Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski NSA Jan Zimmermann (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2010 r. sprawy ze skargi C. B. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 31 lipca 2008 r. nr [...] w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem RR w sekcji 10 załącznika Nr 1 do uchwały, obejmującego nieruchomość, składającą się z działek "1" i "2" obr. [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] skargę oddala

II SA/Kr 1794/09

UZASADNIENIE

Rada Miasta Zakopane podjęła w dniu 31 lipca 2008 r. uchwałę Nr XXVII/345/2008 w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego GUBAŁÓWKA l.

W dniu 19 listopada 2009 r. powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego C.B. , zam. w [...]. Skarga została wniesiona po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Skarżący wniósł o: stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 pkt l i 2 tejże uchwały w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem l R w sekcji 10 załącznika Nr 1 do tej uchwały, obejmującego nieruchomość, składającą się z działek [...] i [...] obr. [...] oraz o zasądzenie od Rady Miasta Zakopane na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi napisano, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego jako właściciela działek ewidencyjnych [...] i [...], gdyż wprowadza zakaz zabudowy tej nieruchomości. Skarżący wskazał na naruszenie przepisów ustaw z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) i z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), które zostały przez Radę Miasta Zakopane wyłożone i zastosowane w sposób sprzeczny z Konstytucją RP, a w szczególności niezgodne z zasadą proporcjonalności i zasadą równości . Skarżący zarzucił, że uchwała narusza jego interes prawny przez to, że niezgodnie z art. 140 k.c. w związku z art. 31 ust. 3, 21 ust. 1 i 64 ust. 2 Konstytucji określa granice korzystania z rzeczy przez jej właściciela w sposób niezgodny również ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności nieruchomości.

Skarżący zarzuca dalej, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 9 ust. 1 tej ustawy oraz w związku z art. 1 ust. l in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2 pkt l i 2 tej ustawy, w związku z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska , w związku z art. 5 in fine, 21 ust. l, 31 ust. 3 zdanie drugie i art. 64 ust. 3 Konstytucji przez to, że zamiast zachować moc obowiązującą studium, które określa politykę przestrzenną gminy, przydaje temu studium dodatkowej mocy prawnej, traktując to studium na równi ze studium uchwalonym po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i odnajduje w nim lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego wiążące organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także przez to, iż nie uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, które winny być przyjęte za podstawę działań w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, odnajdując w pojęciu zrównoważonego rozwoju treści niezgodne z ustawową definicją tego pojęcia, co w rezultacie doprowadziło do ograniczenia konstytucyjnego prawa własności w stopniu naruszającym istotę tego prawa.

Skarżący uważa, że studium ma charakter wewnętrznego prawa miejscowego, które wyznacza pozycję prawną jednostki w sferze wykonywania prawa własności. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w wersji obowiązującej 15 grudnia 1999 r. przewidywała w art. 6 ust. 5 pkt 3 możliwość określania w studium, pojmowanym jako akt polityki przestrzennej gminy, obszarów wyłączonych z zabudowy jako podkategorii w ramach kategorii "obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Omawiany przepis zastosowano w odniesieniu do działki gruntu o obszarze 0,293 ha, sklasyfikowanej jako pastwisko trwałe klasy V, sąsiadującej z obiektami służącymi obsłudze ruchu turystycznego. Rada Miasta Zakopane zastosowała przepis mający chronić rolników w sposób sprzeczny z jego celem, a nawet jego literalnym brzmieniem, gdyż motywem wprowadzenia zakazu zabudowy nie było dążenie do utworzenia obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, lecz ochrona innych wartości, które pozostają w sprzeczności z działalnością produkcyjną. Założeniem przyjętym przez Radę Miasta Zakopane przy uchwalaniu studium nie była ochrona produkcji, lecz ochrona wartości niematerialnych, co przybrało konkretny wyraz w uchwale o utworzeniu parku kulturowego.

Rada Miasta Zakopane uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gubałówka l i odnosząc się do uwagi 55 potraktowała postulaty właściciela nieruchomości i problem konfliktu między różnymi interesami i wartościami w sposób powierzchowny. Przyjęła, że wiążą ją postanowienia studium. Niewłaściwie odczytano art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten odnosi się do dwóch różnych zasadniczo pod względem prawnym aktów planowania: 1) studium uchwalonym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, które nie jest przepisem gminnym; 2) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem gminnym. Zachować moc mogły więc tylko miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Studia nigdy mocy prawnej nie miały, a więc jej zachować nie mogły. Jeżeli nawet przyznać pewną moc i doniosłość prawną aktowi określającemu politykę przestrzenną gminy, to akt taki mógł zachować moc tylko w takim zakresie i celu, w jakim został uchwalony.

