I SA/Wa 1432/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-02-02	
Data wpływu	2010-07-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Bogdan Wolski
Mirosław Gdesz
Przemysław Żmich /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Gospodarka gruntami	
Sygn. powiązane	I OSK 986/11
I OSK 986/12	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603;  art. 98,  ust. 1-3; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Bogdan Wolski Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. K. i E. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania E. i B. K., decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania za udział wynoszący [...] części gruntu położonego w W. w Dzielnicy B. przy ulicy [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] i działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 298/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2008 r., orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania za część wyżej opisanego gruntu. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wypłacenia odszkodowania za działki będące przedmiotem niniejszego postępowania został złożony przez E. i B. K. Na dzień wydania decyzji podziałowej Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] przedmiotowe działki wchodziły w skład nieruchomości stanowiących przedmiot współwłasności kilkunastu współwłaścicieli. Sąd stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby inni współwłaściciele byli powiadomieni o wszczęciu postępowania na wniosek E. i B. K. i tym samym informowani o poszczególnych czynnościach procesowych dokonywanych przez organy obu instancji, co stanowiło ewidentne naruszenie przez organy art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 28, art. 61 § 4, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. W wydanym orzeczeniu Sąd podkreślił, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, czy w rozpatrywanej sprawie, w której grunt z mocy prawa mógł stać się własnością Gminy Warszawa B., a obecnie własnością Miasta W., Prezydent W. będący w związku z tym ewentualną stroną postępowania, nie podlega wyłączeniu od udziału w tym postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa.

Decyzją [...] z dnia [...] marca 2010 r. Prezydent W. odmówił ustalenia odszkodowania za część wyżej opisanego gruntu przeznaczonego odpowiednio pod projektowaną drogę i pod stację transformatorową na podstawie decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. stwierdzając w uzasadnieniu iż podstawą prawną wydania decyzji był przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej ugn), zgodnie z którym odszkodowanie przysługuje wyłącznie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. Organ pierwszej instancji ustalił, że sporne działki pod takie drogi nie były przewidziane zgodnie z rozstrzygnięciem wyżej wskazanej decyzji podziałowej.

Od powyższej decyzji E. i B. K. wnieśli odwołanie, uzupełnione pismem z dnia 10 czerwca 2010 r., wnosząc o jej zmianę i ustalenie odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...]. Powołując się na przepisy ugn, przepisy ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., utrwalone krajowe orzecznictwo sądowe w tej materii, a także na orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. wydane w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie obowiązujących regulacji prawnych i naruszenie zasad współżycia społecznego poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy działka ewidencyjna nr [...] będąca przedmiotem niniejszego postępowania wbrew temu co twierdzi organ pierwszej instancji została wydzielona pod ulicę mającą charakter drogi publicznej.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że – mając na uwadze przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) – Prezydent W. uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt SA/Wa 298/08. Wojewoda [..] podał, że zgodnie z zaleceniami Sądu pismem z dnia 8 października 2009 r. organ pierwszej instancji wystąpił do stron postępowania podziałowego zakończonego decyzją Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. z informacją o prowadzonym postępowaniu z wniosku E. i B. K. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji osoby te prawidłowo zawiadomione nie wyraziły chęci uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu, w związku z czym niniejsze postępowanie było prowadzone w odniesieniu do udziału przypadającego E. i B. K. jako współwłaścicielom działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] i działki ewidencyjnej nr [....] o pow. [...] m2 z obrębu [..].

Organ odwoławczy zauważył, że materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 98 ust. 1 i 3 ugn. Z powyższej regulacji wynika, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania jest istnienie w obrocie prawnym decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ugn oraz wydzielenie na jej podstawie działek gruntu pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką czy krajową, a w konsekwencji nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa lub odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Z przepisów tych wynika ponadto, że przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna.

