Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 31 lipca 2020 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) w związku z art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej J. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej PIS lub organ I instancji) Nr [...] z dnia [...] 2020 r., znak: [...], wymierzającej karę pieniężną w kwocie 5 000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych) za naruszenie obowiązku poddania się obowiązkowej kwarantannie, uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2020 znak: [...] w pkt 1 w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej orzekając z miejsce kary pieniężnej w wysokości 5000 zł karę pieniężną w wysokości 2000 zł.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2020 znak: [...] nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5 000 zł. Podstawą prawną wydania decyzji był przepis art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w związku z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.) oraz w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 792 ze zm.) - obowiązującym w dniu naruszenia przez skarżącą obowiązku kwarantanny.

Podstawę faktyczną stanowiła notatka sporządzona przez funkcjonariuszy Policji w dniu 11 maja 2020 r. W dacie sporządzenia notatki opisane zachowanie skarżącej stanowiło zdaniem organu naruszenie obowiązków określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792 ze zm.), to jest nakazu określonego w § 2 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, a w konsekwencji stanowiło naruszenie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W powyższej notatce zawarto zapis, iż funkcjonariusze Policji udali się pod adres S celem skontrolowania przebywającej na kwarantannie skarżącej J. B. Zgodnie z treścią notatki "po przybyciu na miejsce zastano Panią A. M. c. W. P. [...] D.O. [...] zam. S, która opuszczała wskazaną posesję tłumacząc, że Pani J. B. opłacała rachunki w banku a w kontakcie z nią zachowywała należytą ostrożność. Następnie udano się do Pani J. B. która znajdowała się na ogrodzonej posesji zachowując odpowiednie środki ostrożności i przeprowadzono z nią rozmowę. Pani J. B. oświadczyła, że w/w osoba robiła jej opłaty w banku gdyż ona nie potrafi zrobić tego przez internet. Ponadto rozpytana na tą okoliczność oświadczyła, że zachowała należyte środki ostrożności. Pani J. B. została stosownie pouczona. Oświadczyła, że na granicy jak ją przekraczała nie uzyskała stosownych informacji. Poinformowała, że zamieszkuje wspólnie z mężem E. B. i bratem E. Ż. Nadmieniła ponadto, że zacznie przestrzegać obowiązujące przepisy".

PIS ocenił notatkę urzędową z dnia 11 maja 2020 r. jako dokument wiarygodny, rzetelny i stanowiący istotne, kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego.

Na podstawie ustaleń stanu faktycznego PIS w dniu [...] 2020 r. decyzją Nr [...] znak: [...] wymierzył pani J. B. karę pieniężną w kwocie 5000 zł za niezastosowanie się do obowiązku wynikającego z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792 ze zm.), to jest poddania się obowiązkowej kwarantannie w związku z przekroczeniem w dniu 2 maja 2020 r. granicy państwowej w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej

W ocenie organu I instancji kara we wskazanej wyżej wysokości, tj. 5000 zł, jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania. Z uwagi na fakt, iż załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji organ I instancji odstąpił od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej została skutecznie doręczona J. B. w dniu 24 maja 2020 r.

Od wyżej wymienionej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, zaskarżając decyzję PIS w całości, zarzucając naruszenie:

- art. 8, art. 9, art. 10, art. 75, art. 81 k.p.a., art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, art. 51 ust. 5 Konstytucji RP poprzez (cyt.): "prowadzenie postępowania bez udziału strony a nie zachodziła sytuacja niecierpiąca zwłoki, braku możliwości przedstawiania mojego stanowiska, braku podstaw do uznania notatki jako wyłączny dowód do wymierzenia kary",

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzestając na (cyt).: "bezkrytycznym przyjęciu jako poczynionych przez siebie ustaleń faktycznych, treści notatki sporządzonej przez służby porządkowe, poprzez brak prowadzenia postępowania dowodowego i oparcie się jedynie na notatce policji podczas gdy nie naruszyłam warunków kwarantanny i izolacji",

