Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lipca 2020 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

W dniu [...] stycznia 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej w skrócie: "PINB") przeprowadził kontrolę na dz. nr [...] w M. przy ul. [...]. W trakcie działań kontrolnych ustalono, iż na działce o nr [...], w zbliżeniu do działek nr [...], [...] i [...], zlokalizowany jest budynek garażowy, zrealizowany w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę nr [...], wydaną w dniu [...] września 2013r. przez Starostę [...]. W trakcie budowy wprowadzono istotne zmiany w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji technicznej, zmieniając wymiary w planie oraz przenosząc kotłownię (na paliwo ekologiczne) z pomieszczenia gospodarczego budynku mieszkalnego (realizowanym również na ww. pozwolenie na budowę) do garażu, wynikiem czego na nim został zrealizowany komin murowany (wysokości 90 cm ponad dach) w odległości około 60 cm od granicy z działką [...]. Do zakończenia budowy garażu pozostało jeszcze jego ocieplenie oraz wybudowanie podjazdu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, PINB dla powiatu [...] nakazał inwestorowi - Ł. W. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku garażowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w M., w zbliżeniu z działkami nr ewid. [...], [...], [...], uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją - pozwolenia na budowę - w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia decyzji.

Po rozpoznaniu odwołania R. i W. M., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego (dalej w skrócie: "WWINB") decyzją z dnia [...] września 2015r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 104 §1 K.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, oraz w części dotyczącej określenia terminu wykonania nałożonych obowiązków wskazując nowy termin wykonania obowiązku do dnia [...] listopada 2015r. W pozostałej części decyzję PINB utrzymał w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 stycznia 2016 r. o sygn. akt II SA/Po 1005/16, wydanym po rozpoznaniu skargi R. M. i W. M., uchylił zaskarżoną decyzję WWINB z [...] września 2015 r oraz poprzedzającą ją decyzję PINB dla powiatu [...] z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...]

W uzasadnieniu wyroku Sąd zauważył, iż wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego musi stwierdzić, czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo. Sąd zauważył, iż inwestor dokonał w trakcie budowy szeregu odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a organ I instancji zobowiązał go wyłącznie do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Nie rozważył przy tym, czy w sprawie istnieją podstawy do nakazywania inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu po ustaleniu stanu faktycznego, organ winien dokonać oceny każdego z odstępstw od projektu, pod kątem jego istotności. Następnie organ powinien ocenić, które z istotnych odstępstw należy zaakceptować w projekcie budowlanym zamiennym, a które odstępstwa należy usunąć poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Projekt zamienny winien uwzględniać wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, mogą być to jednak jedynie zmiany podlegające w przyszłości zatwierdzeniu w trybie art. 51 pkt 4 Prawa budowlanego. Tymczasem organy nie dokonały w decyzji oceny wszystkich odstępstw od projektu pod kątem możliwości ich przyszłego zalegalizowania. W szczególności jeżeli chodzi o przeniesienie kotła grzewczego do budynku garażowego i przebudowania instalacji grzewczej doprowadzającej z budynku mieszkalnego do garażowego, w tym także pobudowania systemu kominowego w budynku garażowym. Sąd podzielił zarzuty skarżących, iż organy obu instancji praktycznie nie odniosły się do ich zarzutów dotyczących zasadności i prawidłowości dokonanych odstępstw od projektu budowanego zatwierdzonego decyzją z [...] września 2013r., w szczególności w odniesieniu do prawidłowości wykonania murowanego komina w tym w kontekście brzmienia § 142 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, którym powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Reasumując Sąd stwierdził, że obowiązkiem organu I i II instancji będzie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnienie uwag i zaleceń przedstawionych w uzasadnieniu wyroku i podjęcie czynności mających na celu uzupełnienie stanu faktycznego sprawy tak, aby na jego podstawie można bezspornie stwierdzić, że możliwe jest sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego dla stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowanego, w szczególności dotyczących budynku mieszkalnego w części dotyczącej likwidacji pieca grzewczego w pomieszkaniu gospodarczym tego budynku oraz dotyczącej odstępstw stwierdzonych w budynku garażowym, z zachowaniem w trakcie prowadzenia postępowania obowiązującej procedury administracyjnej.