Według aktualnego stanu prawnego studia mają więc moc wiążącą organy gminy i wpływają drastycznie na sytuację obywateli. Mocy tej nie miały przed 11 lipca 2003r. Skoro jej nie miały, to i zachować nie mogły. Inna wykładnia art. 87 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest sprzeczna z konstytucją. Narusza bowiem zasadę zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP. Z tych przyczyn uchwała Rady Miasta Zakopane w częściach objętych zaskarżeniem jest sprzeczna z prawem, gdyż nie uwzględnia postanowień art. 1 ust. 1 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarówno z opinii krajobrazowo-przyrodniczej sporządzonej w lutym 2009r. przez uprawnionych urbanistów jak i z opinii geologicznej sporządzonej w kwietniu 2008r. przez uprawnionych geologów wynika, że budowa na gruncie skarżącego nie zakłóciłaby ładu przestrzennego. Rada Miasta Zakopane, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie uwzględniła zatem wszelkich uwarunkowań i wymagań, o których mowa w art. 2 pkt 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a których me konkretyzował ustawodawca w stanie prawnym obowiązującym w dniu 15 grudnia 1999r. To samo należy odnieść do pojęcia zrównoważonego rozwoju.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano tu, że zgodnie z art. 1 ust.2 pkt.7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności. Prawo własności podlega jednak ograniczeniu, a kompetencje w zakresie kształtowania sposobu wykonywania prawa własności zostały powierzone również organom samorządu, co wynika m.in. z art.6 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z orzecznictwem NSA, nieuwzględnienie wniosku właściciela określonego gruntu nie można poczytać za naruszenie art.64 ust. 3 Konstytucji. Z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynika bowiem wprost, kompetencja gminy do określania w planach miejscowych przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania, a ww. art. 6 ust. 1 jednoznacznie wymienia, że plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Należy również podkreślić, iż art. 15, ust.2, pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi, iż zapisy planu mogą przewidywać zakazy zabudowy. Umieszczone w projekcie planu "Gubałówka l" zakazy zabudowy wynikają wprost z zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane, którego ustalenia zgodnie z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym muszą zostać uwzględnione w zapisach planu. Ponadto, tereny objęte zakazem zabudowy w projekcie planu oraz wykluczone z rozwoju funkcji osadniczych w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane, znajduje się w większości w obszarach, które w opracowaniu ekofizjograficznym zakwalifikowano do kompleksów o dominujących funkcjach przyrodniczych i krajobrazowych, wskazanych do objęcia zakazem zabudowy. Ustawa Prawo ochrony środowiska wart. 72 ust 2 i 4 stanowi, iż "w planach zagospodarowania przestrzennego przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenów, ustala się, na podstawie opracowania ekofizjograficznego proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenia na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia".

Napisano dalej, że zarzuty skarżącego odnośnie przeznaczenia jego nieruchomości na cele rolne wbrew przepisom ustawy nie znajdują uzasadnienia. Obszar rolny został wyznaczony dla szeregu działek. Ustawa nie nakłada obowiązku kierowania się powierzchnią jednej nieruchomości jako rolnej, ale Rada musi wziąć pod uwagę wielkość użytków w tym rejonie. Zmiana zaś przeznaczenia tej nieruchomości wymagałaby zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uprzedniej zgody właściwego organu administracji rządowej, wskazanego w

regulacji art. 7 ust. 2 ww. ustawy. Brak takiej zgody uniemożliwia dokonanie odrolnienia gruntu rolnego i przeznaczenia go na inne cele. Dodatkowo należy podkreślić, iż w obowiązującym do 31 grudnia 2003 miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru nieruchomość skarżącego również była przeznaczona na cele rolnicze. Istniejąca zabudowa na tym obszarze ma wyłącznie charakter historyczny lub jest wynikiem samowoli budowlanych. Równocześnie część terenu leży w obszarze osuwiskowym, a przedłożone przez skarżącego opinie w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa mają wyłącznie charakter dokumentów prywatnych.