- art. 189d pkt 7 k.p.a. poprzez wymierzenie kary pieniężnej przekraczającej możliwości zarobkowe strony, organ nie rozważył w związku z tym sytuacji majątkowej i rodzinnej strony.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz o wstrzymanie wykonania decyzji z uwagi na fakt, iż nie posiada środków finansowych aby ją zapłacić. W dalszej części odwołania skarżąca oświadczyła, że nie naruszyła obowiązku kwarantanny, gdyż w tym czasie przebywała w domu i nigdzie nie wychodziła, natomiast pani A. M. pomagała jej w załatwianiu formalności związanych z opłatami w banku, gdyż mijał termin ich płatności. Skarżąca podniosła, że nałożona na nią kara pieniężna w kwocie 5000 zł jest nieproporcjonalna do naruszenia i czterokrotnie przekracza jej minimalne miesięczne wynagrodzenie. Uważa, że organ I instancji naruszył art. 189d pkt 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie rozważył sytuacji materialnej i osobistej osoby, na którą nakładana jest kara pieniężna.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny po otrzymaniu odwołania pani J. B., w dniu 24 czerwca 2020 r. skierował do strony zawiadomienie znak: [...] o zebraniu materiału dowodowego w sprawie z pouczeniem o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz możliwością wypowiedzenia co do niego, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. W zawiadomieniu zawarto informację o możliwości wykazania, we wskazanym powyżej terminie, wysokości dochodów, kosztów utrzymania oraz ogólnej sytuacji materialnej. Odbiór zawiadomienia został potwierdzony w dniu 1 lipca 2020 r.

Postępowanie przed organem II instancji miało następujący przebieg. W dniu 7 lipca 2020 r. do siedziby WIS zgłosiła się J. B. i złożyła oświadczenie w przedmiotowej sprawie. Jak oświadczyła, w dniu 11 maja 2020 r. zadzwoniła do pani A. M., aby ta przyszła do niej i dokonała w jej imieniu wpłaty na rachunek bankowy pieniędzy na mszę i kwiaty, gdyż w czasie odbywania kwarantanny zmarł szwagier i nie mogła pojechać na pogrzeb. Oświadczyła, że w kontakcie z pani A. M. zachowała stosowną odległość. Pani J. B. poinformowała, że prowadzi działalność gospodarczą, tj. kwiaciarnię w miejscowości T i zatrudnia 1 pracownika, w chwili obecnej na 1/3 etatu. Z prowadzonej działalności gospodarczej uzyskała w 2019 r. dochód w wysokości ok. 1200 zł miesięcznie. Strona przedłożyła kserokopię PIT-28 za rok 2019, tj. zeznanie o wysokości uzyskanego przychodu, wysokości dokonanych odliczeń i należnego ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych oraz rozliczenie przychodów i rozchodów z prowadzonej działalności gospodarczej za rok 2019. Skarżąca zwróciła uwagę nie tylko na trudną sytuację finansową, ale także osobistą, tzn. mąż obecnie nie pracuje, a skarżąca opiekuje się niepełnosprawnym bratem E. Ż., który wymaga całodobowej opieki oraz częstych dializ. Ponadto, w wyniku powodzi, która miała miejsce w S w dniu 21 czerwca 2020 r., zalana została piwnica oraz pokój na piętrze. W tej chwili skarżąca nie posiada środków pieniężnych na usunięcie szkód, gdyż zapłaciła już nałożoną na nią karę pieniężną w wysokości 5000 zł. W dniu 9 lipca 2020 r. skarżącą przesłała na adres mailowy zdjęcia z zalania wraz z informacją (cyt): "Ze względu na okoliczności jakie nastąpiły w nocy z dnia 20 na 21 czerwca nie jest możliwym abym była w stanie zapłacić karę, która została mi nałożona. Z pierwszych oględzin wynika, iż w pierwszej kolejności naprawiony musi być dach, który jest nieszczelny, a później wyremontowana będzie musiała być część poddasza jak również piwnicy. Koszty jakie poniosę nie są do końca jeszcze oszacowane, aczkolwiek nie będzie to mała kwota." Zatem w ocenie organu II instancji skarżąca podała sprzeczne informacje co do faktu zapłacenia kary.

