II SA/Sz 1081/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-03-07	
Data wpływu	2023-12-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Katarzyna Sokołowska
Krzysztof Szydłowski
Wiesław Drabik /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół	
Hasła tematyczne	Oświata	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2492; art. 1 par. 1; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 3 par. 1, 5 i 6, art. 1 par. 2, art. 134 par. 1, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1082; art. 63 ust. 1, 10, 14; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1428; par. 3 ust. 1, par. 8 ust. 2 pkt 4; Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej  z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego  przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi E. B. na zarządzenie Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 29 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zarządzeniem z dnia 29 marca 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta, dalej także jako: "Prezydent", działając na podstawie art. 63 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r. poz. 1082, z 2022 r. poz. 655, 1079, 1116, 1383 1700,1730, 2089 oraz z 2023 r. poz.185) oraz § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej lub publicznej placówki oraz trybu prac komisji konkursowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1428) unieważnił konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w S. przeprowadzony 16 marca 2023 r. i zarządził jego ponowne przeprowadzenie. Powodem unieważnienia konkursu był nieprawidłowy skład komisji konkursowej – stwierdzono brak przedstawiciela trzeciej organizacji związkowej reprezentującej pracowników ww. szkoły w składzie komisji konkursowej. Jedyną kandydatką na ww. stanowisko była E. B..

Pismem z dnia 30 października 2023 r. (uzupełnionym pismem z dnia 9 stycznia 2024 r.) E. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na ww. zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie:

- § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej poprzez niewłaściwe jego zastosowanie:

a) przez niedokonanie przez Prezydenta wykładni językowej i funkcjonalnej ww. przepisu i stwierdzenie, że nieprawidłowe powołanie komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły przez Prezydenta jest inną nieprawidłowością powodującą unieważnienie konkursu, o którym stanowi § 8 ust. 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia, zaś organ zatwierdza lub unieważnia konkurs po zakończeniu obrad komisji i na podstawie przekazanej dokumentacji, jeśli między wynikiem konkursu a działaniami komisji zaistniały nieprawidłowości,

b) przez niedokonanie przez Prezydenta wykładni językowej i funkcjonalnej ww. przepisu i unieważnienie przedmiotowego konkursu, którego w rzeczywistości nie przeprowadzono, bowiem poprzestano jedynie na ogłoszeniu przez organ oferty konkursowej na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w S. i zgłoszeniu się kandydatki E. B. , której kandydatura nie została poddana analizie;

- art. 63 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie powyższy przepis znajduje zastosowanie, wobec:

a) braku jakichkolwiek przesłanek do unieważnienia konkursu w trybie powyższego przepisu, bowiem wywodzi się z niego normę nakazującą, że wybór kandydata na stanowisko dyrektora placówki szkolnej odbywa się w drodze konkursu,

b) faktu, iż art. 63 ust. 14 w swojej treści stanowi o prawidłowym powołaniu komisji, a przekroczenie owej normy było powodem dla organu wydania zaskarżonego zarządzenia, co w konsekwencji winno skutkować zmianą przez organ zarządzenia nr [...] zmieniającego zarządzenie w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w trybie art. 63 ust. 14 powołanej ustawy i powołaniem brakującego członka komisji, tak jak zresztą wcześniej to uczyniono, nie zaś unieważnieniem konkursu;

- art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i nieposłużenie się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jakimi byłaby zmiana zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] zmieniającego zarządzenie w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły z 15 marca 2023 r. i tym samym powołanie brakującego członka komisji konkursowej, zaś organ unieważniając konkurs doprowadził do powtórzenia całej procedury ogłoszenia oferty i przewlekłości oraz wydłużenia wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w S..

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżąca nie wykazała, w czym konkretnie upatruje naruszenie swojego interesu prawnego, miała bowiem możliwość złożenia oferty w powtórzonym konkursie i z tej możliwości skorzystała. Ponadto, nie można z góry przesądzić jak zakończyłoby się postępowanie konkursowe, w którym skarżąca była jedyną osobą, która złożyła ofertę, gdyby nie zostało ono unieważnione. Postępowanie konkursowe może bowiem zostać unieważnione na podstawie przesłanek wskazanych w § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r., a więc nie zawsze kończy się wyłonieniem kandydata i zatwierdzeniem konkursu. Zdaniem organu, sformułowanie "inne nieprawidłowości", o których mowa w tym przepisie (pkt 4) można także odnosić do uchybień, które miały miejsce podczas wyłaniania komisji konkursowej. Przy czym pojęcie postępowania konkursowego obejmuje zarówno postępowanie mające na celu powołanie komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs oraz postępowanie prowadzone już przez tę komisję a zmierzające do wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły lub placówki oświatowej. Konieczność powtórzenia w przedmiotowej sprawie procedury wynikła z okoliczności, których organ prowadzący nie mógł przewidzieć.

Na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że unieważnienie konkursu było przedwczesne z uwagi na możliwość uzupełnienia składu komisji o brakującego przedstawiciela związków zawodowych. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił oddalić wnioski o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy Prezydent, wydając zaskarżone zarządzenie w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w S., prawidłowo stwierdził zaistnienie nieprawidłowości mogących mieć wpływ na jego wynik. Konkurs ten został unieważniony z powodu nieprawidłowości polegającej na tym, że komisja konkursowa została powołana niezgodnie z art. 63 ust. 14 Prawa oświatowego. Stwierdzono niepowołanie do komisji konkursowej przedstawiciela trzeciej organizacji związkowej reprezentującej pracowników ww. szkoły w składzie tejże komisji.

Zgodnie z art. 63 ust. 1 Prawa oświatowego, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu (art. 63 ust. 10). Stosownie do treści art. 63 ust. 14 Prawa oświatowego w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie:

1) po trzech przedstawicieli:

a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę,

b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny,

2) po dwóch przedstawicieli:

a) rady pedagogicznej,

b) rady rodziców,

3) po jednym przedstawicielu organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, wyłonionym spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa - z zastrzeżeniem ust. 15.

Szczegółowe zasady przeprowadzania konkursu reguluje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, które w § 2 stanowi, że organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, zwanej dalej "komisją", który kieruje jej pracami. Przewodniczący komisji ustala termin i miejsce posiedzenia komisji, o czym powiadamia pisemnie w postaci papierowej pozostałych członków komisji oraz kandydatów, nie później niż na 7 dni przed terminem posiedzenia. Informacja, w przypadku, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 5 lit. b, może być przekazana w postaci elektronicznej (§ 3 ust. 1).

W myśl § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia:

1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego;

2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków;

3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1;

4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że Prezydent Miasta ogłosił konkurs na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w S.. Zarządzeniami z dnia 13 i 15 marca 2023 r. Prezydent powołał komisję konkursową do przeprowadzenia konkursu na kandydata na ww. stanowisko. W dniu 16 marca 2023 r. odbyło się posiedzenie komisji konkursowej. Ze sporządzonego z posiedzenia komisji protokołu wynika, że została powzięta informacja o trzecim funkcjonującym w ww. szkole związku zawodowym, którego przedstawiciel nie został jednak powołany do składu komisji konkursowej. W związku z nieprawidłowym składem komisji przewodnicząca komisji stwierdziła, że procedura konkursowa nie może się ważnie zakończyć i wniosła do Prezydenta o unieważnienie konkursu. Zarządzeniem z dnia 29 marca 2023 r. Prezydent unieważnił konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w S. i zarządził jego ponowne przeprowadzenie.

Należy podkreślić, że unieważnienie konkursu jest możliwe tylko w przypadku wystąpienia jednej z przyczyn wymienionych w punktach 1-4 § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia z 11 sierpnia 2017 r. W punkcie 4 ustępu 2 wskazano, że taką przyczyną jest "inna nieprawidłowość, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że muszą to być nieprawidłowości tego rodzaju i w takim zakresie, że determinują one wynik konkursu w stopniu nakazującym jego unieważnienie. Musi zatem istnieć związek funkcjonalny pomiędzy stwierdzoną nieprawidłowością w postępowaniu konkursowym a jego wpływem na wynik konkursu. W postępowaniu konkursowym mogą bowiem zaistnieć tego rodzaju uchybienia, które są nieistotne i nie mają żadnego wpływu na wynik konkursu a tym samym, nie mogą skutkować unieważnieniem konkursu (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2020 r. I OSK 1942/19, z 2 lipca 2014 r. I OSK 910/14, z 17 czerwca 2011 r. I OSK 559/11 i z 27 stycznia 2015 r. I OSK 2467/14).

W ocenie Sądu, w dyspozycji § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia mieści się unieważnienie konkursu z powodu nieprawidłowo wyłonionego i powołanego składu komisji konkursowej. Nie można bowiem przyjąć, że nieprawidłowo wyłoniony i powołany skład komisji konkursowej może prowadzić prawidłowe postępowanie konkursowe. Stworzyłoby to sytuację, w której niezgodna z prawem czynność braku powołania – tak jak w niniejszej sprawie - przedstawiciela organizacji związkowej do składu komisji konkursowej byłaby legalizowana przez fakt podjęcia przez tę komisję prac i prowadziłaby do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora.

Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do naruszenia § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia konkursowego, gdyż trafnie Prezydent przyjął, że zaistniały przesłanki do unieważnienia konkursu z uwagi na brak powołania przedstawiciela związku zawodowego działającego na terenie szkoły podstawowej nr [...] położonej w S., co stanowiło istotne naruszenie prawa proceduralnego. Wystąpiły zatem podstawy do unieważniania konkursu w oparciu o przywołany § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia konkursowego, wobec tego zarzut naruszenia ww. przepisu rozporządzenia jest nieuprawniony.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni omawianych przepisów, że w składzie komisji konkursowej winni znaleźć się przedstawiciele wszystkich organizacji związkowych, których działanie obejmuje placówkę, w której przeprowadzany jest konkurs. Udział organizacji związkowych w procedurze konkursowej wynika z istoty i celu działalności tych organizacji.

W ocenie Sądu, organ prowadzący nieprawidłowo powołał komisję konkursową. Prawo oświatowe w art. 63 ust. 14 określa jedynie liczbę osób, które organ prowadzący powołuje do komisji konkursowej. Niewypełnienie obligatoryjnego obowiązku powołania prawidłowego składu komisji konkursowej prowadzi do istotnego naruszenia prawa. Prezydent skorzystał z uprawnienia mu przysługującego do unieważnienia procedury konkursowej, tj. jednego z możliwych rozwiązań, które miał do dyspozycji w takim przypadku, w związku z czym, wbrew zarzutom skargi nie naruszył ww. przepisu.

Wbrew twierdzeniom autora skargi nie doszło również do naruszenia art. 63 ust. 10 Prawa oświatowego, bowiem zaistniały przesłanki do unieważnienia procedury konkursowej z przyczyn wyżej wskazanych.

Sąd podkreśla, że konkurs na stanowisko dyrektora szkoły, chociaż nie jest prowadzony w ramach postępowania administracyjnego i nie jest zwieńczony decyzją administracyjną, toczy się według ściśle określonej prawem procedury. Jak bowiem wynika z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w graniach prawa. Oznacza to obowiązek organu władzy publicznej, w tym podmiotu administracji publicznej, do działania tylko wtedy, gdy przepis prawa daje taką podstawę i w zakresie, w jakim wyznacza go tenże przepis. Komisja konkursowa nie procedowała na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zatem nie mogła naruszyć art. 12 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, należy jednocześnie uznać, iż organ - rozstrzygając sprawę - oparł się na prawidłowo zebranym materiale dowodowym i dokonał jego wszechstronnej oceny. W tym stanie rzeczy należy uznać, iż zaszła konieczność unieważnienia konkursu.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak sentencji.