocześnie należy przypomnieć, że Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności. Ma więc obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem.

Dla przypomnienia w przedmiotowej sprawie istota sporu między stronami sprowadzała się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Zgodnie z nim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Tym samym zagadnieniem wymagającym przesądzenia stało się udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy jest możliwe pozytywne rozpoznanie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jeżeli wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, tak jak brzmi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy.

Przy czym w przedmiotowej sprawie zdaje się zgodne są w tym zakresie tak strona jak i organ odwoławczy akcentując, że warunkiem do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego ze świadczeń, tj. świadczenie pielęgnacyjne czy świadczenie emerytalno – rentowe. Wybór ten można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do świadczenia emerytalno – rentowe, co skutkować będzie wstrzymaniem jego wypłaty – a co z kolei skutkować będzie odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a – co w sprawie wystąpiło z dniem 1 kwietnia 2022 r., mocą decyzji ZUS z 29 marca 2022 r.

Przy czym za uchyleniem decyzji decyzji drugiej instancji, analogicznie jak postanowienia Wójta Gminy Kamiennik z 25 lutego 2022 r. o zawieszeniu postępowania, przemawiają wadliwości natury procesowej, mające wpływ na wynik sprawy i związane z tym prawnomaterialne ukształtowanie prawa strony do należnego je świadczenia.

W pierwszej kolejności dostrzec należy, że zakończenie postępowania pierwszoinstancyjnego nastąpiło z chwilą doręczenia stronie decyzji Wójta z 2 listopada 2021 r. odmawiającej przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym ojcem, legitymującym się od listopada 2004 r. na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem pozbawionym podstaw prawnych, niedopuszczalnym prawnie, stało się rozstrzyganie przez ten organ, po skutecznym formalnoprawnie wniesieniu przez stronę odwołania odnośnie do wniosku strony z 15 lutego 2022 r. o zawieszenie postępowania. W aktach administracyjnych sprawy, ponumerowanych, w dacie wydawania przez organ odwoławczy decyzji znajdowało się ono z naniesionym numerem karty 21. Wadliwie zaadresowany wniosek przez pełnomocnika, czego nie można nie dostrzec, nie został jednak przekazany według właściwości, a wadliwie rozpoznany przez organ pierwszoinstancyjny, notabene z argumentacją nie w pełni odnoszącą się do tej sprawy. Uzasadniając wskazał m.in. organ pierwszej instancji, że "pozostałe strony postępowania nie sprzeciwiły się zawieszeniu postępowania. Nie stwierdza się, aby zawieszenie postępowania na wniosek wnioskodawcy w jakikolwiek sposób zagrażało interesowi społecznemu" (k. 22 akt administracyjnych).

W drugiej kolejności podkreślenia wymaga, że w realiach przedmiotowej sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego było przedwczesne, albowiem strona skarżąca, działając niejako zgodnie z instrukcją, wskazówkami i pouczeniem organu zawartym w piśmie z 26 stycznia 2022 r., wystąpiła do organu rentowo-emerytalnego o zawieszenie jej prawa do emerytury. W piśmie tym, co istotne, Kolegium poinformowało o możliwości wypowiedzenia się, w terminie 21 dni licząc od daty otrzymania niniejszego pisma, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W kolejnym zaś akapicie poinformowało Kolegium o wystąpieniu w sprawie strony jednej przesłanki, o której mowa w art. 79a § 1 Kpa, która może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przesłanką tą jest – jak podało – ustalone dla wnioskodawczyni prawo do emerytury. Równocześnie zaznaczyło Kolegium o poinformowaniu o wystąpieniu do ZUS o zawieszenie wypłaty emerytury, a następnie przesłaniu stosownej w tym zakresie decyzji.

Mając to na uwadze strona wystąpiła do ZUS o zawieszenie wypłaty emerytury, a pełnomocnik strony, pismem z 15 lutego 2022 r. złożył wniosek o zawieszenie postępowania. Wskazał, że w związku ze stanowiskiem organu, iż jednym z warunków przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tytułu opieki nad ojcem, jest fakt pobierania przez nią emerytury, w celu umożliwienia usunięcia tej negatywnej przesłanki – poprzez wystąpienie z wnioskiem o zawieszenie wypłaty świadczeń do ZUS i przedłożenie wydanej decyzji uchylającej do akt postępowania wnosi o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 Kpa (k. 21 akt administracyjnych).