W swojej decyzji organ II instancji powołał się na art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który stanowi "kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust.4 pkt l lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30000 zł. Zgodnie z art. 46b pkt 5 ustawy, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: pkt 5) obowiązek poddania się kwarantannie. Taki nakaz poddania się kwarantannie został ustanowiony w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792 ze zm.) - osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. Kary pieniężne wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny (art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy). Decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia (art. 48a ust. 4 ww. ustawy).

Organ II instancji rozpatrzył sprawę ponownie w granicach jej rozpoznania przez organ I instancji i w tym zakresie ustalił, co następuje.

Postępowanie toczyło się w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z naruszeniem obowiązku poddania się kwarantannie po przekroczeniu granicy państwowej. Wedle organu istotnym w sprawie jest zatem stwierdzenie, czy czyn opisany w notatce urzędowej Policji stanowił delikt administracyjny, który podlega ukaraniu na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Obecność osoby trzeciej w miejscu kwarantanny, którą to obecność potwierdza również skarżąca, bez względu na cel takiej obecności, jest naruszeniem obowiązku poddania się kwarantannie i ten fakt - w ocenie organu odwoławczego - nie budzi wątpliwości.

Następnie organ II instancji przywołał definicję zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, z której wynika, że kwarantanna to odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. W przedmiotowej sprawie skarżąca co prawda nie opuszczała miejsca odbywania kwarantanny, jednakże nie pozostawała w odosobnieniu, gdyż przyjmowała w swoim domu A. M., z którą nie zamieszkuje i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa, w myśl § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. póz. 792 z późn. zm.). Skarżąca przyznała, że zaprosiła sąsiadkę do swojego domu celem uzyskania pomocy w opłaceniu rachunków.

Organ II instancji przywołał § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 607), zgodnie z którym (cyt.): "Obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na następujące choroby zakaźne lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych je wywołujących: chorobę wywołaną wirusem SARS-COV-2 (COVID-19)." Badania naukowe oraz wyniki obliczeń statystycznych dotyczące choroby wywołanej koronawirusem SARS-CoV-2 (CON/ID-19) jak i samym wirusem i jego zjadliwością, wskazują na wysoki poziom zaraźliwości wirusa, zatem istniało realne ryzyko, iż skarżąca może być zarażona.

Jak stwierdził organ odwoławczy, normę sankcjonowaną obowiązującą w dacie popełnienia deliktu administracyjnego stanowił przepis § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792 ze zm.), w momencie zaś wydania decyzji obowiązywał § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. W sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1066 ze zm.), który utrzymywał co do zasady obowiązek odbycia kwarantanny dla osób przekraczających granicę państwową. Kwarantanna zgodnie z powołanym aktem prawnym jest wynikiem przekroczenia granicy RP. Okoliczność ta jest samoistną i jedyną przesłanką do objęcia osoby powracającej zza granicy kwarantanną. Normą sankcjonującą pozostawały nadal w dacie podjęcia decyzji przez organ II instancji przepisy dotyczące kar pieniężnych zawarte w art. 48a i następnych ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wprowadzone ustawą z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 567). Niezależnie w dacie podjęcia decyzji organu drugiej instancji obowiązywał także przepis art. 15 zzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zgodnie z którym "W razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł." W myśl art. 15 zzzn ust. 2 stwierdzenie naruszenia obowiązku, o którym mowa powyżej, może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów. Organ odwoławczy podkreślił, że zmiana do ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. w zakresie art. 15 zzzn, tj. ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020, poz. 568) weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2020 r., w tym samym dniu, co zmiana do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zakresie nakładania kar pieniężnych poprzez wprowadzenie do tej ustawy Rozdziału 8a "Kary pieniężne" - art. 48a.

Organ odwoławczy uwzględnił podniesione w odwołaniu zarzuty i rozpatrując sprawę zastosował względniejsze dla strony przepisy zawarte w art. 15 zzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, pozwalające na wymierzenie kary administracyjnej w kwocie do 30 000 zł. W sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej zastosowanie mają, w związku z regulacją zawartą w art. 189a § 2 k.p.a. przepisy zawarte w Dziale IVa Administracyjne kary pieniężne.