Brak jest podstaw prawnych do wywodzenia, iż Rada Miasta Zakopane nadała specjalny charakter obowiązującemu studium. Ustawodawca wprost w art.87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym doprecyzował, iż studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 zachowują moc. Ustawa, nie obniża mocy wiążącej studium uchwalonego w 1999r w trakcie procedury planistycznej. W oparciu więc o aktualnie obowiązujące studium był tworzony plan dla obszaru Gubałówka l. Wymóg zaś zgodności postanowień miejscowego planu z ustaleniami studium jest wymogiem ustawowym wynikającym z art. 20 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stwierdzono, że nieruchomości skarżącego są również położone na obszarze objętym uchwała o utworzeniu parku kulturowego. Park Kulturowy Kotliny Zakopiańskiej, zgodnie z art. 16 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami utworzony został Uchwałą Rady Miasta Zakopane z dnia 1 marca 2007 roku i opublikowany 5 kwietnia 2007 roku w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 245. Przepisy zawarte w ustawie z dnia 23 lipca 2003r o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mówią, iż w planach miejscowych uwzględnia się w szczególności ochronę parków kulturowych, dla których sporządza się plan zagospodarowania przestrzennego, w którym uwzględnić należy sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia określone w uchwale o utworzeniu Parku. W związku z powyższym w ustaleniach planu "Gubałówka l" w § 4. "Ustalenia w zakresie ochrony środowiska i kształtowania ładu przestrzennego" znalazł się zapis o treści: "Na obszarze objętym ustaleniami planu obowiązują zasady i ograniczenia uwzględnione w ustaleniach niniejszej uchwały, wynikające z położenia terenów w Parku

Kulturowym Kotliny Zakopiańskiej - w granicach ustalonych w Uchwale o utworzeniu Parku".

Głównym zarzutem skargi jest celowość i słuszność zachowania charakteru rolnego nieruchomości skarżącego. Rada Miasta Zakopane działała w zakresie i na podstawie przepisów prawa z zachowaniem wymaganych procedur. Żaden przepis prawa nie tworzył obowiązku uwzględnienia żądania co do sposobu przeznaczania określonego gruntu. Rada Miasta Zakopane uchwalając zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kierowała się zasadami polityki przestrzennej , zapisami studium i obowiązującą uchwała w sprawie utworzenia Parku Kulturowego Kotliny Zakopiańskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

V

Sąd administracyjny został powołany do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów, przy czym jego kompetencje nie polegają na możliwości eliminacji wszelkich naruszeń prawa i na pozbawianiu mocy obowiązującej aktów ze względu na jakiekolwiek naruszenie prawa. Warunki i przyczyny ingerencji sądu oznaczającej uwzględnienie skargi są ustawowo określone, a przypadku skarg na uchwały organów gminy podstawą uwzględnienia skargi może być tylko sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem (arg. ex art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.- cyt. dalej jako u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - cyt. dalej jako p.p.s.a.). Dla uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy niezbędne jest zatem wykazanie, że uchwała ta lub jej część jest sprzeczna z prawem. W przypadku uchwał dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dochodzi tu jeszcze druga przesłanka uwzględnienia skargi, o jakiej mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.). W myśl tego przepisu nieważność takiej uchwały powoduje również naruszenie zasad sporządzania planu lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania i naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Analiza zaskarżonej uchwały Rady Miasta Zakopane w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego GUBAŁÓWKA l wykazała, że nie zachodzi

żadna z wyżej wymienionych przesłanek uwzględnienia skargi. W szczególności nie ma powodów, żeby uchwałę tę lub nawet jej zaskarżoną część uznać z sprzeczną z prawem a zarówno zasady sporządzenia planu, jak i tryb tego sporządzenia był prawidłowy. W tym kontekście zarzuty Strony Skarżącej okazały się albo nietrafne albo też można uznać, że polegały one na nieporozumieniu. Słuszne jest jedynie stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny Skarżącego jako właściciela nieruchomości położonej na obszarze objętym planem. Jest to jednak oczywiste, bo bez tego naruszenia nie można by mówić o legitymacji skargowej C.B. . Jednakże naruszenie interesu prawnego jest miarodajne tylko jako podstawa skargi, natomiast Sąd bada zaskarżony akt z punktu widzenia zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym. Trzeba dodać, że to naruszenie interesu prawnego dotyczy tylko kwestii ewentualnej zabudowy działek skarżącego, gdyż rolnicze przeznaczenie tych działek istniało także w poprzednim planie miejscowym i nowy plan niczego w tym zakresie nie zmienił.

