Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 14 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2534/19 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 września 2019 r. nr KKU-321/16 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 3 września 2020 r., I SA/Wa 2534/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. w W. (Skarżąca) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (Komisja) z 20 września 2019 r. nr KKU-321/16 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości.

Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokowi Sądu Wojewódzkiego Skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez:

1) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.90.32.191 - ustawa komunalizacyjna):

a) w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (u.g.g.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji

b) polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza, że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia;

c) polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej;

2) błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

3) błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego;

4) błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (określana dalej jako "ustawa o komercjalizacji PKP"). Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłącząjącą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

5) błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (dalej: ustawa o PKP), polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów PKP, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";

II. naruszenie przepisów postępowania, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu dowodem istnienia zarządu. W myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wykazać, iż nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi - iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

3) art. 151 p.p.s.a, przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit a lub c p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez brak zapewnienia Wojewodzie Małopolskiemu reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu sądowo-administracyjnym przed Sądem I instancji, pomimo że jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest miasto na prawach powiatu - Gmina Miejska Kraków.

Skarżąca wskazała, że przytoczone naruszenia postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] (Gmina) wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Sąd kasacyjny wskazuje na wstępie, że zarzuty analogiczne do sformułowanych w rozpatrywanej obecnie skardze kasacyjnej podniesione zostały przez Skarżącą w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 18 czerwca 2024 r., I OSK 850/21. W konsekwencji, podzielając w pełni stanowisko wyrażone w wyroku z 18 czerwca 2024 r. skład obecnie rozpoznający sprawę uznaje za zasadne przywołanie przedstawionej w nim argumentacji również w niniejszej sprawie.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci: błędnej wykładni: art. 5 ust. 1 art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z Nr 22, poz. 99 ze zm., dalej "ustawa z 29 kwietnia 1985 r."), błędnym zastosowaniu art. 5 ust. 3 i 4 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej i art. 34 oraz art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm., dalej "ustawa o komercjalizacji PKP") oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 i z 1991 r. Nr 107, poz. 463, dalej "ustawa o PKP") a także na istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 134 § 1 p.p.s.a (cyt.): "względnie " art. 141 § 4 p.p.s.a.", art. 151, (cyt.): "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a." i art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie składu orzekającego zarzuty te nie były uzasadnione.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 20 września 2019 r. nr KKU-321/16 utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej jako "Wojewoda") z 13 czerwca 2016 r. nr 2 stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 8,74 ha.

W toku postępowania administracyjnego organy wskazały, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a tym samym, obowiązkiem organów było ustalenie, czy - według stanu na dzień 27 maja 1990 r. – przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji terenowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organów założycielskich albo zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Z ustaleń organów obu instancji wynikało, że przedmiotowa nieruchomość była własnością Skarbu Państwa oraz jedynie pozostawała w posiadaniu Przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe".

W toku postępowania administracyjnego organy ustaliły bowiem, że 27 maja 1990 r. w rejestrze ewidencji gruntów figurowała działka nr [...] o pow. 14,87 ha, zaś jako władający wpisane były Polskie Koleje Państwowe. Po tej dacie z dz. nr [...], po kilku podziałach, wyodrębniono m.in. dz. nr [...]. W dniu 27 maja 1990 r. działka ta nie była we władaniu, ale służyła wykonywaniu zadań statutowych poprzednika prawnego R. w [...]. Część tej działki stanowił rów melioracyjny (urządzenie melioracji wodnych szczegółowych), ale Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie nie był właścicielem ani władającym przedmiotowego urządzenia. Z kolei w dziale drugim księgi wieczystej jako właściciel nieruchomości wskazany jest Skarb Państwa - Polskie Koleje Państwowe. Podstawę wpisu stanowił rejestr pomiarowy oraz decyzje z 6 września 1980 r., z 24 sierpnia 1981 r i z 20 sierpnia 1981 r.