Wymierzając administracyjną karę pieniężną organ odwoławczy wziął pod uwagę przesłanki, o których mowa w art. 189d k.p.a. Uwzględniono wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności ochrony zdrowia lub życia zważywszy, iż został naruszony obowiązek odbycia obowiązkowej kwarantanny, w sytuacji narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-COV-2 (COVID-19), niedopełnienie takiego obowiązku po raz pierwszy, dobrowolne zobowiązanie się odwołującej do przestrzegania prawa, a także warunki osobiste, w tym finansowe strony, na podstawie przedłożonych przez nią wyjaśnień i dokumentów przedstawionych w dniu 7 lipca 2020 r. po uprzednim doręczeniu jej zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z zeznania o wysokości uzyskanego przychodu, wysokości dokonanych odliczeń i należnego ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych (PU-28) skarżąca w 2019 r. nie poniosła strat z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Przedłożony dokument zatytułowany "rozliczenie przychodów i rozchodów z działalności tj. kwiaciarni w m. T za rok 2019" nie jest, w ocenie organu, dokumentem księgowym, zatem nie można go uznać jako wiarygodnego dowodu mającego wpływ na miarkowanie wysokości kary, poprzestano zatem na oświadczeniu w tej materii strony.

Okoliczności tych nie wziął pod uwagę organ I instancji, czym w ocenie organu odwoławczego naruszył przepisy art. 7 i art.77 § 1 k.p.a., gdyż nie uwzględniając sytuacji majątkowej i rodzinnej osoby, na którą nakładana jest kara pieniężna, jej zdolności zarobkowych i realnych możliwości uiszczenia kary pieniężnej w wysokości ustalonej w decyzji administracyjnej, nie można wykluczyć, że strona zobowiązana do zapłaty pod rygorem natychmiastowej wykonalności kary w wysokości 5 000 zł nie popadnie w niedostatek (a w konsekwencji czy w niedostatek nie popadnie jej rodzina). W ten sposób PIS naruszył też, w ocenie organu odwoławczego, ogólną zasadę postępowania administracyjnego, nakazującą organowi kierować się w tym postępowaniu zasadą proporcjonalności.

Organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym uwzględnił także okoliczności związane z zalaniem pomieszczeń domu pani J. B. na skutek powodzi jaka miała miejsce w S w nocy z 20 na 21 czerwca 2020 r. Uwzględniając trudną sytuację osobistą skarżącej przedstawioną przez stronę w trakcie przesłuchania w dniu 7 lipca 2020 r. oraz na podstawie przedłożonych przez nią dokumentów, organ odwoławczy zmieniając kwalifikację prawną deliktu administracyjnego, uchylił wydaną przez organ I instancji decyzję w pkt l treścią którego jest wymierzenie kary pieniężnej w kwocie 5000 zł i orzekł o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 2000 zł uznając karę w tej wysokości za adekwatną do popełnionego czynu. Podstawą rozstrzygnięcia stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 zzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Kara pieniężna orzeczona decyzją organu odwoławczego została orzeczona w zamian tej, którą orzekł organ I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca J. B., wnioskując o uniewinnienie jej od zarzucanych czynów i zwrot wyegzekwowanej kary pieniężnej w wysokości 5.331,29 zł.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła organu odwoławczemu brak rozważenia w całości wyjaśnień skarżącej, oparcie się w tym zakresie na notatce policji, która jest lakoniczna. Ponadto skarżąca wskazała, że przestrzegała warunków kwarantanny i nie przyjmowała gości, a osoba która do niej przychodziła, siostrzenica męża A. M. pomagała skarżącej załatwiać sprawy niecierpiące zwłoki. Skarżąca podkreśliła, że w kontakcie z ww. osobą zachowywała wszelkie środki ostrożności. Ponadto skarżąca powołała się na komunikaty obecne w owym okresie czasu w środkach masowego przekazu zachęcające osoby przebywające na kwarantannie do korzystania z pomocy sąsiedzkiej w sprawach dotyczących zaopatrzenia w żywność i w innych pilnych sprawach. Skarżąca wskazała, że również z samej notatki policyjnej, będącej podstawą wydania decyzji przez organ I instancji, wynika, że skarżąca przestrzegała obowiązujących zaleceń dotyczących przebywania na kwarantannie.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uniewinnienie jej z zarzucanych jej czynów oraz o zwrot wyegzekwowanej od niej kary pieniężnej w wysokości 5.331,29 zł.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola wydanych w niej decyzji według wyżej wskazanych kryteriów, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa skutkującym ich uchyleniem.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowił art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm., zwanej dalej ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi), zgodnie z którym, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9 - 12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł.