Zdaniem organu, na podstawie analizy treści właściwej decyzji podziałowej organ prowadzący postępowanie w trybie art. 98 ust. 3 ugn jest zatem zobowiązany zbadać, czy zachodziły powyższe przesłanki warunkujące możliwość wypłaty odszkodowania za utracone prawo własności wydzielonej części nieruchomości prywatnej pod drogę publiczną. Aby więc doszło do ustalenia odszkodowania na rzecz osób uprawnionych, sporna działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] i działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], położone w W. w Dzielnicy [...] przy ulicy [...] musiałyby zostać wydzielone pod drogę publiczną i w wyniku tego podziału przejść na własność [...] z mocy prawa.

Organ ustalił, że ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Burmistrz Gminy W., działając na podstawie art. 96 i art. 99 ugn, zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanych w księdze wieczystej KW nr [...], położonych w W. przy ulicy [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] z obrębu [...], w wyniku którego powstała m. in. działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 z przeznaczeniem pod ulicę i działka nr [...] o pow. [..] m2 wydzielona pod stację transformatorową. Podziału nieruchomości dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione na działce nr [...] odpowiednie służebności drogowe dla działek nr [...]. W tej decyzji stwierdzono, że projekt podziału jest zgodny z postanowieniami uproszczonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla os. C. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 29. listopada 1994 r.

Zdaniem organu, sentencja decyzji podziałowej, jak i treść jej uzasadnienia nie pozwalają na sformułowanie wniosku o skutecznym wydzieleniu działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] pod drogę publiczną. Obowiązek ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego: służebności gruntowej (drogowej) może bowiem obciążać, zgodnie z przepisem art. 285 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) wyłącznie właściciela nieruchomości obciążonej (służebnej), którymi nadal są strony niniejszego postępowania. Skoro decyzja podziałowa Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nie stwierdza o przejściu prawa własności spornej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, to tym samym uniemożliwia to prawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 98 ust. 1 ugn, a więc również brak było podstaw do wyłączenia Prezydenta W. od udziału w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa.

Wojewoda [..] wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu zwykłego księgi wieczystej KW nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. prowadzonej dla działki ewidencyjnej nr [...] i działki ewidencyjnej nr [...] wynika bezspornie, że na przedmiotowych działkach zostało ustanowione nieodpłatne i na czas nieoznaczony ograniczone prawo rzeczowe polegające na prawie swobodnego dostępu i dojazdu oraz korzystania z działki ewidencyjnej nr [...] przeznaczonej pod stację transformatorową, a po umieszczeniu na tej działce stacji transformatorowej na prawie wyprowadzenia od tej stacji i przyłączenia do niej obwodów elektroenergetycznych i linii kablowych wraz ze złączami i układem rozliczeniowo-pomiarowym.

Organ wskazał, że powołanie w decyzji podziałowej art. 99 ugn oznacza, że decyzję podziałową wydano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione służebności co oznacza, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy, który to przepis stanowi o przejściu na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności wydzielonej drogi publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Oznacza to zarazem, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia innych dróg, np. wewnętrznych, przejście ich na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa może nastąpić wyłącznie na podstawie czynności cywilnoprawnej.

W świetle powyższych argumentów organ uznał, że skoro w decyzji podziałowej określono, jaki charakter będzie miała droga wydzielona w wyniku podziału, tj. nie przewidziano drogi publicznej na działce ewidencyjnej nr [...] o pow. o pow. [...] m2 z obrębu [...], to tym samym nie było podstaw do przyznania odszkodowania. Nie ma wpływu na sprawę podnoszona w odwołaniu i piśmie uzupełniającym odwołanie z dnia 10 czerwca 2010 r. okoliczność, że na mocy decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [..] z dnia [..] grudnia 1999 r. wydzielono działkę nr [...] z przeznaczeniem pod drogę, a działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania była przewidziana do scalenia z tą działką. Z dostarczonej przez strony skarżące kserokopii decyzji Prezydenta Miasta [..]z dnia [...] czerwca 2008 r. orzekającej o ustaleniu lokalizacji celu publicznego polegającej na budowie przewodu wodociągowego m. in. na działce ewidencyjnej nr [...] bezspornie wynika, że działka ta położona jest w ulicy [...], która stanowi drogę prywatną. Na stronie drugiej tej decyzji znajduje się stwierdzenie, iż ulica [...] nie jest drogą publiczną i analizy linii rozgraniczających dla niej nie przeprowadza się. Ponadto z pisma Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2008 r. wynika, że Biuro Drogownictwa i Komunikacji odmówiło ulicy [...] nadania kategorii drogi gminnej.