Na podstawie spisu posiadaczy gruntów, protokołu parcelowego oraz wypisu hipotecznego gm. kat. [...] ustalono, że sporna nieruchomość objęta była Spisem I gm. Kat. [...]. W spisie tym ujawniona była pgr. [...] kat. [...] gm. Kat. [...], a jako jej właściciel wpisana była Kolej Północna Cesarza Ferdynanda. Kolej ta od 31 października 1906 r. należała do Cesarsko-Królewskich Kolei Państwowych (była własnością austro-węgierskiego Skarbu Państwa). Przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa (a nie PKP) na podstawie art. 208 Traktatu Pokoju z 10 września 1919 r. pomiędzy Mocarstwami Sprzymierzonymi i Stowarzyszonymi a Austrią, podpisanego w Saint Germain en Laye. W toku postępowania nie ustalono, mimo występowania do wielu instytucji, aby w dacie 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość pozostawała w zarządzie lub użytkowaniu państwowych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw państwowych.

Organy wyjaśniły również, że prawa zarządu, czy też prawa użytkowania PKP nie można wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa. Akty prawne regulujące status kolei nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa do nieruchomości, bowiem nie wskazywały expressis verbis, że mienie będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego PKP pozostaje w jego zarządzie lub użytkowaniu. Udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało zatem potwierdzenia danej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985r. Skoro zatem ze zgromadzonej dokumentacji wynikało, że Skarżąca nie dysponowała tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to tym samym uprawnienia władcze w stosunku do niej przysługiwały gminie. Skoro więc sporna nieruchomość należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, to podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Skarżąca twierdziła, że zaskarżony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem art. 151 p.p.s.a. - przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) lub c) p.p.s.a., a to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że w/w przepisy mają jedynie charakter blankietowy (są jedynie procesowymi podstawami dla wydania wyroków określonej treści). Innym słowy, wydanie wyroku na podstawie któregokolwiek z tych przepisów jest jedynie następstwem takiej a nie innej oceny prawnej wyrażonej przez sąd wojewódzki.

Zarzut zaś oparty na "art. 134 § 1 lub art. 141 § 4 p.p.s.a." nie był zrozumiały a przede wszystkim nie był poprawny pod względem formalnym. W tym miejscu bowiem wyjaśnić należy, że zarzuty kasacyjne winny być sformułowane w sposób konkretny i zdecydowany. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem uprawnień ani do poprawiania skargi kasacyjnej, ani dokonywania wyboru, który zarzut kasacyjny, zasugerowany w skardze kasacyjnej przez podmiot skarżący, mógłby być w danym przypadku uznany za zasadnie podniesiony.

Ponadto, autor skargi kasacyjnej twierdził w tym przypadku jedynie, że zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie (cyt.): "art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi - iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego." Jak z powyższego zatem wynika nie sposób ustalić, jakie było uzasadnienie dla tej podstawy kasacyjnej.

Można tylko jedynie w sposób ogólny zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało wymogi przewidziane procedurą sądowoadministarcyjną, zwłaszcza, że Sąd Wojewódzki omówił w sposób dostateczny zarówno kwestie prawne w ujęciu historycznym, jak wskazał na obszerne w tym zakresie orzecznictwo.

Niezasadny okazał się również zarzut oparty na art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami., w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestnikiem postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Zdaniem Skarżącej, Sąd Wojewódzki nie zapewnił Wojewodzie reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu sądowo-administracyjnym, pomimo że jedną ze stron postępowania był Skarb Państwa, a drugą stroną - miasto na prawach powiatu czyli Gmina Miejska Kraków.

W niniejszej sprawie uczestnikiem postępowania była Gmina [...], a nie Gmina Miejska Kraków. Zatem tak uzasadniony zarzut był oczywiście niezasadny.

Nietrafnie także Skarżąca zarzucała Sądowi Wojewódzkiemu istotne naruszenie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Argumentacja towarzysząca tym zarzutom sprowadzała się bowiem nie tyle do braku stwierdzenia przez Sąd I instancji uchybień proceduralnych, jakie rzekomo wystąpiły w postępowaniu administracyjnym, co do wadliwego w ocenie Skarżącej zaaprobowania przez Sąd I instancji, iż przedmiotowa nieruchomość "należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego" – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, choć w niniejszej sprawie Skarżąca legitymowała się decyzjami o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania spornego gruntu. W istocie rzeczy więc zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów procesowych autor skargi kasacyjnej w znacznym stopniu uzasadniał przy pomocy argumentacji właściwej zagadnieniom prawa materialnego. Pojęcie "należenia do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego" – w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej należało bowiem traktować jako pojęcie z zakresu materialnoprawnego.