Decyzją z [...] listopada 2016 r. znak [...] PINB dla powiatu [...] nakazał inwestorowi Ł. W. usunąć z budynku garażowego kocioł na paliwo stałe z zasobnikiem, o mocy 25 kW, w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia tej decyzji oraz sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w M. w zbliżeniu z działkami nr ewid. [...], [...], [...], uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę.

WWINB decyzją z [...] lutego 2017 r. znak: [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. [...] PINB ponownie nakazał inwestorowi Ł. W. usunąć z budynku garażowego kocioł na paliwo stałe z zasobnikiem, o mocy 25 kW, w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia niniejszej decyzji oraz sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w M. w zbliżeniu z działkami nr ewid. [...], [...], [...], uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę, w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia tej decyzji.

Decyzja ta również została uchylona decyzją WWINB z [...] października 2018 r. znak [...], a sprawę przekazano ponownie do rozpoznania przez organ I instancji.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], PINB dla powiatu [...] nakazał inwestorowi Ł. W.:

1. usunąć z budynku garażowego kocioł na paliwo stałe z zasobnikiem, o mocy 25 kW, w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia decyzji oraz

2. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w M. w zbliżeniu z działkami nr ewid. [...], [...], [...] uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę, w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia tej decyzji.

W uzasadnieniu wyjaśniono, iż budynek garażowy zlokalizowany na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w M. przy granicach działek nr ewid. [...], [...] i [...], zrealizowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] wydanej - na rzecz Ł. W. - w dniu [...] września 2013 r. przez Starostę [...], wykonano z następującymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego:

1. zwiększono szerokości budynku z 6,50 m do 7,56 m, co stanowi odstępstwo istotne, ponieważ dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy i szerokości oraz jednocześnie przekracza 2% szerokości budynku określonej w projekcie budowlanym (7,56- 6,5=1,06/6,5=0,16=16%),

2. zmniejszono długości budynku z 7,50 m do 6,59 m, co stanowi odstępstwo istotne, ponieważ dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy i długości oraz jednocześnie przekracza 2% długości budynku określonej w projekcie budowlanym (6,59-7,5=-0,91/7, 0,12=-12%),

3. zmniejszono wysokości maksymalną budynku (ściany w granicy z działkami nr ewidencyjny [...] i [...]) z 4,44 m do 4,15 m, co stanowi odstępstwo istotne, ponieważ dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: wysokości oraz jednocześnie przekracza 2% wysokości budynku określonej w projekcie budowlanym (4,15-4,44=-0,29/4,44=-0,06=-6%),

4. wykonano w ścianie frontowej jeden otwór bramy o większych wymiarach, zamiast dwóch otworów o mniejszych wymiarach, co stanowi odstępstwo nieistotne, ponieważ nie dotyczy zakresu określonego w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego,

5. zainstalowano w pomieszczeniu garażu kocioł centralnego ogrzewania opalanego paliwem stałym, co stanowi odstępstwo istotne, ponieważ dotyczy zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego - z pomieszczenia garażowego na kotłownię (art. 36a ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego ),

6. wykonano komin, co stanowi odstępstwo nieistotne, ponieważ nie dotyczy zakresu określonego w art. 36a ust. 5 wyżej przywołanej ustawy.

W ocenie organu odstępstwa opisane w pkt 1-4 nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Natomiast lokalizacja wykonanego kotła na paliwo stałe jest niezgodna z zapisami § 136 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedmiotowy budynek garażowy stanowi jedno pomieszczenie i tym samym niezgodne z powyższym przepisem jest umieszczenie w nim kotła na paliwo stałe o mocy cieplnej nominalnej 25 kW, który powinien znajdować się w wydzielonym pomieszczeniu technicznym spełniającym odpowiednie normy. Inwestor nie wykazał sposobu doprowadzenia do zgodności z tymi wymaganiami. Odnośnie odstępstwa polegającego na wykonaniu komina murowanego PINB uznał, iż zastosowanie mają przepisy Wydziału IV - Rozdziału 5. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Biorąc pod uwagę, że po usunięciu z przedmiotowego budynku kotła centralnego ogrzewania (zgodnie z sentencją niniejszej decyzji), będzie on mógł być wykorzystywany wyłącznie jako przewód wentylacji wywiewnej - nie stwierdzono naruszenia - mających zastosowanie do takich przewodów - powyższych przepisów. Jednocześnie biorąc pod uwagę przepisy art. 140 ust. 1 i 2 i 142 ust. 1 i 2 wyżej wymienionego rozporządzenia sprawdzono, czy powyższe odstępstwo nie narusza wytycznych Polskiej Normy PN-89/B-10425 - Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły. Norma ta nie reguluje odległości kominów od granic działek budowlanych. Wskazuje ona natomiast wysokość wyprowadzenia wylotów kominów (pkt 3.3.2.1.) - dla budynków przy dachach płaskich o kącie nachylenia połaci dachowych nie większym niż 12° (zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym kąt nachylenia połaci dachowej przedmiotowego budynku wynosi 10°) niezależnie od konstrukcji dachu, wyloty przewodów powinny znajdować się co najmniej o 0,6 m wyżej od poziomu kalenicy lub obrzeży budynku przy dachach wgłębionych. Jak ustalono w trakcie kontroli, komin zrealizowany w ramach odstępstwa został wyprowadzony na wysokość 0,9 m powyżej dachu, czyli zgodnie z powyższą Normą, nie stwierdzono również naruszenia innych wytycznych tej normy.