Pierwsze dwa zarzuty skargi C.B. dotyczą naruszenia Konstytucji RP, a w szczególności naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji (zasada równości). Skarżący nie uzasadnia dokładnie tego zarzutu. Z treści skargi i z wypowiedzi Pełnomocnika Skarżącego podczas rozprawy można wnioskować, że chodzi mu o fakt, że niektóre działki sąsiednie, znajdujące się w podobnym miejscu i położeniu, zdaniem Skarżącego nie nadającym się do rolniczego wykorzystania, są zabudowane, gdy tymczasem jego plan pozbawia możliwości zabudowy utrzymując rolnicze przeznaczenie nieruchomości. Chodzi też o to, że zdaniem Skarżącego w sposób arbitralny przekształcono przywilej ochrony gruntów rolnych w zakaz będący ograniczeniem konstytucyjnego prawa własności.

Zarzuty te nie są słuszne z dwóch powodów.

Po pierwsze, art. 31 ust. 3 Konstytucji wprowadzając zasadę, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać ich istoty, dozwala jednocześnie na ustanawianie takich ograniczeń w ustawie. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyposażając rady gmin w tzw. władztwo planistyczne dozwala w zgodzie z Konstytucją na wprowadzanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego różnorakich ograniczeń. Rada gminy ustanawiając plan nie narusza więc cyt. przepisu Konstytucji, oczywiście pod warunkiem, że nie działa dowolnie. W analizowanej sprawie zarzutu dowolności działania Radzie Miasta Zakopane postawić nie można. Z całej dokumentacji

planistycznej wynika, że przeznaczenie poszczególnych obszarów na terenie Gubałówki było zabiegiem przemyślanym, biorącym kompleksowo pod uwagę potrzeby publiczne (turystyka, wypoczynek, ochrona krajobrazu), jak również tę okoliczność, że teren, na którym znajdują się działki Skarżącego mieści się w obszarze Parku Kulturowego Kotliny Zakopiańskiej, na którym obowiązują dodatkowe rygory gospodarowania przestrzenią.

Po drugie, Miasto Zakopane wykazało, że budynki istniejące w pobliżu działek Skarżącego na zboczu Gubałówki albo zostały wzniesione nielegalnie i toczą się wobec nich stosowne postępowania albo też są to budynki wzniesione przed wejściem w życie planu. Nie może być zatem mowy o naruszeniu zasady równości, gdyż w obliczu zaskarżonej uchwały wszyscy właściciele działek na terenie oznaczonym symbolem PTS zostali potraktowani jednakowo.

Kolejny zarzut skargi łączy się z obowiązującym na terenie objętym kwestionowanym planem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane. Skarżący wywodzi, że w zaskarżonej uchwale "przydano temu studium dodatkowej mocy prawnej" dlatego, że studium to powstałe w roku 1999 (przed wejściem w życie cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.) traktuje się tak, jak gdyby było uchwalone po wejściu w życie tej ustawy. Ponieważ ustawa ta rzeczywiście zmieniła relację między studium a następującym po nim miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to Skarżący uważa, że dla studium z 1999 r. te nowe relacje nie są miarodajne i nie można traktować tego studium "na równi ze studium uchwalonym po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". C.B. dopatruje się tu naruszenia art. 87 ust. 1 i innych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozumowanie to jest oparte na nieporozumieniu. Otóż art. 87 ust. 1 cyt. ustawy stanowi jednoznacznie, że "studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (...) uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc". Nie jest więc trafna uwaga Skarżącego, że studia nigdy mocy nie miały, więc zachować tej mocy nie mogły. Skarżący ma rację, że studium ma charakter prawa wewnętrznego, ale w tym wypadku chodzi właśnie o wewnętrzną moc prawną. Zachowanie przez nie tej mocy oznacza i musi oznaczać, że wszystkie te studia powinny być w świetle przepisów ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym traktowane tak samo, jak studia nowe. W szczególności do tych

studiów ma zastosowanie art. 9 ust. 4 tej ustawy stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli zatem -jak to miało miejsce w analizowanej tu sytuacji - organ planistyczny oparł się na przepisach studium z 1999 r. to nie tylko nie naruszył cyt. art. 86 ust 1 i art. 9 ust. 4, ale odwrotnie, dostosował się do nich i spełnił tym samym ustawową przesłankę budowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego., ale nie zmienia to faktu, że w świetle ustawy z 2003 r. jest ono wiążące dla organów planistycznych.

W opisanej tu sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i skargę tę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a