Wbrew temu co podnoszą w odwołaniu E. i B. K. według art. 10 ust. 1 pkt 2 obowiązującej w dacie podziału ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalało się w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place, oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca jako odrębne określił pojęcia ulic, placów oraz dróg publicznych. Tego rodzaju regulacja pozostaje w zgodzie z definicjami zawartymi w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu z daty wydania decyzji podziałowej, ulica to droga (nie tylko publiczna ) na terenach zabudowy miast i wsi łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Porównanie definicji drogi publicznej i ulicy wskazuje, że zakres pojęcia ulicy obejmuje również drogi nie będące drogami publicznymi. Podobnie rozumieć należy sens osobnego wymieniania ulic i dróg publicznych w art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Wojewody [..]., powyższe stwierdzenie znajduje odzwierciedlenie w znajdującej się w aktach sprawy Uchwale Rady [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie nadania nazw ulicy w Dzielnicy [...], gdzie w § 1 pkt 1 tej uchwały wskazano, że ulicy bez nazwy, zlokalizowanej w Dzielnicy [...], będącej drogą wewnętrzną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nadaje się nazwę: [...]. Zatem zawarcie w niniejszej sprawie w decyzji podziałowej Burmistrza Gminy [..] nr [...] stwierdzenia dotyczącego przeznaczania działki ewidencyjnej nr [...] pod projektowaną ulicę, nie przesądza o tym, że jej przeznaczenie odpowiada pojęciu dróg publicznych. Reasumując organ stwierdził, że przejęcie działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa może nastąpić tylko w przypadku wyraźnego przeznaczenia działek na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie do przyjęcia jest zatem pogląd strony skarżącej, że w każdym przypadku zatwierdzenia podziału nieruchomości obejmującego wydzielenie jakichkolwiek dróg w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego następuje wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne ze skutkiem przejścia prawa własności i konieczności zapłaty odszkodowania (art. 98 ust. 1 i 3 ugn).