Fakt posiadania przez Skarżącą wspomnianych wyżej decyzji o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania spornego gruntu nie mógł mieć w postępowaniu komunalizacyjnym żadnego znaczenia. Decyzje o ustaleniu wysokości opłat – wbrew stanowisku Skarżącej - nie przesądzały bowiem o istnieniu samego tytułu prawnego. Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16) w świetle którego w polskim systemie prawa powszechnego nie obowiązuje zasada nadmiernego formalizmu dowodowego i dopuszczalne jest wykazywanie faktów prawotwórczych i takich, z których strona wysnuwa wnioski prawne w sposób dostępny stronie. Nie oznacza to jednak pełnego odformalizowania postępowania dowodowego przed sądami i dopuszczalności dowolności oceny twierdzeń lub pism, składanych przez strony postępowania i uznawania, że każdy złożony dokument stanowi dowód w sprawie. Zgodnie z art. 106 § 5 P.p.s.a. do postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym prowadzonego na wniosek strony lub z urzędu (jeżeli doprowadzi to do wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności i nie przedłuży nadmiernie postępowania) stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Ustawodawca wskazał więc w tym przepisie, że sąd administracyjny może posiłkowo stosować przepisy ustawy, która w sposób wyczerpujący reguluje postępowanie dowodowe. Zasadą postępowania dowodowego w postępowaniu cywilnym jest, że strony są obowiązane wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne, zaś sąd może dopuścić dowód niewskazany przez stronę (art. 232 K.p.c.). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że z żadnej normy prawnej dotyczącej postępowania przed sądami administracyjnymi lub cywilnymi nie wynika zwolnienie strony z ciężaru dowodu. Rzecz jasna, w sytuacji nieporadności strony związanej czy to ze stanem niezdolności pojmowania przez nią znaczenia przedstawiania dowodów, czy też brakiem profesjonalizmu prawniczego, sąd dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy może podjąć z urzędu postępowanie dowodowe. Ale taka decyzja zależy zawsze do sądu meriti i podejmowana jest w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Należy podkreślić, że postępowanie przed sądem administracyjnym jest postępowaniem sformalizowanym i różni się od postępowania przed organami administracyjnymi również w zakresie ustawowych zasad, rządzących postępowaniem. Zgodnie z art. 244 § 1 i § 2 K.p.c. dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone, a przepis ten stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzonych przez podmioty, inne niż wyżej wymienione, w zakresie zleconych im przez ustawę zadań z dziedziny administracji publicznej. Jak wynika z powyższego, dokumenty, przedstawiane przez strony mogą być dowodami wyłącznie na to, co zostało w nich urzędowo zaświadczone i dlatego decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie może być dowodem na istnienie prawa, ale na okoliczność wysokości wymierzonej opłaty. Oczywiście, można twierdzić, że taki dokument jest tzw. początkiem dowodu na piśmie, co oznacza jednak, że stanowi wskazówkę, ale nie dowód per se. Podobnie, akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu będzie dowodem na okoliczność, że podmiot taki w oznaczonej dacie i pod oznaczoną firmą powstał, ma lub nie posiada osobowość prawną, a nawet, że określone w akcie erekcyjnym (nawet w sposób niezindywidualizowany) mienie przeszło do majątku tego podmiotu. Dopóki jednak z treści aktu prawnego nie będzie wynikało, że podmiot nabywa mienie w zarząd, to nie można skutecznie prawnie twierdzić, że akt jest dowodem na powstanie zarządu. Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu.

Z ustaleń faktycznych organu, zaakceptowanych następnie przez Sąd Wojewódzki bezspornie zaś wynikało, że Skarżąca nie posiadała żadnego dokumentu którego treść wskazywałaby, iż przysługiwało jej do spornego gruntu prawo zarządu czy użytkowania, a co w dalszej kolejności prowadziłoby do wniosku, że w tym przypadku mienie, którego dotyczyła zaskarżona decyzja, nie podlegało komunalizacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Skarżąca odwoływała się także do argumentacji historycznej twierdząc, że tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał jej z mocy dawnych aktów prawnych o charakterze ustrojowym, dotyczących dawnego Przedsiębiorstwa Państwowego PKP. Powoływała się również na treść art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, akcentując, że jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania o charakterze ogólnokrajowym. Powyższa tematyka stanowiła jednak już polemikę z merytorycznym stanowiskiem organów i Sądu Wojewódzkiego a nie dowodziła istnienia naruszeń procedury administracyjnej.

Z tych powodów nie było zasadne zarzucanie Sądowi I instancji, iż nie dopatrzył się istotnego naruszenia przez Komisję przepisów proceduralnych bo w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba ani uzupełniania materiału dowodowego, ani też nie można było mówić o konieczności dokonania innej oceny zgromadzonych dowodów, aniżeli ta, która została dokonana w postępowaniu odwoławczym. Kwestią sporną była w tym przypadku jedynie wykładnia prawa materialnego.

Odnosząc się zatem do powyższego wskazać należy, iż problematyka statusu prawnego gruntów, pozostających 27 maja 1990 r. we władaniu Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe, od wielu lat stanowiła i nadal stanowi przedmiot orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji. W celu zaś ujednolicenia poglądów prawnych, występujących w tego rodzaju sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4 poz. 59) w składzie 7 sędziów uchwałę, w której stwierdził, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego przysługiwania prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Pogląd ten podziela skład orzekający, co oznacza, że przytoczone materialnoprawne zarzuty kasacyjne nie mogły być uznane za usprawiedliwione.

W szczególności zwrócić należy uwagę, że w motywach powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż choć w niektórych orzeczeniach składy orzekające, odwołując się do regulacji prawnych o wymiarze już historycznym, wywodziły, że na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy", to jednak wspomniane rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 5, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach nie zawierała zaś żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy – należało wyprowadzić wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa.

W powyższej uchwale podkreślone również zostało, że analiza przepisów, regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. Uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała bowiem żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP.

Z kolei ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa zaś z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przewidywała, że PKP wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W art. 15 ust. 1 tej ostatniej ustawy, przewidziano prawo PKP do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1727, obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Jednocześnie przy tym w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., jak również w uchwale z 26 lutego 2018 r. (sygn. akt I OPS 5/17) przesądzone przy tym zostało, że pojęcie "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

Ponadto w uchwale z 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., iż powstająca PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki PKP PLK S.A. miały być oddawane tej spółce przez PKP S.A. do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Tego rodzaju nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do PLK S.A. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy). Wprawdzie w art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP, przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., ale ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego do takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Zatem skoro data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego, określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) – oznaczało to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r. sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35).

Podkreślenia też w tym miejscu wymaga, że w uzasadnieniu uchwały z 26 lutego 2018 r. ( sygn. akt I OPS 5/17) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż brak jest podstaw, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym.

W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, ponieważ przyznane początkowo (na podstawie w/w rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r.) Przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" prawo zarządu do zarządzanego przez to Przedsiębiorstwo majątku, z dniem uchylenia, ustawą z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, przepisów w/w tego rozporządzenia, wygasło, to zarzuty kasacyjne oparte na art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (punkt I.5 petitum skargi kasacyjnej) nie zasługiwały na uwzględnienie. Niewątpliwie bowiem zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu, a ponadto - jako szczególna forma władania nieruchomością - może on powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Tak ustanowione prawo, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa.

Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Skoro zaś w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny, przyjął, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" tylko, jeśli prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości, to nielegitymowanie się przez skarżącą żadnym z tego rodzaju dokumentów, musiało prowadzić do wydania decyzji komunalizacyjnej, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że za niezasadne uznać należało zarzuty objęte punktem I. 1, 2 i 3 petitum skargi kascyjnej.

Odnosząc się zaś do zarzutu opartego na art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP, wyjaśnić należy, iż zgodnie z ich treścią, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej. Jak przesądził przy tym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03, OTK-A 2005/4/35), uwłaszczenie PKP, dokonywane w tym trybie, nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy komunalizacyjnej. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Fakt zaś wydania decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym, pozostawał bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdzała jedynie stan prawny, który zaistniał we wskazanej dacie.

Z tych powodów także zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" należało ocenić jako nieuzasadnione. W rezultacie więc Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, co – z mocy art. 184 p.p.s.a. – prowadziło do jej oddalenia. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Sąd kasacyjny oddalił wniosek uczestnika postępowania, to jest Gminy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego bowiem przepis art. 204 p.p.s.a. nie przewiduje możliwości zasądzenia zwrotu tychże kosztów na rzecz uczestnika postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej przez Skarżącego od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę.