III OSK 2034/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-11-08	
Data wpływu	2022-08-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Beata Jezielska
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III SAB/Gl 80/22	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 2176; art. 1 ust. 1; Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 247; art. 9 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Rybnika od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 80/22 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Rybnika w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 80/22 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Rybnika w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 2), zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 3) oraz zasądził od Prezydenta Miasta Rybnika na rzecz strony skarżącej 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 25 czerwca 2021 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznych w zakresie udostępnienia danych źródłowych stanowiących podstawę do sporządzenia analizy porealizacyjnej nr RPW W 746/2021 dla wybudowanej Drogi Regionalnej (DW 935) w Rybniku oraz wybudowanej Drogi Śródmiejskiej w Rybniku (plik z miernika svan) tj. plików z pomiarów z punków P3 oraz P5 wraz z zapisami audio. Wniósł także o udostępnienie informacji o świadectwie wzorcowania miernika SVAN 955 (SVANTEK) o nr seryjnym 23683 z mikrofonem typu 7052E nr 49529, obowiązującym po dniu 17 grudnia 2020 r. (numer świadectwa i data, przez kogo wydane). Jak zaznaczył, chodzi o miernik użyty do pomiarów po sporządzeniu w/w analizy porealizacyjnej m.in. w punkcie P9 w dniach 23-24 lutego 2021 r. oraz w punkcie P3 w dniach 24-25 lutego 2021 r.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji za błędne uznał stanowisko organu, który pismem z 7 lipca 2021 r. odmówił udostępnienia żądanych informacji z tego powodu, że wniosek został złożony w celu zaspokojenia indywidualnych potrzeb w ramach działalności gospodarczej skarżącego. Sąd wskazał, że żądana informacja miała charakter "informacji o środowisku" w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2021 poz. 247) dalej zwanej "u.u.i.ś" W takim stanie rzeczy przedmiotem wniosku nie była "informacja publiczna" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. 2176 z zm.) dalej zwanej "u.d.i.p." Powyższe oznacza, że organ rozpoznał wniosek w niewłaściwym trybie, czym naruszył art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd dodał, że prawidłowa realizacja wniosku powinna mieć formę pisma, w którym organ informuje skarżącego o należnym trybie i formie udostępnienia żądanej informacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), tj.:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez przekroczenie granic faktycznych i prawnych sprawy – Sąd I instancji wprawdzie rozpatrzył sprawę i wydał wyrok w oparciu o wniosek skarżącego, jednak z przekroczeniem granic, jakie skarżący wyznaczył (żądając od organu rozpatrzenia wniosku z 25 czerwca 2021 r. o informację publiczną w trybie przepisów u.d.i.p.) i orzekł, że organ dopuścił się bezczynności, a skarga powinna być oddalona jako bezzasadna;

b) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 151 p.p.s.a. przez orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego, w sytuacji gdy organ nie dopuścił się bezczynności, załatwiając wniosek skarżącego w terminie ustawowym na podstawie art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a skarga powinna być oddalona jako bezzasadna.

Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa materialnego (pkt 2), tj. art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. przez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, że organ niezasadnie rozpoznał wniosek skarżącego o udostępnienie żądanej przez niego informacji, jako informacji publicznej, podczas gdy żądana informacja jest informacją o środowisku w rozumieniu przepisów u.u.i.ś., co w ocenie Sądu I instancji powoduje, że organ nie załatwił wniosku i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, pomimo braku podstaw do takiego wnioskowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że skarżący będący radcą prawnym wielokrotnie składał do organu wnioski o udostępnienie informacji, które były przez organ pozytywnie załatwiane. Przedmiotowy wniosek także został wniesiony na podstawie przepisów u.d.i.p., co wynika z jego treści oraz z treści skargi. Zatem organ zobligowany był do stosowania trybu i terminów załatwienia wniosku wskazanych w u.d.i.p., a Sąd I instancji uznając wniosek za podlegający reżimowi u.u.i.ś. wykroczył poza granice sprawy. Organ dodał, że niezależnie od tego czy informacja, której domagał się wnioskodawca stanowiła informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., czy też informację o środowisku, to wyznaczony przez skarżącego tryb wnioskowania determinował procedurę udostępnienia żądanych informacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, gdyż Sąd I instancji słusznie uznał, że organ pozostaje w bezczynności. Podkreślił, że w terminie ustawowym organ nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, zaś stanowisko organu o złożeniu przez skarżącego wniosku w celach prywatnych nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Wbrew temu zarzutowi Sąd I instancji nie przekroczył granic faktycznych i prawnych sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "rozstrzyga w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na tle art. 134 § 1 p.p.s.a. szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Należy w związku z tym zauważyć, że zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, "ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych". W podobny sposób ujęto tę kwestię w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, w której stwierdzono, że: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 51 ustawy o NSA), jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt, czynność bądź zaniechanie, które zakwestionował uprawniony podmiot".

W sprawie o bezczynność udostępnienia informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza wniosek o udostępnienie informacji. Wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej jest wniosek, który dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie realizacji takiego zadania. W przypadku gdy podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej otrzymuje wniosek, treść tego wniosku - zakres żądanych w nim informacji - jest dla niego wiążący i zarazem wyznacza granice, w jakich ma udzielić informacji. W skardze kasacyjnej nie jest kwestionowana tożsamość elementów podmiotowych rozpoznanej sprawy przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji rozpoznał też sprawę nie wychodząc poza granice wyznaczone tożsamością przedmiotową. Zakres przedmiotowy wyznaczony został wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z 23 czerwca 2021 r. Sąd orzekł w przedmiocie bezczynności Prezydenta Miasta Rybnik w rozpoznaniu tego wniosku. To, że uznał, iż wniosek ten należało rozpoznać w trybie przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie świadczy, że przekroczył granice sprawy wyznaczone wnioskiem z 23 czerwca 2021 r. Należy tu zauważyć, że wnioskodawca w tym wniosku nie podał, że żąda wskazanej we wniosku informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto nawet gdyby tak było, to organ nie jest związany podstawą prawną żądania i zobowiązany jest nadać sprawie bieg w prawem przewidzianym trybie. Skoro żądana tym wnioskiem informacja jest informacją publiczną, do której udostępnienia mają zastosowanie przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to organ błędnie zastosował tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zatem Sąd I instancji rozpoznając sprawę w przedmiocie bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku, był zobowiązany do ustalenia właściwego trybu jego rozpoznania i wydania stosownego rozstrzygnięcia uwzględniającego nierozpoznanie wniosku w tym trybie. Stosownie bowiem do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami wnioskami skargi i powołaną przez skarżącego podstawą prawną. Zatem irrelewantne było także to, że skarżący powołał się w skardze na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W konsekwencji, skoro bezsporne jest, że organ nie rozpoznał wniosku z 23 czerwca 2021 r. we właściwym trybie, tj. na podstawie przepisów u.u.i.ś., to Sąd I instancji prawidłowo na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. stwierdził bezczynność organu i zobowiązał organ do załatwienia wniosku. Zatem brak było przesłanek do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przy czym słusznie zarzuca skarżący kasacyjnie organ niekonsekwencję Sądu, który zobowiązał organ do załatwienia wniosku a z drugiej strony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że prawidłowa realizacja wniosku skarżącego powinna mieć formę pisma, w którym skarżącego należy poinformować o należnym trybie i formie udostępnienia informacji. Wskazany sposób załatwienia wniosku z 23 czerwca 2021 r. nie wynika z przepisów prawa i zmuszałby skarżącego do ponownego złożenia wniosku. Zatem organ zgodnie z prawidłowym orzeczeniem Sądu w punkcie 3 zaskarżonego wyroku, zobowiązany będzie do rozpoznania wniosku ponownie w trybie przepisów u.u.i.ś. bez potrzeby ponawiania wniosku przez skarżącego.

Z powyższego wynika, że nietrafne jest stanowisko organu, że Sąd powinien ustalić czy organ załatwił wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako złożony w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p., w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że choć żądana informacja ma cechy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to należy zastosować art. 1 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Jest to norma kolizyjna wyłączająca stosowanie przepisów u.d.i.p. w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowany odmiennie. Nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej stanowisko, że żądane we wniosku z 23 czerwca 2021 r. informacje to informacje dotyczące środowiska i jego ochrony, które mogą być udostępnione tylko w trybie określonym przepisami u.u.i.ś. a nie przepisami art. 13 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zatem chybiony jest również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich niezastosowanie.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Organ rozpoznając sprawę ponownie, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania Sądu I instancji skorygowane przez Naczelny Sąd Administracyjny.