Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Pawełczak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Białe Błota na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 18 grudnia 2025 r., nr WNK.IV.4131.87.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rocznego programu współpracy Gminy Białe Błota z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2026 rok oddala skargę.

1. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 grudnia 2025 r. znak: WNK.IV.4131.87.2025 Wojewoda Kujawsko-Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ"), stwierdził nieważność uchwały nr XXV/146/2025 Rady Gminy Białe Błota z dnia 25 listopada 2025 r. w sprawie przyjęcia "Rocznego Programu współpracy Gminy Białe Błota na 2026 r. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie".

W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że regulacje ujęte w § 15 ust. 9 lit. a i b oraz § 15 ust. 8 załącznika do uchwały stanowią istotne naruszenie przepisu kompetencyjnego art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 1338 ze zm. – dalej: "u.d.p.p.w.") przekazujące radzie gminy do uregulowania tryb powołania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Zdaniem organu ustawa nie daje podstaw do wprowadzenia w uchwale postanowienia dotyczącego zasad uczestnictwa poszczególnych członków komisji w jej pracach. Organ podniósł, że organ wykonawczy gminy może dowolnie wybrać swoich przedstawicieli, więc bezzasadne jest arbitralne rozstrzygnięcie o tym w uchwale rady gminy. W ocenie Wojewody analogicznie o społecznym charakterze udziału swoich przedstawicieli w komisji konkursowej w sposób autonomiczny mogą decydować podmioty wskazane w art. 15 ust. 2b u.d.p.p.w. Ponadto organ wskazał, że § 15 ust. 4 załącznika do uchwały w zakresie zdania "Komisja obraduje na posiedzeniach zamkniętych, bez udziału oferentów" jest sprzeczny z art. 5 ust. 3 u.d.p.p.w.

Wojewoda wskazał, że regulacja zawarta w § 13 ust. 2 załącznika do uchwały jest niejasna i nieprecyzyjna w zakresie sformułowania "w szczególności". W ocenie organu prowadzi to do sytuacji, że katalog informacji stanowiących mierniki efektywności Programu ma charakter wyliczenia otwartego, a w konsekwencji miernikami tymi mogą być również inne, niewymienione w załączniku do uchwały dane.

Dalej organ wskazał, że ustawodawca w art. 5a ust. 3 u.d.p.p.w. uregulował już kwestię terminu przedłożenia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego przez jej organ wykonawczy sprawozdania z realizacji programu współpracy za rok poprzedni oraz jego publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Z tego względu w ocenie Wojewody rada gminy nie miała kompetencji do uregulowania powyższej kwestii w § 13 ust. 6 załącznika do uchwały.

Wojewoda podniósł również, że przepisy zawarte w § 12 ust. 2, ust. 3, ust. 7 lit. a i ust. 9 załącznika do uchwały niezgodne są z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca

1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 662 – dalej: "u.s.g."). W przepisach tych określono podmioty uczestniczące w realizacji programu – pracowników Urzędu Gminy i gminnych jednostek organizacyjnych, przyporządkowując im określony katalog zadań. W ocenie organu materia ta należy do wyłącznej kompetencji wójta, zaś Rada Gminy przyjmując powyższe przepisy wkroczyła w sferę uprawnień Wójta Gminy.

Końcowo organ wskazał, że § 14 załącznika do uchwały nie wypełnia prawidłowo kompetencji ustawowej w zakresie opisania przebiegu konsultacji, co stanowi istotne naruszenie art. 5a ust. 1 w zw. z ust. 4 pkt 10 u.d.p.p.w. Rada Gminy w powyższej regulacji wskazała tylko podstawy prawne procesu konsultacji, natomiast brak jest informacji o faktycznym przebiegu konsultacji. Zdaniem Wojewody art. 5a ust. 4 pkt 10 u.d.p.p.w. wyraźnie nakłada na organ stanowiący gminy obowiązek przeprowadzenia konsultacji, a następnie zamieszczenia w treści uchwały informacji o sposobie tworzenia programu oraz przebiegu konsultacji. Ustawodawca wymaga dokładnego opisu czasu, w jakim te konsultacje zostały przeprowadzone, które podmioty w nich uczestniczyły, jaki wyznaczono im czas na zgłaszanie uwag oraz czy i jakie uwagi zgłoszono i w jaki sposób uwagi te wpłynęły na treść uchwały.

2. Skargą z dnia 19 stycznia 2026 r., uzupełnioną pismem z dnia 1 kwietnia 2026 r., Gmina Białe Błota reprezentowana przez Wójta Gminy Białe Błota zastępowanego przez zawodowego pełnomocnika (dalej: "Gmina", "skarżąca") zaskarżyła w całości przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze. Skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, ewentualnie o uchylenie go wyłącznie w części, tj. w zakresie

§ 13 ust. 6 załącznika do uchwały. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Gmina zarzuciła naruszenie:

- art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że skarżąca naruszyła ten przepis kompetencyjny podczas gdy skarżąca nie wskazała konkretnych członków komisji, a jedynie zakres ich kompetencji ("właściwy merytorycznie"), co w żaden sposób nie narusza kompetencji organu wykonawczego Gminy do wskazania konkretnego, wymienionego z imienia i nazwiska, członka komisji;

- art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że skarżąca naruszyła ten przepis kompetencyjny, podczas gdy skarżąca mogła określić, że udział w pracach komisji jest nieodpłatny, a praktyczną realizację tego postanowienia pozostawić Wójtowi Gminy, co potwierdza przywołany przez organ wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt III SA/G1 93/23;

- art. 5 ust. 3 u.d.p.p.w. poprzez uznanie, że § 15 ust. 4 załącznika do uchwały narusza ten przepis, podczas gdy zasada jawności jest utrzymana z uwagi na jawne ogłoszenie o wynikach konkursu, zaś same prace komisji w żaden sposób nie wiążą się ściśle ze współpracą z organizacjami pozarządowymi, a zatem przepis ten nie narusza wskazanego artykułu;

- art. 5a ust. 4 pkt 9 u.d.p.p.w. poprzez uznanie, że § 13 ust. 2 załącznika narusza ten przepis, podczas gdy wskazana regulacja wylicza niezbędne mierniki efektywności programu, jednocześnie pozwalając na posłużenie się dodatkowymi kryteriami, które mogą wystąpić dopiero podczas realizacji programu;

- art. 33 ust. 2 i ust. 3 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że § 12 ust. 2, ust. 3, ust. 7 lit. a i ust. 9 załącznika narusza ten przepis kompetencyjny, podczas gdy skarżąca nie wskazała konkretnych członków pracowników Urzędu Gminy, a jedynie fakt, że to oni będą zajmować się realizacją programu, co w żaden sposób nie narusza kompetencji organu wykonawczego Gminy do wskazania konkretnego, wymienionego z imienia i nazwiska, pracownika, który ma realizować program;

- art. 5a ust. 1 w zm. z ust. 4 pkt 10 u.d.p.p.w. poprzez błędne uznanie, że doszło do naruszenia tych przepisów, podczas gdy przebieg konsultacji został wraz z datami omówiony w uzasadnieniu uchwały, a zatem nie można skutecznie podnosić zarzutu, że Rada Gminy nie miała wiedzy o przeprowadzonych konsultacjach albo że takie konsultacje zostały w ogóle przeprowadzone.

W uzasadnieniu skargi Gmina przywołała stosowną argumentację wspierającą podniesione powyżej zarzuty. Ponadto wyjaśniła, że wskazana w § 13 ust. 6 załącznika do uchwały data stanowi oczywistą omyłkę, która w jej ocenie nie ma wpływu na realizację samej uchwały. W tym zakresie skarżącą wniosła ewentualnie o uchylenie uchwały w powyższej części.

3. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Sądowa kontrola aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do jego uchylenia (art. 148 p.p.s.a.). Badana jest zatem wyłącznie legalność podjętego aktu nadzoru. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt nadzoru odpowiada prawu, sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

W przypadku sprawy zainicjowanej skargą jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nad działalnością organów tej jednostki samorządu terytorialnego, zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd administracyjny tego rodzaju sprawy bezpośrednio obejmuje ten akt nadzoru, ale pośrednio ocena zgodności z prawem dotyczy także zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Sąd oddalając skargę uznaje zasadność ingerencji nadzorczej, zaś uchylając akt nadzoru, pośrednio uznaje brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawotwórczego. Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (np. uchwały lub zarządzenia) organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu. Oznacza to tym samym, że działanie sądu w granicach sprawy zainicjowanej skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter dwustopniowy – rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, sąd bada treść samej uchwały aby ocenić, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia a następnie bada, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1389/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 24/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 159/20). Działanie sądu posiada taki charakter, gdyż między obiema sferami działania administracji zachodzi pełna tożsamość ich podstawy materialnoprawnej.