Na zakończenie PINB zauważył, że w obiegu prawnym znajduje się decyzja Burmistrza Miasta i Gminy M. o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], zmieniona decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] Kwestia ta zostanie rozpatrzona przez organ nadzoru budowlanego w odrębnym postępowania prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w ramach którego dokonuje się sprawdzenia wykonania niniejszej decyzji, ponieważ zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. i W. M. podnosząc, że PINB w [...] do wydania zaskarżonej decyzji, posiłkował się jedynie materiałami dotychczas zgromadzonymi, które nie zapewniały poprawnego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Skarżący uważają, że organ I instancji w ogóle nie odniósł się do wytycznych wskazanych przez organ II instancji oraz w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Po 1005/15. W ich ocenie PINB w [...] w dalszym ciągu nie wypowiedział się prawidłowo co do posadowienia niezgodnie z prawem komina w granicy sąsiedzkiej. Nadzór budowlany powinien powołać biegłego, który oceni całą inwestycję, wypowie się szczegółowo co do wszystkich spornych kwestii i wskaże ewentualnie możliwości naprawcze. Ocena techniczna mgr inż. T. S. powołana w niniejszej sprawie może być traktowana jedynie jako stanowisko strony - inwestora (prywatna)a nie jako biegłego.

WWINB decyzją z [...] sierpnia 2019 r. o nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1212 ze zm.) nakazał Ł. W. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w M. w zbliżeniu z działkami nr ewid. [...], [...], [...], uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę, w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia tej decyzji.

Organ odwoławczy uznał, iż stwierdzone odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, dotyczące wykonania jednego otworu w ścianie frontowej garażu, jak też wykonania komina, nie są odstępstwami istotnymi. Pozostałe odstępstwa stwierdzone przez organ I instancji należy uznać za istotne.

WWINB stwierdził, iż po zestawieniu wykonanych odstępstw z aktualnie obowiązującymi przepisami technicznymi (w szczególności z przepisami ww. Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) nie naruszają przepisów odstępstwa polegające na zwiększeniu szerokości budynku, zmniejszeniu długości budynku, zmniejszeniu wysokości budynku.