Wniosek ten, wadliwie – jak wskazano powyżej – zaadresował pełnomocnik na adres Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kamienniku. Postanowieniem z 25 lutego 2022 r. (k. 22 akt administracyjnych). Organ pierwszej instancji także wadliwie, działając na podstawie 98 § 1 Kpa i art. 101 § 1 Kpa, zawiesił postępowanie. Tym samym nie przekazując, zgodnie z właściwością wniosku strony, wadliwie rozstrzygając w jego przedmiocie de facto doszło do pozbawienia strony należnych jej świadczeń, albowiem z dniem 1 kwietnia 2022 r., zostało zawieszone jej prawo do emerytury a nie przyznano jej wnioskowanego przez nią w przedmiotowym postępowaniu świadczenia. W tych okolicznościach prawnych i faktycznych, jak wskazano powyżej, przytoczoną na wstępie decyzją z 2 marca 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Rozstrzygnięcie to – zdaniem sądu – jest przedwczesne.

Przy czym uwzględniając wskazane powyżej wadliwości organu pierwszoinstancyjnego zasadnym jest uchylenie orzeczeń obu instancji, tj. postanowienia pierwszej instancji, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji i decyzji drugiej instancji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji celem prawidłowego rozpatrzenia wniosku strony z 5 października 2022 r., data wpływu do organu to 8 październik 2021 r.

Wskazania wymaga, że stronie umożliwiono wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór ten strona zrealizowała, o czym poinformowała organ pierwszoinstancyjny, składając wniosek o zawieszenie postępowania akcentując w nim, że złożyła do organu rentowego wniosek o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkuje wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, zatem uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Tym samym, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny zastosować się do przedstawionej oceny prawnej. Po dokonaniu kompletnych ustaleń faktycznych organy powinny przeprowadzić prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).

Podkreślenia przy tym wymaga, że podejmowane przez organ administracji publicznej czynności procesowe muszą znajdować swoje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W odniesieniu do organów administracji publicznej nie obowiązuje zasada, że mogą one podejmować każde działanie, które nie jest zabronione przez przepisy prawa. Działanie organu administracji zostanie zatem zakwalifikowane jako niezgodne z prawem zarówno wówczas, gdy zostało podjęte niezgodnie z obowiązującym prawem, jak i wówczas, gdy nie było podstawy prawnej do danego działania. Na gruncie wskazanej zasady należy wskazać, że organ nie ma możliwości odmowy zastosowania jakiegoś przepisu, bowiem zobowiązany jest z mocy prawa do przestrzegania aktualnie obowiązujących przepisów. Zasada praworządności ma dwa etapy działania. Pierwszy z nich obejmuje ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie. Drugi zaś stanowi etap stosowania prawa i objawia się poprzez konieczność ustalenia jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia.

W tym miejscu wskazać należy także, że ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego unormował dwie nowe zasady: rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a Kpa) oraz współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b Kpa). Przy czym w niniejszej sprawie istotnym staje się powinność organów wyznaczona art. 7a Kpa, stanowiąca w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady pogłębiania zaufania do organu, ustanowionej w art. 8 Kpa. Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. W przedmiotowej sprawie strona żądanie swoje wyartykułowała we wniosku inicjującym postępowanie, a następnie kierując się wskazówkami organu wniosła o zawieszenie jej prawa do emerytury, o czym zawiadomiła także organ rozstrzygający jej sprawę w pierwszej instancji, do którego także korespondencje kierowaną do strony – jako do wiadomości – przekazał organ odwoławczy, co uwidoczniono w piśmie z 26 stycznia 2022 r.

W konsekwencji Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną oraz, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji. Z przytoczonych powyżej względów Sąd uchylił także postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania o czym orzekł w punkcie drugim sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od organu kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą pełnomocnika.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.