5. Jak wyżej wskazano bezpośrednim przedmiotem zaskarżenia, a zatem również kontroli sądowej, jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 18 grudnia 2025 r. znak: WNK.IV.4131.87.2025 stwierdzające nieważność uchwały nr XXV/146/2025 Rady Gminy Białe Błota z dnia 25 listopada 2025 r. w sprawie przyjęcia "Rocznego Programu współpracy Gminy Białe Błota na 2026 r. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie".

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uwzględniając powyższe przepisy dostrzec trzeba, że uchwała doręczona została Wojewodzie w dniu 1 grudnia 2025 r. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 18 grudnia 2025 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Gminy Białe Błota uchwały nr XXIX/30/2026 z dnia 31 marca 2026 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego.

Z zaskarżonej uchwały wynika, że została ona podjęta w ramach upoważnienia z art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu.

Natomiast zgodnie z art. 5a ust. 4 u.d.p.p. roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:

1) cel główny i cele szczegółowe programu;

2) zasady współpracy;

3) zakres przedmiotowy;

4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;

5) priorytetowe zadania publiczne;

6) okres realizacji programu;

7) sposób realizacji programu;

8) wysokość środków planowanych na realizację programu;

9) sposób oceny realizacji programu;

10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;

11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Analiza treści art. 5a ust. 4 pkt 1 - 11 u.d.p.p.w. prowadzi do wniosku, iż zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze uchwały. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty - w uchwalanym przez radę gminy programie muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Uchybienie polegające na przyjęciu "niewyczerpującego" - w świetle wzorca określonego w art. 5a ust. 4 ustawy - Programu współpracy, nie może być uznane za nieistotne tylko naruszenie prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 110/13).

6. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu są przepisy uregulowane w "Rocznym Programie współpracy Gminy Białe Błota na 2026 r. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie" (dalej: "Program", "załącznik do uchwały"), stanowiącym załącznik do uchylonej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały, w ocenie Wojewody sprzeczne z ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a także z o samorządzie gminnym.

W pierwszej kolejności Wojewoda podniósł, że treść § 15 ust. 9 lit a i b załącznika do uchwały jest niezgodna z art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. Wyjaśnienia wymaga, że § 15 ust. 9 Programu reguluje co w szczególności wchodzi w zakres zadań komisji, bez względu na liczbę złożonych ofert. Do zadań tych należy m.in. weryfikacja wyników oceny formalnej dokonana przez właściwego merytorycznie pracownika urzędu bądź jednostki organizacyjnej (lit. a) oraz ocena merytoryczna ofert spełniających wymagania formalne pod względem spełniania kryteriów opracowanych dla każdego konkursu osobno, na kartach oceny przygotowanych dla każdego konkursu przez właściwego merytorycznie pracownika (lit. b).