Odnosząc się natomiast do roszczenia odszkodowawczego dotyczącego działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [..] m2 wydzielonej pod stację transformatorową organ wskazał, że regulacja prawna zawarta w art. 98 ust. 1 i 3 ugn obejmuje wyłącznie działki, które zostały w nim wyraźnie wymienione. Jest to przepis stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia dotyczący ściśle określonej kategorii nieruchomości i w żadnym wypadku nie może być uznany za podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania za nieruchomość nie objętą tym zakresem.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] E. i B. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. W skardze wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonych decyzji, albowiem naruszają one przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy; 2) zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podnieśli, że decyzja Prezydenta [...] narusza: 1) art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej ugn), ponieważ: po pierwsze - Prezydent [...] arbitralnie zmodyfikował treść wniosku o ustalenie odszkodowania, który wyraźnie dotyczył działki nr [..], nie ograniczał się do udziału wynoszącego [...] części w prawie własności gruntu przysługującego B. i E. K. Zdaniem skarżących nie do przyjęcia jest aby na podstawie art. 98 ust. 3 ugn jeden z udziałów w prawie własności może przejść na własność gminy podczas, gdy pozostałe w dalszym ciągu przysługują osobom, którym przysługiwały w dniu zatwierdzenia podziału nieruchomości. Wojewoda [...] aprobując powyższą, nieprawidłową wykładnię przepisu art. 98 ust. 3 ugn, także naruszył ten przepis. Po drugie - Prezydent [..] zastosował błędną wykładnię przepisu art. 98 ust. 3 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż wyznaczenie w planie miejscowym linii rozgraniczających drogi, nie stanowi podstawy do twierdzenia, iż stanowi ona drogę publiczną. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w myśl przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. w planie miejscowym określa się wyłącznie linie rozgraniczające dróg publicznych. Należy zatem przyjąć, iż w planie miejscowym zaprojektowano drogę publiczną, a dokładnie gminną. Wynika to w szczególności z parametrów technicznych tej drogi, której szerokość w liniach rozgraniczających wynosi na całej długości nie mniej niż 10 m, a wręcz w znacznej części jej szerokość wynosi nawet 12 m. Parametry te odpowiadają parametrom ulicy [...], której status jako drogi publicznej nie podlega dyskusji. Skarżący podali, że linie rozgraniczające drogę publiczną, która dziś nosi nazwę "ulica [...]" zostały ujawnione w planie miejscowym dla osiedla [...] i nie została umieszczona w tym dokumencie żadna informacja wskazująca na ich niewiążący charakter. Wręcz przeciwnie, w toku postępowania podziałowego na nieruchomości istniał obowiązek wydzielenia gruntu pod projektowaną drogę publiczną, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści decyzji nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości zapisanych w KW nr [...]. W ocenie skarżących błędny jest zapis zawarty w decyzji Prezydenta W., że decyzja nr [...] zawiera w swojej treści sformułowania, które wskazują na to, iż działka nr [...] nie przeszła na własność gminy, skoro wspomina o konieczności ustanowienia służebności na działce nr [...] dla wydzielonych w wyniku podziału działek przed ich zbyciem. Taki zapis jest zbędny, gdyż skutek prawnorzeczowy w postaci przejścia działki na własność gminy nastąpił z mocy samego prawa. Bez znaczenia jest także w kontekście ustalenia obecnego właściciela działki nr [...] treść ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów i budynków. Fakt, iż widnieją tam osoby fizyczne jest jedynie dowodem na to, iż gmina nie wypełniła obowiązku dokonania tam wpisów odzwierciedlających stan faktyczny, co jest równoznaczne z naruszeniem przepisów prawa, które nakazują ujawnienie zmian w stanie prawnym nieruchomości niezwłocznie po ich zajściu.

Skarżący wskazali, że dla sprawy istotne znaczenie ma treść decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości zapisanej w KW nr [...]. Zgodnie z treścią tej decyzji działka nr [...] przeznaczona pod projektowaną drogę, która dziś nosi nazwę "ulica [...]", przeszła na własność gminy z dniem, w którym ta decyzja stała się ostateczna. Zgodnie z księgą wieczystą nr [...], jako właściciela nieruchomości nią objętej wpisano W., a podstawę wpisu stanowi decyzja nr [...]. Trzeba zauważyć, że działka nr [...] wydzielona decyzją nr [...], została przeznaczona zgodnie z tą decyzją do scalenia z działką nr [...], gdyż działki te łącznie tworzą "ulicę [...]"; 2) art. 10 Kpa albowiem organ nie uznał żadnej z zawiadomionych o postępowaniu osób, za wyjątkiem B. i E. K., za stronę postępowania, o czym świadczy umieszczenie tych osób w sekcji rozdzielnika "do wiadomości". Powyższe uchybienie jest szczególnie istotne w przypadku decyzji, której treść wskazuje na brak możliwości wniesienia odwołania przez osoby arbitralnie pozbawione przymiotu strony przez organ prowadzący postępowanie; 3) art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, z uwagi na fakt, iż Prezydent [..] podlega, jako prezydent miasta na prawach powiatu, wyłączeniu od prowadzenia postępowania o ustalenie przedmiotowego odszkodowania, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wyłączenie osoby prezydenta czyni organ prowadzący sprawę niewładny do działania w rozumieniu art. 26 § 3 Kpa. Wobec powyższego decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana w pierwszej instancji przez organ, który utracił właściwość do jej rozpatrywania.