Z kolei wykonanie kotła na paliwo stałe z zasobnikiem o mocy 25 kW, w niewydzielonym pomieszczeniu stanowi naruszenie § 136 ust. 2 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Organ odwoławczy zauważył, iż przywrócenie stanu zgodnego z przepisami możliwe jest zarówno przez usunięcie pieca z budynku, odłączenie go od instalacji, a także poprzez wydzielenie oddzielnego pomieszczenia na piec. Mając na uwadze powyższe, w opinii WWINB, na aktualnym etapie prowadzonego postępowania nie należy stosować najbardziej dotkliwej sankcji (tj. nakazywać usunięcia kotła), ale umożliwić inwestorowi wybór sposobu usunięcia stwierdzonych niezgodności. Podkreślono, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny powinien nie tylko uwzględniać wszystkie dokonane zmiany, ale także przedstawiać obiekt nie naruszający przepisów technicznych (w tym przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), a także zakres robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Dalej zauważono, że wykonanie budynku o szerokości 7,56 m narusza ustalenia decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...] listopada 2012r. ([...]) o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji - decyzja ta wskazuje, iż dopuszczalna jest szerokość elewacji frontowej budynku garażowego w zakresie 3-6,5m. W związku z powyższym niemożliwe jest zalegalizowanie obiektu w jego aktualnej formie, niemniej jednak możliwe jest doprowadzenie go do stanu zgodnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zmniejszenie szerokości budynku. Na aktualnym etapie prowadzonego postępowania nie można pomijać całkowicie kwestii niezgodności wykonanego obiektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Roboty mające doprowadzić do wyeliminowania powyższej niezgodności z przepisami wiążą się z koniecznością zmniejszenia szerokości budynku, a co za tym idzie także ze zmianą obciążeń poszczególnych jego ścian i dokonaniem zmian w konstrukcji dachu budynku. Zakres koniecznych do wykonania robót jest zatem zbyt szeroki, by mógł on zostać ustalony przez organy nadzoru budowlanego na aktualnym etapie prowadzonego postępowania bez posiadania stosownej dokumentacji projektowej. Ponadto należy dać inwestorowi możliwość zdecydowania, w jaki sposób chce doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami. W przedłożonym przez Inwestora projekcie budowlanym zamiennym powinien zostać zatem przewidziany także zakres robót niezbędnych do wykonania w celu usunięcia niezgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się natomiast do kwestii wykonania komina w odległości 60 cm od granicy z sąsiednią działką WWIBN zauważył, iż przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jak i Polskie Normy nie zawierają regulacji dotyczących sytuowania kominów od granic działek budowlanych. Nie można zatem uznać, by lokalizowanie komina w odległości 60 cm od granicy z sąsiednią działką naruszało jakiekolwiek przepisy. Jeżeli natomiast mowa o wysokości komina, to aktualnie nie narusza on obowiązujących przepisów - w świetle Polskiej Normy PN-89/B-10425 (pkt 3.3.2.1) dla budynków przy dachach płaskich o kącie nachylenia połaci dachowych nie większych niż 12° (w projekcie budynku przewidziano nachylenie 10°) wysokość komina powinna wynosić co najmniej 0,6 m, natomiast wysokość przedmiotowego komina wynosi 0,9m powyżej dachu). Mając na uwadze konieczny do wykonania zakres robót (zmiana szerokości budynku oraz zmiany dotyczące kotła) przedłożony projekt budowlany zamienny powinien przewidywać komin o odpowiednich parametrach (odpowiednich dla komina dymowego lub wentylacyjnego), zgodnych z obowiązującymi przepisami i normami.

Reasumując WWINB uznał, że PINB prawidłowo nałożył na Ł. W. obowiązek sporządzenie i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w M., uwzględniającego dokonane w trakcie budowy odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Niemniej jednak w powyższej decyzji PINB przedwcześnie nakazał usunięcie z przedmiotowego budynku garażowego kotła na paliwo stałe. W przedmiotowej sprawie konieczne jest zatem uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w części dotyczącej obowiązku usunięcia z budynku kotła na paliwo stałe, jednakże jednocześnie brak jest podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia .

W skardze na powyższą decyzję R. M. podniosła, iż komin zlokalizowany na przedmiotowym budynku garażowym został pobudowany nielegalnie. Organy obu instancji świadomie unikają szczegółowego ustalenia i sprawdzenia w jakich okolicznościach został pobudowany ten komin. Skarżąca podniosła, iż komin usytuowany w linii granicznej zadymia całkowicie jej nieruchomość zabudowaną domem jednorodzinnym. Tym samym nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez zmianę warunków bytowania, korzystania z jej nieruchomości (korzystania z ogrodu, otwarcia okien, prawa do widoku). Inwestor w ten sposób pozbawił ją możliwości pełnego i nieskrępowanego użytkowania nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, co narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności. Ponadto aktualne warunki zabudowy nie przewidują na tym obszarze pobudowania odrębnego budynku traktowanego jako kotłownia. Ze względu na wprowadzone zmiany w budynku oddziałuje on znacząco na środowisko zewnętrzne. Skarżąca uważa, że organy nadzorcze nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego całej instalacji grzewczej, która przebiega z pomieszczenia gospodarczego w domu mieszkalnym, rurami zakopanymi pod ziemią, aż do spornego pomieszczenia garażowego, w którym zamontowany został piec CO. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku sygn. II SA/PO 1005/15 określił komin jako część instalacji, urządzenie budowlane. Skarżąca jest przekonana zatem, że organy nadzoru budowlanego powinny potraktować komin albo jako samowolę budowlaną, z tej przyczyny, że wybudowany komin nie był w ogóle przewidziany w zatwierdzonym projekcie budowlanym, albo jako istotne odstępstwo - art. 36 a ust.5 pkt 7 Prawa Budowlanego. Zauważono, że opinia techniczna złożona przez T. S. wskazuje, że lokalizacja kotłowni w tym budynku jest niezgodna z przepisami. Z opinii wynika, że "należy tu wykonać prace budowlane mające na celu wydzielenie pomieszczenia technicznego oraz zapewnić dodatkową wentylację. Jednak z opinii nie wynika, jak ma to być wykonane w sposób prawidłowy, tak aby móc to zalegalizować. Zatem skoro opinia techniczna przedłożona przez inwestora precyzyjnie nie określa tych czynności, to dlaczego nadzór nie przeprowadził dalszych czynności dowodowych, aby móc to zweryfikować.