Zgodnie z art. 15 ust. 2a u.d.p.p.w. organ administracji publicznej ogłaszający otwarty konkurs ofert powołuje komisję konkursową w celu opiniowania złożonych ofert. Zaś w myśl art. 5a ust. 4 pkt 9 Roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Z regulacji § 15 ust. 9 lit. a i b załącznika do uchwały wynika, że przedmiotem posiedzeń komisji konkursowej jest w szczególności weryfikacja wyników oceny formalnej ofert oraz ocena merytoryczna ofert, ale jedynie spełniających wymagania formalne, co wyraźnie wskazuje na stanowcze, a nie opiniodawcze kompetencje komisji konkursowej. W rezultacie stylizacja normatywna ww. przepisu Programu pozwala na zaistnienie sytuacji, w której po stwierdzeniu przez komisję niespełnienia warunków zawartych w ogłoszeniu otwartego konkursu przez ofertę, ta - jako niepodlegająca dalszej procedurze - zostanie odrzucona już na tym etapie. Przepis ten w istocie przyznaje komisji prawo do dokonywania wstępnej selekcji ofert. Tymczasem zarówno art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w., jak i art. 15 ust. 2a u.d.p.p.w. wprost określają, że zadaniem komisji konkursowej jest jedynie opiniowanie złożonych ofert. Tym samym uchwała podejmowana na podstawie art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. powinna posługiwać się określeniem wprost wskazującym na kompetencje komisji konkursowej co do opiniowania ofert, a nie innymi sformułowaniami. Co wymaga uwypuklenia uprawnienie komisji konkursowej dotyczy tylko i wyłącznie opiniowania złożonych ofert i żadne inne uprawnienie nie może zostać tej komisji nadane. Powołana komisja nie ma kompetencji do decydowania, które spośród złożonych ofert zaopiniuje, a które takiemu opiniowaniu nie będą podlegały. Protokół z posiedzenia takiej komisji ma więc walor "opinii" pochodzącej od organu pomocniczego względem organu samorządu terytorialnego. Natomiast to organ administracji publicznej właściwy jest do rozpatrywania ofert, w tym do oceny, czy spełniają one warunki zawarte w ogłoszeniu otwartego konkursu ofert czy też nie spełniają tych warunków. Skoro rola komisji konkursowej sprowadza się wyłącznie do zaopiniowania złożonych ofert, to przesądzenie tym, że część z nich nie będzie brana pod uwagę w dalszej procedurze, jest sprzeczne z prawem. Nawet gdyby uznać, że wskazanie, iż te oferty nie będą brane pod uwagę w dalszej procedurze nie oznacza, że komisji konkursowej nadane zostało uprawnienie przekraczające zakres opiniodawczy, to w rezultacie oznacza to, że Komisja wykroczyła poza swoje kompetencje dokonując weryfikacji formalnej złożonych ofert, a jednocześnie nie wykonała powierzonego jej zadania, ponieważ co do tych ofert nie wydała opinii, poprzestając wyłącznie na wskazaniu, że oferty te nie spełniają warunków zawartych w ogłoszeniu. Organ decydujący otrzyma więc bez opinii komisji konkursowej oferty, które zdaniem komisji konkursowej nie spełniły wymogów formalnych, a tymczasem kwestie te (dotyczące oceny spełnienia wymogów formalnych) należą wyłącznie do kompetencji organu administracji publicznej, który może ocenić kwestię spełnienia przez złożoną ofertę wymogów formalnych odmiennie od komisji konkursowej, a w skrajnym przypadku komisja konkursowa w ogóle nie przekaże organowi niezaopiniowanych ofert. Nie jest bowiem jasne, jakie są prawne konsekwencje odrzucenia ofert niespełniających warunków formalnych konkursu lub złożonych po wyznaczonym terminie (por. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2067/24; z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1653/24). Omawiany zarzut rozstrzygnięcia nadzorczego jest zatem zasadny.

Kolejną kwestią sporną w sprawie jest sformułowanie w Programie zasad uczestnictwa członków komisji w jej pracach poprzez wskazanie, iż jest ono nieodpłatne (§ 15 ust. 8 załącznika do uchwały). Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że wokół tego zagadnienia ukształtowały się dwie sprzeczne linie orzecznicze. Pierwsza, na którą w skardze powołała się Gmina (wyrażona m.in. w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 93/23) dopuszcza możliwość zawarcia w treści Programu zapisu stanowiącego, że komisja pracuje bez wynagrodzenia. Wskazuje się tam, że zapis ten mieści w ramach określenia zasad działania komisji zgodnie z art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p. Tutejszy Sąd podziela jednak drugi, dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym z normy kompetencyjnej zawartej w art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p. nie da się wyprowadzić upoważnienia dla organu stanowiącego do określenia zasad uczestnictwa poszczególnych członków komisji w jej pracach, poprzez wskazanie, że uczestnictwo to jest nieodpłatne, czy też że członkom komisji nie przysługuje zwrot wydatków związanych z wykonywaniem czynności (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 2067/24). Uprawnienie do określenia zasad działania komisji konkursowej nie może być utożsamiane z uprawnieniem do wskazania sposobu wynagradzania członków komisji, czy też przyjęcia, że uczestnictwo w pracach komisji jest nieodpłatne. Co istotne, wynagrodzenie takich pracowników (członków komisji) podlega stosownemu reżimowi prawnemu - w szczególności ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1135) wraz z przepisami wykonawczymi oraz przepisami Kodeksu pracy (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 2067/24). Tym samym zasadny jest zarzut istotnego naruszenia przepisu art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p. podniesiony w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Słusznie również podniósł Wojewoda o niezgodności z przepisami ustawy § 15 ust. 4 załącznika do uchwały, zgodnie z którym Komisja obraduje na posiedzeniach zamkniętych, bez udziału oferentów. Wskazania bowiem wymaga, że stosownie do art. 5 ust. 3 u.d.p.p. współpraca z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami odbywa się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Ponadto stosownie do art. 11b ust. 1 u.s.g. działalność organów gminy jest jawna, zaś ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Skoro zatem w art. 5 ust. 3 u.d.p.p. wprost wskazano, że współpraca z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami odbywa się przy zachowaniu zasady jawności, to brak jest podstaw do ograniczania jawności działania komisji konkursowej w zakresie w jakim bierze ona udział w realizacji przez organ wykonawczy gminy zadania publicznego, w drodze aktu jakim jest uchwała. Ponadto zasady, o których mowa w powołanym przepisie odnoszą się do wszystkich kwestii związanych z relacjami pomiędzy organami administracji publicznej i podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, a zatem obejmują również etap związany z oceną złożonych ofert przez komisję konkursową. Zatem zasada jawności nakazuje umożliwienie zainteresowanemu podmiotowi udziału w posiedzeniu komisji konkursowej, podczas którego oceniane są złożone oferty. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowadministracyjnym m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 118/15, czy też w wyroku WSA w Łodzi z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 360/20. Na marginesie należy dodać, że omawiany zapis sformułowany został w sposób niejasny. Wskazano w nim bowiem, że komisja obraduje na posiedzeniach zamkniętych, bez wskazania jednak dla kogo są one zamknięte. Jeśli bowiem dla wszystkich osób, poza członkami komisji, to zbędne było dodawanie określenia "bez udziału oferentów" (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 października 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 549/25; wyrok WSA w Kielcach z 5 marca 2026 r., sygn. akt II SA/Ke 62/26). Zatem § 15 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, w myśl którego komisja obraduje na posiedzeniach zamkniętych bez udziału oferentów, jest sprzeczny z art. 5 ust. 3 u.d.p.p.

Trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, że w treści rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p. powinny być wskazane wszystkie mierniki (wskaźniki) oceny, które będą brane pod uwagę przez organ wykonawczy oceniający realizację programu, co wynika wprost z art. 5a ust. 4 pkt 9 u.d.p.p. Natomiast poprzez użycie określenia "w szczególności" w § 13 ust. 2 załącznika do uchwały, Rada Gminy wprowadziła do treści przyjętego Programu otwarty katalog kryteriów, na podstawie których byłaby w przyszłości dokonywana ocena realizacji tego Programu. W omawianej regulacji dopuszczono bowiem możliwość wprowadzenia innych jeszcze kryteriów oceny. Takie wprowadzenie otwartego katalogu kryteriów ocennych może umożliwić podmiotowi realizującemu zakwestionowany zapis stosowanie dowolnie określonych przez siebie (nie ustanowionych przez Radę Gminy) kryteriów do oceny prawidłowości realizacji programu. Takie rozwiązanie pozostaje w sprzeczności z celem upoważnienia Rady Gminy określonym w art. 5a ust. 1 w związku z ust. 4 pkt 9 u.d.p.p. Jednocześnie Sąd całkowicie zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1795/22, że Rada Gminy, aby wypełnić normę kompetencyjną z art. 5a ust. 4 pkt 9 u.d.p.p., powinna w sposób wyczerpujący ustalić według jakich kryteriów ocena realizacji programu ma być dokonywana. W treści programu powinny być wskazane wszystkie mierniki (wskaźniki) oceny, które będą brane pod uwagę przez organ wykonawczy gminy oceniający realizację programu. Mając na względzie powyższe należy uznać § 13 ust. 2 załącznika do uchwały za niezgodny z art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 9 u.d.p.p.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności § 12 ust. 2, ust. 3 Programu z art. 33 ust. 2 u.s.g. wskazać należy, że Rada Gminy przyjmując kwestionowane przepisy bez podstawy prawnej wkroczyła w sferę uprawnień Wójta, co należy uznać za istotne naruszenie prawa. W § 12 ust. 2 załącznika do uchwały Rada Gminy wskazała, że Wójt realizuje program przy pomocy pracowników Urzędu Gminy (lit. a) i gminnych jednostek organizacyjnych (lit. b). Z kolei § 12 ust. 3 załącznika do uchwały Rada Gminy określiła katalog otwarty zadań, które w ramach bezpośredniej współpracy z organizacjami prowadzi Urząd oraz jednostki organizacyjne. Podkreślenia wymaga, że Wójt jest kierownikiem urzędu i wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (odpowiednio art. 33 ust. 1, 2, 3 i 5 u.s.g.). Rada gminy nie może więc ustalać zadań komórek organizacyjnych urzędu i ich pracowników. W myśl art. 33 ust. 2 u.s.g. organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Z przepisu tego wprost wynika wyłączna kompetencja Wójta do nakładania na pracowników urzędu gminu konkretnych obowiązków (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1071/19). Zatem to wójt ma wyłączną kompetencję do nadania regulaminu organizacyjnego urzędowi gminy. Wkraczanie przez radę gminy w kompetencje wójta jest zatem działaniem stanowiącym istotne naruszenie prawa.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda wywiódł również o niezgodności § 14 ust. 1-3 Programu z art. 5a ust. 1 i ust. 4 pkt 10 u.d.p.p. Przepis art. 5a ust. 1 u.d.p.p. stanowi, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Artykuł 5a ust. 4 pkt 10 u.d.p.p. stanowi, że roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji. W ocenie Sądu słusznie Wojewoda uznał, że przedmiotowa uchwała w tym zakresie dotknięta jest istotnym uchybieniem. Skoro bowiem cytowany wyżej przepis ustawy wyraźnie nakłada obowiązek przeprowadzenia konsultacji, a następnie zamieszczenia w treści uchwały informacji o sposobie tworzenia programu oraz przebiegu konsultacji, to tym wymogom uchwała rady gminy nie odpowiada. W powyższym zakresie nie jest wystarczające wskazanie, że takie konsultacje się odbyły. Skoro ustawodawca wymaga informacji o przebiegu konsultacji, to wymaga dokładnego opisu czasu, w jakim te konsultacje zostały przeprowadzone, które podmioty w nich uczestniczyły, jaki wyznaczono im czas na zgłaszanie ewentualnych uwag oraz czy i jakie uwagi zgłoszono i w jaki sposób zgłoszone uwagi wpłynęły na treść podjętej uchwały. Tylko zamieszczenie w uchwale dokładnego opisu tych okoliczności będzie wystarczające do stwierdzenia, że rada gminy wypełniła nałożony na nią obowiązek podjęcia stosownej uchwały. W postanowieniach Programu, w szczególności w § 14 ust. 1-3, zawarto stwierdzenia, które w żaden sposób nie pozwalają ustalić przebiegu konsultacji. Co więcej nie pozwalają stwierdzić, że takowe rzeczywiście miały miejsce. W konsekwencji nie jest możliwe stwierdzenie czy Rada Gminy wypełniła nałożony na nią obowiązek przeprowadzenia konsultacji, a wynikający z art. 5a ust. 1 u.d.p.p. (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1653/24; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 505/21). Prawidłowo Wojewoda uznał, że uchybienie to ma charakter istotnego naruszenia prawa obligującego do stwierdzenia nieważności uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego.

Poza sporem pozostaje natomiast, że w § 13 ust. 6 załącznika do uchwały błędnie wskazano, że wójt nie później niż do dnia 31 maja 2025 r. przedłoży Radzie Gminy oraz opublikuje w Biuletynie Informacji Publicznej sprawozdanie z realizacji Programu współpracy za rok poprzedni. Gmina w skardze wskazała, że powyższa data stanowi omyłkę. Oczywistym jest bowiem, że Program na 2026 r. powinien zostać przedłożony radzie gminy i opublikowany w BIP nie później niż do 31 maja 2027 r. Podkreślenia wymaga jednak, że powyższy obowiązek wynika z art. 5a ust. 3 u.d.p.p. zgodnie z którym organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, nie później niż do dnia 31 maja każdego roku, jest obowiązany przedłożyć organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz opublikować w Biuletynie Informacji Publicznej sprawozdanie z realizacji programu współpracy za rok poprzedni. Tym samym, skoro sam ustawodawca dokonał przedmiotowej regulacji w zakresie daty złożenia sprawozdania z realizacji programu współpracy za rok poprzedni to należy uznać, że Rada Gminy nie ma w tym przedmiocie kompetencji, zaś § 13. ust. 6 Programy w sposób istotny naruszył art. 5a ust. 3 u.d.p.p., co też stanowiło podstawę do uchylenia spornej uchwały.

7. Konkludując, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.