Stosownie do treści art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b.

Zgodnie natomiast z art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony);

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;

13) nakaz zakrywania ust. i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Na podstawie wskazanego powyżej art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w dniu 10 kwietnia 2020 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 ze zm.).

W myśl § 2 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia w okresie od dnia 2 maja 2020 r., tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia, do odwołania, osoba przekraczająca granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana 2) odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi.

Z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że kary pieniężne, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. W zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do kar pieniężnych stosuje się przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 i 1423) - a więc przepisy dotyczące zobowiązań podatkowych - a to stosownie do art. 48a ust. 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Natomiast w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.).

Z kolei rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1 tego rozporządzenia). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 433).

Wskazać również należy, że w związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na zmianie ustawy (tekst jedn. 2019 r., poz. 1239, obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1845) wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). I tak zarówno art. 46a, jaki i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi został dodany do ustawy na mocy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), która weszła w życie w dniu 8 marca 2020 r.

Mając powyższe regulacje na względzie Sąd zobowiązany był zatem ocenić, czy w rozpatrywanej sprawie działanie organów inspekcji sanitarnej było zgodne z wyrażoną w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") zasadą legalności, tj. działania na podstawie wyraźnej podstawy prawnej i zasadą praworządności (7 Konstytucji RP), która przejawia się w obowiązku działania organu zgodnego z całym porządkiem prawnym. "Dla administracji publicznej rodzi to obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa wykazującego określone wartości, obowiązek respektowania praw i wolności jednostek oraz poddania swoich działań kontroli sądów" (M. Stahl, Zasada demokratycznego państwa prawnego (w:) Z. Duniewska (i in.), Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2004, s. 98.).

W rozpatrywanej sprawie orzekające organy uznały, że taką podstawę do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej z powodu niespełnienia przez nią obowiązku poddania się kwarantannie, ustanowionego w wówczas obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792) dawały im przepisy art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

O ile organ administracji publicznej nie ma instrumentu do rozwiązania kolizji normy administracyjnego prawa materialnego z Konstytucją, to sąd administracyjny został wyposażony w tego rodzaju kompetencje w oparciu o walidacyjne reguły wykładnicze przepisów obowiązującego prawa.

W takim razie Sąd poddał wykładni wskazane na wstępie regulacje materialnoprawne. Wykładnia tekstu prawnego, jako pewna operacja myślowa polegająca na ustaleniu, jakie normy obowiązujące zawarte są w aktualnym tekście prawnym, nie może się jednak ograniczać tylko do interpretacji, odkodowania norm materialnoprawnych i procesowych, lecz musi obejmować także normy całego obowiązującego systemu prawa (ze wszystkich źródeł prawa). Zaznacza się bowiem w sposób wyraźny multicentryczność współczesnych systemów prawa. Z drugiej zaś strony czynnikiem wymagającym uwzględnienia w procesie wykładni, jest wyraźnie zaznaczająca się konstytucjonalizacja prawa. Powszechnie przyjmowana jest we współczesnych demokracjach konstytucyjnych zasada bezpośredniego stosowania i nadrzędności ustawy zasadniczej w hierarchicznie uporządkowanym systemie prawa, która sprawia, że w procesie rekonstrukcji normatywnych wzorców oceny nie można pominąć także regulacji konstytucyjnych (por. M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017 r., s. 209 i 210).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podnosi zatem za WSA w Szczecinie (por. wyrok z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20; LEX nr 3109069), że wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).

Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Tak więc przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Analiza wskazanych uregulowań prawnych doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792) stanowiące podstawę do zdekodowania normy nakazującej obywatelowi poddaniu się kwarantannie po przekroczeniu granicy Rzeczypospolitej Polskiej, zostało wydane z naruszeniem wskazanych powyżej zasad.

Wskazane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi prawodawca wskazał, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia określić rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b.

