IV SAB/Wr 84/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-07-04	
Data wpływu	2017-04-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Ireneusz Dukiel /przewodniczący/
Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/
Wanda Wiatkowska-Ilków	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I OSK 2551/17	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 1064; art.61; Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym
Dz.U. 2016 nr 0 poz 1764; art. 1, art. 4, art. 6; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2015 nr 0 poz 2168; art. 32; Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie	
Sentencja
|Sygn. akt IV SAB/Wr 84/17 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 4 lipca 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, , Przewodniczący, , Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, , Sędziowie, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2017 r., sprawy ze skargi T. M., na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we W., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, , oddala skargę w całości., , ,	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 30 stycznia 2017 r. T. M. zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we W. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt I OZ 1153/13 w związku z nieudzieleniem mu odpowiedzi na pisma z dnia 29 marca 2016 r., 29 czerwca 2016 r. i 29 listopada 2016 r.

Skarżący wniósł o udostępnienie następującej informacji:

1.Czy zgodnie z art. 32 pkt 3 ustawy Prawo Łowieckie z dnia 13 października 1995 r. oraz § 62 ust. 4 pkt 3 Statutu PZŁ Walne Zgromadzenie Członków Koło Łowieckiego "[...]" z siedzibą we W. dokonało zgodnego ze Statutem PZŁ wyboru Zarządu Koła nie omawiając i nie głosując pozostałych dwóch sposobów wyboru pkt 1 i 2 ust. 4 § 62 Statutu.

2.Czy wybór kandydatów na Okręgowy Zjazd Delegatów wybranych w głosowaniu jawnym jest zgodny z § 169 ust. 2 Statutu PZŁ.

3. Czy sekretarz Koła Łowieckiego może skanować na pismach Zarządu Koła Łowieckiego pieczątki i podpisy Prezesa Koła oraz Łowczego Koła.

4.Czy sekretarz Koła Łowieckiego może posługiwać się trzema pieczątkami o podanej przez wnioskodawcę treści.

5.Czy zarząd Koła Łowieckiego może ustalić składki dla podkładaczy z psami na inauguracyjnym polowaniu zbiorowym.

6.Czy Łowczy Koła Łowieckiego może zbierać pieniądze bez pokwitowania (KP) do "kapelusza" od myśliwych biorących udział w polowaniu zbiorowym na opłacenie podkładaczy. Zebrał w roku gospodarczym 2015/2016 około 4400 zł nie rozliczając się z nich i nie wpłacając do kasy koła łowieckiego "[...]".

7.Dlaczego Zarząd Koła jak również strażnik Państwowej Straży Łowieckiej nie przeprowadził dochodzenia w sprawie znalezienia dwóch jeleni – byków w obwodzie łowieckim nr 12. (...).

8."Nie wyjaśniono również sprawy zakazu myśliwym polowania indywidualnego kiedy poluje prezes, łowczy i sekretarz."

9."Nie otrzymałem odpowiedzi czy zorganizowane polowanie dewizowe w dniu 11.5.2016r. w obw.łow.nr.12 bez uchwały Walnego Zgromadzenia jest zgodne z Ustawą Prawo łowieckie z art. 42 ust. 1 oraz Statutem PZŁ § 53 ust. 10."

10."Nie otrzymałem odpowiedzi na pismo z dnia 29.11.2016r. dot. uchylenia 8 podjętych uchwał niezgodnych z prawem podjętych na Walnym Zgromadzeniu członków koła łowieckiego "[...]" z siedzibą we W. w dniu 21.5.2016r."

W odpowiedzi na powyższy wniosek Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego poinformował, że:

"Ad. 1 Sprawę wyboru zarządu koła łowieckiego regulują postanowienia par. 62 Statutu PZŁ. W przypadku wyboru Zarządu koła łowieckiego "[...]" we W. został zastosowany jeden ze sposobów określony w par. 62 pkt 4 Statutu PZŁ co zdaniem tut. Zarządu spełnia wymogi stawiane Statutem PZŁ.

Ad. 2 Odpowiedzi na powyższe pytanie Zarząd Okręgowy PZŁ we W. udzielił koledze pismem z dnia 22.04.2016 r. L. dz.264/2016.

Ad. 3 Sprawa skanowania pieczątek przez sekretarza koła wymaga oceny indywidualnej. Jednakże, zgodnie z zakresem obowiązków sekretarza określonych w par. 65 pkt 3 Statutu PZŁ, do jego obowiązków należy prowadzenie między innymi korespondencji koła w tym seryjnej. Biorąc powyższe pod uwagę jeżeli otrzymał stosowne upoważnienia od członków Zarządu koła działanie takie może być dopuszczone.

Ad. 4 Zgodnie z par. 65 Statutu PZŁ Zarząd koła we własnym zakresie dokonuje szczegółowego podziału kompetencji między swych członków. Może on udzielić szczegółowych pełnomocnictw poszczególnym członkom Zarządu, dlatego też używanie różnych pieczątek może być podyktowane uregulowaniami indywidualnymi Zarządu Koła jak i przydzielonymi funkcjami dodatkowymi.

Ad. 5 Zgodnie z par. 53 pkt 8 Statutu PZŁ ustalanie wszelkich opłat na rzecz koła leży w kompetencji Walnego Zgromadzenia Członków Koła.

Jednocześnie informujemy, że pismem z dnia 14.04.2017 r. Zarząd Okręgowy PZŁ we W. przekazał sprawę opisaną w tym punkcie sprawę Okręgowemu Rzecznikowi Dyscyplinarnemu we W. celem przeprowadzenia ewentualnego postępowania.

Ad. 6 Zarząd Okręgowy PZŁ we W. informuje, że sprawa powyższa została przekazana Przewodniczącemu Komisji Rewizyjnej Koła kol. A. G. w dniu 10.08.2016 r. Ewentualne ustalenia w sprawie winny zostać zaprezentowane w corocznym protokole kontroli Zarządu koła prezentowanym na Walnym Zgromadzeniu Członków Koła.

Ad. 7 Sprawa dot. znalezienia dwóch padłych jeleni byków była omówiona na posiedzeniu Zarządu koła łowieckiego "[...]" we W. w dniu 5.01.2017 r. w obecności Komisji Rewizyjnej Koła jak i Przewodniczącego Okręgowej Komisji Rewizyjnej we W.. Zarząd Koła pismem z dnia 8.01.2017 r. L. dz. [...] zwrócił się do Kolegi o udzielenie szczegółowych informacji w sprawie.

Ad. 8 Z oświadczeń ustnych członków Zarządu koła uzyskanych przez Zarząd Okręgowy wynika, że nie ma tej sprawie żadnej indywidualnej uchwały, jak również oświadczają, że taka sytuacja nie ma miejsca w K. łowieckim "[...]" we W..

Ad. 9 Sprawa powyższa uregulowana została uchwałą nr 18/2015 Walnego Zgromadzenia członków koła łowieckiego "[...]" we W. z dnia 30 maja 2015 r. Jednocześnie uzyskaliśmy informację od Zarządu Koła, że sprawa ta jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez Policję w G. Ś..

Ad. 10 Zarząd Okręgowy PZŁ we W. pismem z dnia 14.04.2017 r. przekazał wniosek Kolegi bezpośrednio Walnemu Zgromadzeniu Członków Koła celem zajęcia stanowiska w sprawie kwestionowanych uchwał."

T. M. złożył skargę do tutejszego Sądu na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej. Zarzucił brak odpowiedzi ze strony Zarządu na jego wniosek z dnia 30 stycznia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie mógł dopuścić się bezczynności w przedmiocie rozważanym, gdyż wymagane przez skarżącego informacje nie są informacjami, do udostępnienia których Zarząd jest zobowiązany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zarząd podkreślił, że przedmiotem skargi jest nieudzielenie informacji na pytania zawarte w pismach skarżącego z dnia 30 stycznia 2017 r., a wcześniej z dnia 29 marca 2016 r., 29 czerwca 2016 r. i 29 listopada 2016 r.

Podkreślił, że dostęp do informacji objętych pytaniami skarżącego odbywa się w trybie wewnętrznym przewidzianym przez sam Polski Związek Łowiecki.

Na wystąpienia skarżącego była stosowna reakcja. Na jego pismo z dnia 29 marca 2016 r. Zarząd udzielił mu odpowiedzi. Odpowiedzi udzielił mu też Zarząd Koła Łowieckiego.

Pismo skarżącego z dnia 29 czerwca 2016 r. zostało przekazane Komisji Rewizyjnej Koła Łowieckiego celem kontroli Koła w sprawach w nim przedstawionych.

Kolejne pismo skarżącego z dnia 29 listopada 2016 r. zostało przekazane do rozpatrzenia bezpośrednio Walnemu Zgromadzeniu Członków Koła Łowieckiego.

Na wniosek skarżącego z dnia 30 stycznia 2017 r. Zarząd udzielił mu bezpośredniej odpowiedzi.