Skarżący zauważyli również, że istnieje także inna niż art. 98 ust. 3 ugn podstawa prawna dla ustalenia odszkodowania za grunt przeznaczony pod drogę, na co wskazuje orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. wydane w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce sygn. 22531/05, które stwarza podstawę do objęcia nim także dróg, którym formalnie nie przyznano statusu drogi publicznej, a są one połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem. Chodzi o drogi, które nie zostały wydzielone pod drogi publiczne i nadal stanowią własność prywatną, ale faktycznie są ogólnodostępnymi ciągami komunikacyjnymi. Zdaniem skarżących w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że wydzielenie w drodze podziału działki, nie stanowiącej drogi publicznej, lecz drogę ogólnodostępną drogę wewnętrzną, jest pozbawieniem prawa własności w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności implikuje konieczność ustalenia odszkodowania, co powinno skutkować ustaleniem odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Skarżący wskazali, że ulica [....] jest drogą ogólnodostępną, z której korzystają właściciele leżących przy niej nieruchomości niepowiązani ze sobą stosunkiem prawnym, z pewnością nie można mówić w tym przypadku o osiedlu zamkniętym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Rację należy przyznać Wojewodzie [...], że w niniejszej sprawie nie było podstaw do ustalenia na rzecz E. K. i B. K. odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – zwanej dalej ugn za udział w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w W. przy ul. [...].

Z przepisów art. 98 ust. 1-3 ugn wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Właściwy organ składa wówczas wniosek o ujawnienie praw podmiotu publicznoprawnego w księdze wieczystej, a podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Za działki gruntu, o których mowa wyżej przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas właściciel może złożyć wniosek o ustalenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym.

Aby zatem mogło dojść do przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego muszą być spełnione łącznie następujące warunki: 1) z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny wynika, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną; 2) decyzja podziałowa, o której mowa wyżej stała się ostateczna i w związku z tym istnieje dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia przez podmiot publicznoprawny określonej działki gruntu z mocy prawa, z dniem w którym decyzja ta stała się ostateczna oraz wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego.

Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie – jak słusznie ustalił Wojewoda [...]– powyższe warunki nie zostały spełnione.

Z osnowy decyzji podziałowej wynika, że działka nr [...] została wydzielona pod projektowaną ulicę oraz do scalenia z działką nr [...]. Z uzasadnienia tej decyzji oraz postanowienia z dnia [...] października 2001 r., nr [...] opiniującego podział wynika zaś, że podstawą dokonania podziału działki nr [...] był uproszczony plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego dla [...], zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [..] Nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. (niepublikowany – pismo [...] z dnia 5 listopada 2009 r., nr [...]). W uzasadnieniu postanowienia opiniującego zawarto warunek wydzielenia działek pod docelowy układ komunikacyjny, natomiast w decyzji wskazano, że przy zbywaniu działek nr [...] na działce nr [...] mają być ustanowione służebności drogowe dla każdoczesnych właścicieli tych działek.