Odpowiadając na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Należy jednak zauważyć, że sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli sądowej, wobec czego granice jej ponownego rozpoznania wyznacza art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Z tych względów przyjąć zatem należy, że "związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego oceną prawną" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 15 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SA/Po 1005/16 dokonał oceny prawnej i zawarł jednoznaczne wytyczne dotyczące sposobu prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Sąd ten jednoznacznie wskazał, iż organy obowiązane są ustalić wszystkie odstępstwa od zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] września 2019 r. nr [...] pozwolenia na budowę, następnie winny dokonać oceny każdego z odstępstw od projektu pod kątem jego istotności. W dalszej kolejności organy powinny ocenić, które z istotnych odstępstw należy zaakceptować w projekcie budowlanym zamiennym, a które odstępstwa należy usunąć poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Reasumując Sąd w ww. wyroku stwierdził, że "obowiązkiem organu I i II instancji będzie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnienie uwag i zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawionych w uzasadnieniu wyroku i podjęcie czynności mających na celu uzupełnienie stanu faktycznego sprawy tak by na jego podstawie można bezspornie stwierdzić, że możliwe jest sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego dla stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowanego, w szczególności dotyczących budynku mieszkalnego w części dotyczącej likwidacji pieca grzewczego w pomieszkaniu gospodarczym tego budynku oraz dotyczącej odstępstw stwierdzonych w budynku garażowym z zachowaniem w trakcie prowadzenia postępowania obowiązującej procedury administracyjnej."

W ocenie Sądu orzekającego na obecnym etapie WWINB nie zastosował się w pełni do wyżej opisanych wytycznych zawartych w wyroku z 15 stycznia 2015 r., w konsekwencji czego zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., co skutkuje koniecznością jej uchylenia.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ ten stosując się do wytycznych zawartych w powołanym wyroku, przeanalizował ustalone odstępstwa od zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] września 2019 r. nr [...] projektu budowlanego występujące w zrealizowanym budynku garażowym, dokonał oceny tych odstępstw jako istotne lub nie istotne, a następnie stwierdził konieczność zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu zamiennego obejmującego budynek garażowy. Organ ten pominął, iż w uzasadnieniu wyroku z 15 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nakazał rozważanie możliwości "sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego dla stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowanego, w szczególności dotyczących budynku mieszkalnego w części dotyczącej likwidacji pieca grzewczego w pomieszkaniu gospodarczym tego budynku oraz dotyczącej odstępstw stwierdzonych w budynku garażowym". Zatem obowiązkiem organu była ocena całego zamierzenia zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] września 2019 r. nr [...], a więc zarówno budynku mieszkalnego, w którym pierwotnie miał być zlokalizowany piec centralnego ogrzewania, jak i budynku garażowego, do którego przeniesiono urządzenie techniczne funkcjonalnie związane z budynkiem mieszkalnym i dopiero po takiej całościowej ocenie rozważony mógłby być obowiązek przedłożenia projektu budowlanego, który powinien obejmować całe zamierzenie objęte pierwotnym pozwoleniem na budowę.