Z art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika z kolei, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m. in obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6).

Zdaniem Sądu niewątpliwie wprowadzenie w drodze wskazanego rozporządzenia obowiązku poddania się kwarantannie stanowi wprowadzenie do porządku prawnego jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli. Tego rodzaju wolność została zagwarantowana wprost postanowieniami art. 52 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z których wynika, że każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu (art. 52 ust. 1 Konstytucji RP). Każdy może też swobodnie opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 52 ust. 2 Konstytucji RP).

Oczywiste jest, że wolności, o których mowa w art. 52 ust. 1 i 2 Konstytucji, mogą podlegać ograniczeniom. Ograniczenia jednakże w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w licznych orzeczeniach, w tym w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, jedynie w ustawie. Przesądza o tym użyte sformułowanie "tylko w ustawie". Trybunał podkreślił, że uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, to oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi, jak już Sąd zaznaczył, samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (tak: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P11/98).

Naruszenie istoty wolności konstytucyjnej następuje wówczas, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danej wolności i uniemożliwiają realizację przez tę wolność funkcji, jakie ma ona spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach konstytucyjnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98).

Do ograniczenia wolności może dojść także tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Wolność poruszania się oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu na terytorium RP, wraz z prawem do swobodnego opuszczenia tego terytorium, niewątpliwie nawiązuje do prawnej ochrony wolności człowieka jako zasady ogólnej, wyrażonej w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, oraz prawa decydowania o życiu osobistym (art. 47 ust. 1 in fine; P. Sarnecki, Artykuł 52, w: Garlicki, Konstytucja, t. 2, s. 1).

Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2). W kontekście przytoczonego art. 92 Konstytucji RP należy stanowczo podkreślić, że - co do zasady - rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. Innymi słowy, regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP stwierdzić należy, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z przywołanego art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11).

W upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie ma wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków.

W ocenie Sądu konstytucyjnego wymogu wytycznych nie spełnia stwierdzenie zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wskazanie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego".

Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie uregulowanym art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera w istocie wytycznych dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia. Nie spełnia więc ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Trafnie podniósł WSA w Szczecinie we wskazywanym już wyroku, że takich wytycznych nie można odnaleźć także w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

"Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii)"; (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20; LEX nr 3109069).

Zdaniem Sądu, rozporządzenie Rady Ministrów, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełnia zatem konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792) narusza zarówno przepisy upoważniające do jego wydania, jak również art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W tym zakresie nie wykonuje ono ustawy, lecz uzupełnia ją o treści, których w tej ustawie nie ma. Żadne zaś względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Rozporządzenie to ingerując w istotę konstytucyjnych wolności i praw (wolność poruszania się) narusza też art. 31 ust. 3 i 52 ust. 1 Konstytucji RP.

Opisany w art. 46 ust. 4, 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1897). W związku z tym podjęte działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Prawodawca może ingerować w istotę konstytucyjnej wolności przemieszczania się, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności przemieszczania się. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać możliwość przemieszczania się (art. 52 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności przemieszczania się jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności przemieszczania się.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, jednakże tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się.

Powyższe doprowadziło Sąd do wniosku, że nie da się zrekonstruować normy nakazującej poddanie się kwarantannie z określonych regulacji w sposób nienaruszający standardów konstytucyjnych.