Z treści planu uproszczonego z 1994 r. oraz z treści postanowienia opiniującego i decyzji podziałowej wynika, że działka nr [...] nie została wydzielona pod drogę publiczną, ponieważ zarówno zapisy i część tekstowa planu oraz wskazane wyżej akty nie zawierają wyraźnego określenia, że przedmiotowy grunt będzie w przyszłości drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Faktu tego nie zmienia użycie w decyzji podziałowej pojęcia "ulicy", ponieważ z samej tylko legalnej definicji ulicy zawartej w ustawie o drogach publicznych nie można wyprowadzić twierdzenia, że każda projektowana ulica to projektowana droga publiczna (wydzielenia danej nieruchomości pod drogę publiczną – z uwagi na szczególny status tego rodzaju nieruchomości (res extra commercium) i skutki prawnorzeczowe takiego wydzielenia – nie można domniemywać). Przeciwnie z zapisu decyzji podziałowej, w którym przeznacza się działkę nr [...] do obciążenia służebnością drogową wynika, że ulica ta miała mieć w przyszłości status drogi wewnętrznej, ponieważ według art. 93 ust. 3 ugn w zw. z 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, aby zapewnić działkom nr [...] dostęp do drogi publicznej należało wydzielić osiedlową drogę wewnętrzną wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu. Jeżeli zaś chodzi o drogi publiczne to mogą być one obciążone jedynie poprzez ustanowienie trwałego zarządu na rzecz zarządu drogi, którym jest odpowiednia jednostka organizacyjna powołana przez właściwy dla danej drogi organ administracji drogowej będący zarządcą drogi (art. 21 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Uszło uwadze skarżących, że plan uproszczony z 1994 r. przeznaczał teren obejmujący przedmiotowy grunt pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ([..]). Obowiązujący w dacie wydania decyzji podziałowej miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m. st. Zatwierdzony uchwałą z dnia 28 września 1992 r., Nr XXXV/199/92 (Dz. Urz. Woj. Warszaw. Z 1992 r. Nr 15, poz. 184) Warszawy przewidywał dla obszaru obejmującego działkę nr [...] funkcję mieszkaniowo-usługową [...] (pismo Prezydenta [...] z dnia [..] listopada 2009 r. oraz wyrys z planu).

Nie można pominąć i tego, że w księdze wieczystej Kw nr [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] brak wpisu podmiotu publicznoprawnego jako nabywcy tegoż gruntu pod drogę publiczną na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej. W tym miejscu trzeba wskazać że rację ma skarżący twierdząc, że – co do zasady - przy nabyciu z mocy prawa prawa własności gruntu nie ma przesądzającego znaczenia treść wpisu w Dziale II księgi wieczystej (wpis prawa własności ma charakter deklaratoryjny), jednakże nawet w takim przypadku musi istnieć dowód (wyraźny przepis prawa, czy dokument - prawomocne orzeczenie sądu, ostateczna decyzja administracyjna, protokół zdawczo-odbiorczy, zaświadczenie), z którego wynika wystąpienie tego rodzaju zdarzenia prawnego w stosunku do konkretnie oznaczonej nieruchomości, a który stanowi w takim przypadku podstawę wpisu prawa własności do księgi wieczystej.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie brak ostatecznej decyzji podziałowej, wydzielającej grunt oznaczony jako działka nr [...] pod drogę publiczną, a zatem nie może być mowy o skutku wynikającym z art. 98 ust. 1 ugn.

Jednocześnie brak dowodu na scalenie działki nr [..] z działką nr [...] (uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości – art. 104 ust. 1 ugn) oraz dowodu na zaliczenie ul. [...] do kategorii drogi publicznej (pismo z dnia 28 lipca 2008 r., nr [...], uchwała Nr [...] z dnia 6 kwietnia 2006 r. – Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2006 r. Nr 104, poz. 3434). Z informacji z ewidencji gruntów z dnia 6 sierpnia 2008 r. nie wynika, aby podmiotem władającym działką nr [...] była jednostka organizacyjna [...] działająca jako zarząd drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za nietrafne.