Zauważyć należy, iż celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej: "P.b") jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stąd też w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z art. 36a ust. 2 P.b., w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę. Wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. decyzja o zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego powinna więc zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zastępuje ona bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Projekt ten powinien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego. Organ ten rozstrzyga na podstawie art. 51 ust. 4 P.b., wydając decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, lub na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2686/16 i z dnia 06 grudnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 202/18 – oba dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Zatem zaskarżone rozstrzygnięcie WWINB z [...] sierpnia 2019 r. w zakresie w jakim nakłada obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego tylko w odniesieniu budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w M. w zbliżeniu z działkami nr ewid. [...], [...], [...] i jednocześnie w żaden sposób nie stanowi o tym, czy zmiana sposobu ogrzewania budynku mieszkalnego wymaga zmiany projektu budowlanego tego budynku mieszkalnego, jest sprzeczne zarówno z wytycznymi i oceną prawna wyrażoną w ww. wyroku WSA w Poznaniu z 15 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SA/Po 1005/16, jak też przede wszystkim z przytoczonymi przepisami art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 w zw. z art. 36a ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu, w świetle wytycznych zawartych w wyroku II SA/Po 1005/16, WWINB winien był także rozważyć i ocenić, w kontekście przeniesienia pieca grzewczego do budynku garażowego, zgodność tego rozwiązania z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy wydanymi dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b. istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak trafnie zauważyła skarżąca, wykonanie pieca grzewczego w budynku garażowym modyfikuje pierwotną funkcję przedmiotowego budynku. W ocenie Sądu ewentualna akceptacja takiego rozwiązania wymaga uzyskania nowych warunków zabudowy przed złożeniem projektu budowlanego zamiennego i WWINB winien dać temu wyraz w treści swojego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Zaznaczyć należy, iż w decyzji Burmistrza Gminy M. o warunkach zabudowy z [...] listopada 2012 nr [...] (zmienioną w części decyzją z [...] kwietnia 2013 r.) określono możliwość lokalizacji budynku garażowego w granicy z działkami [...], [...] oraz [...]. Decyzja ta nie przewiduje natomiast możliwości instalacji grzewczej w tym budynku – na potrzeby budynku mieszkalnego. Zatem akceptacja lokalizacji pieca grzewczego w budynku garażowym i związanego z nim komina, wymaga ustalenia przez właściwy organ, czy w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwa jest taka lokalizacja tego urządzenia technicznego na danym terenie (w granicy z sąsiednimi działkami).

Sąd podziela natomiast stanowisko WWINB, iż skoro w przedłożonej przez inwestora ocenie technicznej sporządzonej przez T. S. wskazano możliwość wykonania robót budowlanych w celu dostosowania budynku garażowego z zamontowanym w nim piecem grzewczym do wymagań wynikających z przepisów § 136 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), to rozstrzygnięcie organu I instancji nakazujące usunięcie przedmiotowego pieca grzewczego była nieuzasadnione i zbyt daleko idące na tym etapie postępowania. To rolą inwestora jest doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem i to on powinien, między innymi, wykonać takie roboty budowlane i podjąć takie czynności, które w przypadku niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi wykonania robót budowlanych, doprowadzą do zmiany zgodnej z tymi przepisami. Przedstawiony przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projekt budowlany zamienny musi zostać przez ten organ oceniony zgodnie z wymogami, jakie stawiane są projektowi budowlanemu, a więc również powinien uwzględniać dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt2 P.b. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 505/16 i z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2322/12 – dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że zatwierdzając przedstawiony projekt budowlany zamienny organ nadzoru budowlanego musi dokonać jego sprawdzenia z wymienionymi w tym przepisie warunkami. Ocena zgodności projektu zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i przepisami techniczno-budowlanymi będzie zatem przedmiotem oceny przez organ nadzoru budowlanego który, w razie stwierdzenia niegodności w tym zakresie, będzie miał podstawę do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 5 P.b., Niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. należy bowiem rozumieć szeroko, zarówno jako stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie tego przepisu, jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa, albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1375/14. dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. jako wydaną z naruszenie przepisów prawa materialnego (tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 2 oraz ust. 5 pkt 4 i 5 Prawa budowlanego) oraz przepisów postępowania tj art. 153 p.p.s.a oraz art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.

Rolą organu odwoławczego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie uwag i zaleceń przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności dotyczących konieczności zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego całe zamierzenie budowlane zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...], wydaną w dniu [...] września 2013r. przez Starostę [...], jak również wskazanie, w jakim zakresie wykonane odstępstwa niezgodne są z uzyskaną decyzją Burmistrza Gminy M. o warunkach zabudowy z [...] listopada 2012 r. (zmienionej częściowo decyzją z [...] kwietnia 2018 r.), także w zakresie sposobu użytkowania budynku garażowego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę [...]- zł odpowiadającej uiszczonemu wpisowi od skargi.