Normy takiej nie można też zrekonstruować z art. 34 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Owszem ustawodawca przewidział w przepisach tej ustawy obowiązkową kwarantannę, lecz dla istotnie innej sytuacji, niż zaistniała w analizowanej sprawie. Z treści art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika bowiem jednoznacznie, że stanowi on o obowiązku kwarantanny dla osób zdrowych, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od ostatniego dnia styczności. Na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Minister Zdrowia wydał w dniu 6 kwietnia 2020 r. rozporządzenie w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 607 ze zm.; obecnie rozporządzenie z dnia 26 lutego 2021, Dz. U. z 2021 r., poz. 351), które obowiązywało między innymi od 7 kwietnia 2020 r. W § 5 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 6 kwietnia 2020 r. Minister Zdrowia wymienił COVID-19 wśród chorób powodujących powstanie obowiązku czternastodniowej kwarantanny. Podobnie w obowiązującym od 26 lutego 2021 r. rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. poz. 351 ze zm.) Minister w § 2 ust. 1 pkt 3 i § 4 ust. 2 – 5 oraz w § 7 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 – 6 wymienił COVID-19 wśród chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny. Zatem ani art. 34 ust. 2, ani art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie dotyczyły obowiązkowej kwarantanny dla osób przekraczających granicę państwową w określonym czasie bez względu na styczność z osobami chorymi na choroby zakaźne bądź brak takiej styczności i bez postanowienia organu inspekcji sanitarnej. Trafnie więc zauważa WSA w Szczecinie w przywoływanym już wyroku, że oznacza to, iż ustawodawca, mówiąc o czasowych ograniczeniach określonego sposobu przemieszczania się (art. 46 ust. 4 pkt 1, art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi), nie objął tym pojęciem obowiązku poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 i 6 tej ustawy), skoro wyraźnie każdą z tych sytuacji opisał odrębnie jako różne rozwiązania. Tak więc w przedstawionym stanie prawnym nie można było stawiać znaku równości między czasowym ograniczeniem określonego sposobu przemieszczania się a obowiązkiem poddania się kwarantannie.

Sąd administracyjny w takim razie realizując przypisaną mu przez Konstytucję (art. 184 Konstytucji RP) funkcję sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz mając na względzie treść art. 178 Konstytucji RP, regulacje zawarte w art. 4 Prawa o ustroju sądów administracyjnych odmówił zastosowania § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792 ze zm.) w zakresie w jakim nie spełnia on wskazanych wyżej zasad konstytucyjnych (patrz R. Hauser: Wpływ orzecznictwa NSA na tworzenie przepisów ustaw, Prz. Leg. 2006.1.81.).

Ponadto przy wydawaniu kontrolowanych decyzji organ I instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organ I instancji naruszył szereg podstawowych zasad postępowania dowodowego obowiązujących w procedurze administracyjnej. Sam podkreślił, że stan faktyczny został ustalony w niniejszej sprawie na podstawie notatki urzędowej funkcjonariuszy Policji z dnia 11 maja 2020 r.

Postanowienia art. 61 § 4 k.p.a. są jednoznaczne - o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zawiadomienie przez organ administracji publicznej strony o wszczęciu w jej sprawie postępowania z urzędu ma na celu zapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Z art. 10 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

O ile organ inspekcji sanitarnej pierwszej instancji wykonał obowiązek z art. 61 § 4 k.p.a. i poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, to zrobił to jednakże jednocześnie z wydaniem decyzji. Takie działanie organu narusza, zdaniem Sądu, art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca nie mogła bowiem skorzystać z prawa czynnego udziału w postępowaniu skoro zawiadomienie otrzymała wraz z decyzją.

Z art. 10 § 2 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

W świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa.

Skarżąca w tym postępowaniu administracyjnym nie zrzekła się przysługującego jej prawa wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Nie zostały też spełnione przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a. uzasadniające odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Postanowienia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w danej sprawie obowiązek ustalenia istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności. Załatwienie sprawy wymierzenia kary administracyjnej po otrzymaniu notatki urzędowej funkcjonariusza Policji, która informowała o naruszeniu przez skarżącą zasad kwarantanny poprzez przyjmowanie gości, nie jest załatwieniem sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Jeżeli niebezpieczeństwo dla zdrowia wynikające ze stanu epidemii, a nie z wprowadzonych nakazów, zakazów istniało, to ustało ono już zanim organ administracji publicznej powziął o tym informację. Kara pieniężna ma charakter następczy w stosunku do naruszenia oraz prewencyjny. Jej celem jest zapobieganie na przyszłość podobnym zachowaniom, niepożądanym z punktu widzenia zwalczania epidemii.

Naruszenie przez stronę rozporządzenia organ I instancji stwierdził na podstawie notatki urzędowej sporządzonych przez funkcjonariuszy Policji i następnie przekazanych państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu.