W ocenie Sądu, Prezydent [..] prawidłowo odmówił skarżącym przyznania odszkodowania za udział wynoszący [...] części w prawie własności gruntu oznaczonego jako działka nr [...], ponieważ skarżący nie są właścicielami całej działki, a – mimo skierowania zawiadomienia z dnia 1 marca 2010 r. o toczącym się postępowaniu do pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej działki – tylko skarżący złożyli wniosek o odszkodowanie. Jeżeli zaś chodzi o udział w działce nr [...], to Sąd zauważa, że skarżący we wniosku o odszkodowanie z dnia 8 stycznia 2007 r. wspominali o działce wydzielonej pod stację trafo, a działka ta według decyzji podziałowej ma oznaczenie nr [...]. W treści pełnomocnictwa udzielonego R. K. (pełnomocnictwo z dnia 18 stycznia 2010 r.) skarżący upoważnili syna do działania w ich imieniu w sprawie o ustalenie odszkodowania m.in. za działkę nr [..], a zatem organ stwierdzając, że działka ta nie była wydzielona pod drogę publiczną w rozstrzygnięciu prawidłowo odmówił skarżącym ustalenia odszkodowania także i za ten grunt (działka ta przeznaczona jest pod stację trafo).

Dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia to, czy w planie uproszczonym z 1994 r. i w planie miejscowym z 1992 r. linie rozgraniczające rozgraniczają drogi publiczne, czy drogi niepubliczne, ponieważ w niniejszym postępowaniu organ nie badał ważności, czy prawidłowości tych planów. Ustawa o planowaniu przestrzennym z 1994 r. nie jest zaś miarodajna do interpretacji zapisów tych planów, ponieważ weszła w życie po ich sporządzeniu. Jak już wskazano wyżej, aby istniały podstawy do ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ugn decyzja podziałowa musi wydzielać grunt pod drogę publiczną i musi to wyraźnie wynikać z jej treści. Nie ma przy tym znaczenia to, czy ul. [...] spełnia faktycznie parametry drogi publicznej.

W niniejszej sprawie nie jest też istotne to, jaki status prawny ma sąsiednia działka nr [...], ponieważ sporny grunt stanowiła działka nr [...], a brak dowodu na to, że obie te działki zostały scalone.

To zaś, że organ w rozdzielniku egzemplarzy wyodrębnił pozostałych właścicieli działki nr [...] w osobną grupę adresatów nie można rozpatrywać w aspekcie istotnego naruszenia art. 10 Kpa. Sąd zwraca uwagę, że Wojewoda [...] doręczył decyzję współwłaścicielom działki, a zatem osoby te nie zostały pominięte w postępowaniu administracyjnym.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżących, co do tego, że w niniejszej sprawie został naruszony art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa. Na tle tej konkretnej sprawy zarzut ten nie mógł być skuteczny, ponieważ brak dowodu na to, że Miasto [...] nabyło działkę nr [....] i nr [..] pod drogę publiczną w trybie określonym przez przepis art. 98 ust. 1 ugn, a zatem udział Prezydenta [....] w postępowaniu jako organu pierwszej instancji nie mógł mieć i nie miał żadnego wpływu na wynik tej sprawy.

Na tle niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na to, że organ załatwiał niniejszą sprawę na wniosek skarżących z dnia 11 stycznia 2007 r. (data wpływu do organu), w którym skarżący domagali się odszkodowania za działki gruntu, które przeszły na własność gminy na mocy decyzji podziałowej nr [..] i nie wskazywali podstawy prawnej swego żądania. Skoro zatem w dalszych pismach – skarga z dnia 17 września 2007 r., pisma z dnia 10 sierpnia 2009 r. i 18 stycznia 2010 r. skarżący powoływali się na przepis art. 98 ust. 3 ugn, to organy załatwiły niniejszą sprawę w oparciu o ten przepis.

Faktem jednak jest także to, że skarżący w swoim piśmie z dnia 10 sierpnia 2009 r. wskazywali możliwość ustalenia na ich rzecz odszkodowania w oparciu o przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Jeżeli zatem skarżący uważają, że ten przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie, wówczas winni domagać się od organu wydania decyzji w sprawie administracyjnej opartej na tej podstawie prawnej, ponieważ sprawa ta jest sprawą odrębną od tej rozstrzygniętej na podstawie art. 98 ust. 3 ugn.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.