I SA/Wa 51/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-07-05	
Data wpływu	2018-01-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Elżbieta Sobielarska /przewodniczący/
Magdalena Durzyńska
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 4429/18	
Skarżony organ	Minister Insfrastruktury i Budownictwa	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1960 nr 30 poz 168;  art. 61a par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741;  art. 200; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Skarbu Państwa Prezydenta Miasta G. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. WSA/wyr. 1 – sentencja wyroku	
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2015 r., nr [...] odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy postanowienie z [...] grudnia 2015 r..

Minister wskazał, że postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2000 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "P." w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w G., obręb W., oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] m ² i nr [...] o pow. [...] m ² oraz nieodpłatne nabycie prawa własności toru [...] położonego na tym gruncie, w części dotyczącej działki nr [...].

Minister wyjaśnił, że Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2000 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "P." w W. prawa użytkowania wieczystego opisanego wyżej gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa oraz nieodpłatne nabycie prawa własności toru [...] położonego na tym gruncie.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] lutego 2001 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody w części dotyczącej wysokości opłaty rocznej i orzekł o nowej opłacie wynoszącej 1% ceny gruntu, utrzymując w mocy decyzję organu wojewódzkiego w pozostałym zakresie.

Pismem z [...] sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta G. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2000 r., w części odnoszącej się do działki nr [...]. Wskazał, że powyższa działka w dniu [...] grudnia 1990 r. wchodziła w skład drogi lokalnej miejskiej - ulicy [...] w G. i stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy G.

Decyzją z [...] września 2009 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2000 r. Na powyższą decyzję Gmina Miasto G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 6 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 259/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2009 r. uznając, że Gmina Miasto G. nie posiadała legitymacji do żądania wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji Wojewody [...] z [...] października 2000 r. utrzymanej w części w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 2001 r. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto G. i Minister Infrastruktury.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 105/11 oddalił skargę kasacyjną Gminy, zaś uwzględniając skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury uchylił zaskarżony wyrok z 6 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 259/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 297/12 oddalił skargę Gminy Miasto G. Sąd ocenił, że skarga ta nie mogła skutkować merytoryczną kontrolą legalności zaskarżonej decyzji z powodu braku materialnego interesu prawnego po stronie skarżącej, legitymującego ją do wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 marca 2014 r., sygn. akt l OSK 1917/12 oddalił skargę kasacyjną Gminy Miasto G.

Pismem z [...] sierpnia 2014 r., Prezydent Miasta G., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2000 r., w części dotyczącej działki nr [...], podnosząc, że P. nie legitymowało się decyzją o ustanowieniu prawa zarządu do tego gruntu. Prezydent podniósł, że ul. [...], w pasie w którym leży działka, stanowiła drogę publiczną, mimo braku jej formalnego zaliczenia do ww. kategorii przed 5 grudnia 1990 r.

Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...].

Wskazał, że zaistniała res iudicata, gdyż sprawa podlegała już ocenie w postępowaniu nadzorczym.

Prezydent Miasta G. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że w sprawie nie zachodzi tożsamość podmiotowa.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister powołał przepis art. 61a § 1 kpa. Wyjaśnił, że z treści art. 61a § 1 kpa wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym.

Minister zauważył, że żądanie wydania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym, czyli w okolicznościach określonych w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 kpa (por. wyrok NSA z 26 V 1981 r., sygn. akt SA 895/81; wyrok WSA w Warszawie z 24 II 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3086/14). W przeciwnym bowiem wypadku decyzja merytoryczna wydana w sprawie oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej obarczona byłaby wadą nieważności, jako wydana w sprawie już ostatecznie rozstrzygniętej inną decyzją.

Powaga rzeczy osądzonej następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów (wyroki NSA z 29 IV 1998 r., sygn. akt IV SA 1061/96; z 17 VI 2016 r., sygn. akt I OSK 2197/14)

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta G., Minister Infrastruktury ostateczną decyzją z [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2000 r. w części dotyczącej działki nr [...]. W postępowaniu tym organ ocenił zarówno przesłanki uwłaszczenia oraz ewentualne naruszenie praw osób trzecich i wskazał, że w sprawie, w odniesieniu do działki nr [...], nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Organ wskazał, że wniosek Prezydenta Miasta G. z [...] sierpnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2000 r., w części dotyczącej działki nr [...] stanowi żądanie wszczęcia postępowania, które zostało zakończone już decyzją ostateczną, tj. decyzją Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] września 2009 r.

Organ stwierdził, że w obu sprawach zachodzi tożsamość przedmiotowa, tj. wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony co do tej samej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2000 r., w części dotyczącej działki nr [...]. W ocenie organu, w sprawie zachodzi również tożsamość podmiotowa. Wynika to z faktu, że stroną oraz wnioskodawcą postępowania zakończonego decyzją Ministra z [...] grudnia 2009 r. był Prezydent Miasta G. oraz wnioskodawcą przedmiotowego postępowania jest również Prezydent Miasta G.