Zarząd podniósł, że udostępnienie wnioskowanych informacji odbywa się w trybie wewnętrznym przewidzianym przez Polski Związek Łowiecki, nie zaś w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 285/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we W. w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że: "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że: "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może zatem prowadzić do takiego rozumienia zakresu i charakteru prawa do informacji publicznej, który modyfikowałby zakres i charakter tego prawa wynikający z Konstytucji RP.

Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności.

Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną.

Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej. Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2017 r., I OSK 1163/15, dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego, a także inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że aktywność tego rodzaju stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac. Można w tym zakresie, tytułem przykładu, przytoczyć treść przepisu art. 112 Konstytucji RP (a także art. 124 Konstytucji RP), zgodnie z którym "Organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm". Przepis ten znajduje się przy tym w rozdziale IV Konstytucji RP w części określonej jako "Organizacja i działanie". Na brak podstaw do utożsamiania kategorii działalności z kwestiami związanymi z trybem i organizacją pracy wskazuje też regulacja art. 187 ust. 4 Konstytucji RP, według której "Ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa".

Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów. Istnieje sfera działalności organu władzy publicznej, która nie podlega prawu do informacji publicznej.

Powyższe uwagi dotyczące zakresu konstytucyjnego prawa do informacji publicznej należy odnieść do charakteru tego prawa. Wynikające z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo do informacji ma charakter publicznego prawa podmiotowego (por. A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.) o treści pozytywnej, tj. prawa, z którego wynika roszczenie o ściśle określone zachowanie Państwa (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149), a nie roszczenie o nieingerencję w sferę uprzednio przyznanego lub uznanego stanu prawnego charakteryzujące prawo o treści negatywnej, w tym prawo wolnościowe.

Charakter prawa podmiotowego do informacji publicznej jako prawa, z którego wynika roszczenie o ściśle określone zachowanie Państwa, a nie roszczenie o nieingerencję w sferę uprzednio przyznanego lub uznanego stanu prawnego potwierdzają unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności jej art. 3, który precyzuje przedmiot roszczenia o udostępnienie takiej informacji. W świetle tej regulacji ustawowej roszczenie o udostępnienie informacji publicznej może zatem przybrać postać roszczenia o uzyskanie informacji publicznej, roszczenia o wgląd do dokumentów urzędowych oraz roszczenia o dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Wykładnia prokonstytucyjna ustawy o dostępie do informacji publicznej musi uwzględniać konstytucyjnie zdeterminowany charakter i zakres prawa do informacji publicznej, a zwłaszcza nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjmować, że zakres tego prawa został rozszerzony w drodze regulacji ustawowej poza granice wyznaczone w Konstytucji RP.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej: u.d.i.p.), wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2.

Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14).

Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.), a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212), czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 u.d.i.p. – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania (por. wyrok NSA z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/15). W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej." (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej.

Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1295) – Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Bogate orzecznictwo sądów administracyjnych w oparciu o zasady funkcjonowania i nadzoru nad Polskim Związkiem Łowieckim (jak nad stowarzyszeniem), a także Kołami Łowieckimi przyjęło, iż nie każda informacja, będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego, bądź odnosząca się do jego funkcjonowania, będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. wyroki NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14; z dnia 7 września 2016 r., I OSK 377/16). Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, pozostałą zaś materię a contrario uznać należy za niepubliczną, a zatem stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie, za niebędącą informacją publiczną.

Z art. 34 ustawy Prawo łowieckie wynika, że do zadań Polskiego Związku Łowieckiego należy:

1. prowadzenie gospodarki łowieckiej;

2. troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących;

3. pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa;

4. ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej

i osobniczej zwierząt łownych;

5. czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich;

6. prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego;

7. organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego;

8. prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej;

9. współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi;

10. wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną;

11. prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych;

12. realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

Związek ma zatem uprawnienia do realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, m.in.: do prowadzenia gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troski o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także do zachowania i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny.

Nie ulegało wątpliwości Sądu, że Zarząd jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Jednak inny status Związku wynikający z powołanych regulacji uzasadnia wniosek, że nie można do niego stosować takich samych wymogów, jak stawia się organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. wyroki NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14 i 7 października 2015 r., I OSK 1974/14). Tylko te bowiem kwestie ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, co oznacza, że pozostałą materię a contrario uznać należy za dane niebędącą informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Tym samym, waloru informacji publicznej nie można jednak nadać żądaniem skarżącego. Wobec powyższego należy zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że tak sformułowane żądanie nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej, które należałoby załatwić w trybie przepisów u.d.i.p. Dostęp do nich odbywa się w trybie wewnętrznym przewidzianym przez sam Związek. W konsekwencji Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie mógł trwać w stanie bezczynności, jak przyjął skarżący.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.