Z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 360) wynika, że do podstawowych zadań Policji należy kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych. Realizując to zadanie Policja wykonuje czynności administracyjno-porządkowe w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń. Przepis ten nie daje Policji kompetencji do wykonywania jakichkolwiek czynności w celu wymierzenia w postępowaniu administracyjnym kary pieniężnej (art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji). Policja wykonuje również czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach (art. 14 ust. 2 ustawy o Policji). Z akt nie wynika, aby Policja była upoważniona do podejmowania czynności w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu notatka urzędowa przekazana organowi pierwszej instancji nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania decyzji administracyjnej nakładającej na skarżącą karę pieniężną w tej sprawie. Treść notatki sama w sobie nie korzysta bowiem z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć bowiem należy, że znajdujące się w aktach notatki urzędowe nie zostały sporządzone przez organ administracji prowadzący postępowanie ani inny organ administracji. Funkcjonariusze Policji nie są "organami". Nadto nie zostały sporządzone w "przepisanej formie", jak wymaga przepis. Okoliczności zawarte w treści wskazanych notatek powinny zostać potwierdzone za pomocą innych środków dowodowych. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W świetle art. 67 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nadto, art. 15 zzzzzn pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) umożliwia przeprowadzenie np. dowodu z przesłuchania za pośrednictwem powszechnie dostępnych urządzeń telekomunikacyjnych.

Dokonując zatem ustaleń stanu faktycznego w niniejszej sprawie wyłącznie na podstawie notatek urzędowych funkcjonariuszy Policji organ inspekcji sanitarnej I instancji naruszył art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć cały, zebrany w ten sposób, materiał dowodowy, ale także art. 75 § 1 oraz 81 k.p.a. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., nie zachodziły w tej sprawie. Skarżąca nie miała zaś możliwości wypowiedzenia się co do treści wskazanych notatek w postępowaniu przed organem I instancji. Skarżąca nie miała także możliwości zapoznania się z aktami za pomocą środków elektronicznych na podstawie art. 15 zzzzzn pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), gdzie taka możliwość została przewidziana.

W konsekwencji, dopuszczając się wskazanych naruszeń art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. organ inspekcji sanitarnej I instancji naruszył również zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., która nakazuje mu stać na straży praworządności i podejmować wszelkie czynności (czy to na wniosek, czy z urzędu) niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W rozpatrywanej sprawie należy jednak uznać, że organ inspekcji sanitarnej II instancji podjął stosowne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skierował bowiem do skarżącej zawiadomienie znak: [...] o zebraniu materiału dowodowego w sprawie z pouczeniem o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz możliwością wypowiedzenia co do niego, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. W zawiadomieniu zawarto informację o możliwości wykazania, we wskazanym powyżej terminie, wysokości dochodów, kosztów utrzymania oraz ogólnej sytuacji materialnej. Tym samym zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 10 k.p.a. Następnie organ II instancji odniósł się do sytuacji zdrowotnej i materialnej skarżącej, dokonując rozważenia warunków osobistych strony zgodnie z art. 189d pkt 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. orzekając w miejsce kary pieniężnej w wysokości 5000 zł (pięć tysięcy złotych) nałożoną przez organ I instancji, karę pieniężną w wysokości 2 000 zł (dwa tysiące złotych).

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że powyżej opisane zachowanie organu II instancji jest jednakowoż bez znaczenia wobec faktu, że orzekające w niniejszej sprawie organy inspekcji sanitarnej nie miały materialnoprawnej podstawy do nałożenia w drodze decyzji na skarżącego kary pieniężnej za sprzeniewierzenie się obowiązkowi poddania się kwarantannie po przekroczeniu przez niego granicy państwa.

W ponownym rozpoznaniu sprawy, organy inspekcji sanitarnej uwzględnią, stosownie do postanowień art. 153 p.p.s.a., przedstawioną ocenę prawną sprawy i rozważą, czy w sytuacji, gdy brak jest konstytucyjności wyżej wskazanych regulacji prawnych, nie powinna zapaść decyzja o umorzeniu postępowania wobec jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.).

Należy również podnieść, że Sąd Rejonowy Wydział II Karny wydał w sprawie o sygn. [...] w dniu 25 marca 2021 r. wyrok uniewinniający skarżącą, co również organy winny wziąć pod uwagę.

W tym stanie rzeczy, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak sentencji wyroku.