W ocenie Ministra nie było intencją ustawodawcy, aby powierzając dodatkowe kompetencje Prezydentowi Miasta na prawach powiatu mógł on wedle własnego uznania, wielokrotnie i skutecznie wszczynać postępowanie nadzorcze w tożsamej przedmiotowo sprawie raz jako reprezentant gminy, a następnie jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa, bowiem taka możliwość godziłaby w ogólną zasadę prawa administracyjnego, jaką jest równość stron postępowania.

Organ zaznaczył, że przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. został już uprzednio rozpatrzony merytorycznie decyzją Ministra z [...] grudnia 2009 r. zatem organ nadzorczy badał decyzję Wojewody [...] z [...] października 2000 r. pod kątem istnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa i nie ustalił, aby takie przesłanki w decyzji Wojewody [...] istniały. Organ podkreślił, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2009 r., zatem brak jest podstaw do ponownego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2000 r. Na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r. skargę wniósł Skarb Państwa- Prezydent Miasta G.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 61a § 1 kpa, polegające na błędnym ustaleniu, że istnieje uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2014 r. oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] stycznia 2016 r. zostały złożone przez Prezydenta Miasta G. reprezentującego Skarb Państwa - właściciela nieruchomości.

W zakresie nieruchomości Skarbu Państwa właściwą jednostką reprezentującą Skarb Państwa jest starosta, zaś co do jednostki samorządu terytorialnego - organ tej jednostki powołany do jej reprezentowania w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Podał, że według art. 11a ust. 3 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym takim organem jest m. in. Prezydent Miasta.

W ocenie skarżącego nie zachodzi w tej sytuacji podnoszony przez organ przypadek powagi rzeczy osądzonej, gdyż nie ma tożsamości podmiotów. Potwierdza to poprzednie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] zainicjowane przez organ wykonawczy gminy - Prezydenta Miasta G. zakończone oddaleniem skargi z powodu braku legitymacji, z jednoczesnym wskazaniem, że legitymacja ta służy właścicielowi nieruchomości, w tym przypadku Skarbowi Państwa, który reprezentuje starosta - Prezydent Miasta G.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zatem z art. 61a § 1 kpa wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest zaistnienie uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Przepis art. 61a § 1 kpa stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Dopóki bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej sprawy jest niedopuszczalne. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Wydana kolejny raz decyzja merytoryczna w tym trybie dotknięta byłaby wadą nieważności.

Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] października 2000 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Jednakże powyższa decyzja, na wniosek Prezydenta Miasta G., była już przedmiotem kontroli Ministra Infrastruktury w postępowaniu nadzorczym. Decyzją z [...] września 2009 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] grudnia 2009 r., Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2000 r. w żądanym zakresie. Minister Infrastruktury prowadząc postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności dokonał oceny kontrolowanej decyzji pod kątem wszystkich wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa i uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzje z [...] września 2009 r. i z [...] grudnia 2009 r. pozostają w obrocie prawnym i korzystają z domniemania legalności.

Prawidłowo zatem Minister Infrastruktury i Budownictwa przyjął, że okoliczność wydania przez Ministra Infrastruktury decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej samej sprawie. Zważyć należy, że w sytuacji, gdyby wydana została druga decyzja dotycząca sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, w tym samym przedmiocie, to byłaby ona dotknięta wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Nie ulega wątpliwości, że wniosek z [...] sierpnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z Wojewody [...] z [...] października 2000 r. dotyczył tego samego przedmiotu, co wniosek rozpoznany decyzjami z [...] września 2009 r. i z [...] grudnia 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2000 r. Oba wnioski dotyczyły stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. Oba wnioski złożone zostały przez Prezydenta Miasta G.

Prezydent Miasta G. bez względu na to, czy reprezentuje Miasto, czy Skarb Państwa jest jednym organem, który wykonuje tylko różne zadania. Wobec powyższego trafne jest stanowisko Ministra, że w niniejszej sprawie poza tożsamym przedmiotem postępowania nadzorczego istnieje także tożsamość podmiotowa wnioskodawcy. Należy również zgodzić się z Ministrem, że nie było intencją ustawodawcy, aby powierzając dodatkowe kompetencje prezydentowi miasta na prawach powiatu mógł on wielokrotnie i skutecznie wszczynać postępowanie nadzorcze w tożsamej przedmiotowo sprawie raz jako reprezentant gminy, a następnie jako Skarb Państwa.

Prawidłowo więc Minister na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2000 r. Nietrafny jest więc zarzut skargi dotyczący naruszenia tego przepisu.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd z mocy art. 151 ppsa orzekł jak sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa